1.2 (k1967k): Haushalt, Finanzen und Wirtschaft

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 20. 1967US-Präsident Johnson empfängt Bundeskanzler Kiesinger zum GesprächBundesaußenminister Brandt und der rumänische Außenminister Manescu vereinbaren die Aufnahme diplomatischer BeziehungenDemonstrationen in Berlin anlässlich des SchahbesuchsCarlo Schmid warnt angesichts der Studentenunruhen vor einem "Staatsverfall"

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Haushalt, Finanzen und Wirtschaft

In seiner Regierungserklärung vom Dezember 1966 hatte Kiesinger eine expansive und stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik als „Gebot der Stunde" hervorgehoben. Nach Einschätzung des Sachverständigenrates 52 befand sich die Wirtschaft der Bundesrepublik seit Mitte 1965 in einem konjunkturellen Abschwung, der sich in einem geringeren Nachfragezuwachs, in einer zunehmenden Zahl an Arbeitslosen und Kurzarbeitern, in anhaltend steigenden Preisen und einem vergleichsweise geringeren Lohnzuwachs, vor allem aber im Rückgang der Investitionen zeige. Eine Fortsetzung der 1965 zur Konjunkturberuhigung eingeführten restriktiven Kreditvergabepolitik der Deutschen Bundesbank beeinträchtige nun das Wachstum. Um Stabilität und Wachstum gleichermaßen zu ermöglichen, unterbreiteten die Sachverständigen Alternativvorschläge wie den Übergang zu einer „kontrollierten Expansion", wobei die Kontrolle durch außenwirtschaftliche Stabilität, durch eine permanente Aufwertung und durch eine an Lohnleitlinien orientierte Einkommenspolitik erfolgen sollte.

Zu den dringlichsten Aufgaben der neuen Bundesregierung zählte jedoch zunächst die Aufstellung eines ausgeglichenen Bundeshaushalts für das Jahr 1967. Hier wurden zum Jahresbeginn gegenüber den bisherigen Planungen noch zusätzliche Finanzierungslücken erkennbar, die vor allem auf die anhaltende Konjunkturschwäche zurückzuführen waren. Nach den Vorstellungen von Bundesfinanzminister Strauß sollte das Haushaltsvolumen nunmehr auf 77,4 Milliarden DM festgelegt werden, wodurch weitere Einsparungen der Ressorts in Höhe von mehr als 2 Milliarden DM erforderlich waren. 53 Der auf dieser Basis konsolidierte Bundeshaushalt konnte schließlich im Juli 1967 vom Deutschen Bundestag verabschiedet werden, auch wenn Initiativen aus den Koalitionsfraktionen bis zuletzt die Kürzungsbeschlüsse der Bundesregierung zu unterlaufen drohten. 54 Bereits zuvor hatte Strauß die Bewirtschaftungsmaßnahmen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung eingeschränkt, um Investitionsausgaben nicht zu blockieren. 55

Der Haushaltsausgleich war die Grundvoraussetzung für die Auflegung eines ersten Konjunkturprogramms, das als Eventualhaushalt bezeichnet wurde. Das von Bundeswirtschaftsminister Schiller aufgrund von Anmeldungen aus allen Ressorts aufgestellte Programm hatte einen Umfang von 2,5 Milliarden DM, von denen 850 Millionen DM für Sofortmaßnahmen u. a. bei der Deutschen Bundesbahn, bei der Deutschen Bundespost und im Straßenbau vorgesehen waren. Für die Aufnahme der hierfür benötigten Kredite war nach Artikel 115 GG eine gesetzliche Ermächtigung erforderlich, die mit dem von Strauß konzipierten und von der CDU/CSU-Fraktion als Initiativantrag in den Bundestag eingebrachten Kreditfinanzierungsgesetz geschaffen wurde. 56 Flankiert wurde diese Maßnahme durch die auf sechs Monate befristete Gewährung von Sonderabschreibungen für Anlageinvestitionen 57 sowie vonseiten der Bundesbank durch eine weitere Senkung der Leitzinsen Mitte Februar 1967, nachdem ein erster Zinssenkungsschritt in gleicher Höhe bereits zu Jahresbeginn erfolgt war. 58

Parallel hierzu wurde das konjunkturpolitische Instrumentarium der Großen Koalition durch die sogenannte Konzertierte Aktion und das Gesetz zur Förderung des Wachstums und der Stabilität der Wirtschaft erweitert. In diesem Gesetz vom Juni 1967 wurden Preisstabilität, Vollbeschäftigung, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und ein angemessenes Wirtschaftswachstum als Ziele festgeschrieben. 59 Es enthielt Steuerungselemente wie die Bildung von Konjunkturausgleichsrücklagen sowie Beschränkungsauflagen für die öffentliche Kreditaufnahme und verpflichtete die Bundesregierung u. a. zur Vorlage eines Jahreswirtschaftsberichts. Alle zwei Jahre war fortan den parlamentarischen Gremien gemeinsam mit dem jeweiligen Haushaltsgesetz ein Subventionsbericht vorzulegen, der die Entwicklung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen transparent machen sollte. 60

Ebenfalls neu eingeführt und rechtlich im Stabilitätsgesetz verankert wurden Gespräche der Bundesregierung mit Vertretern der Arbeitgeber und der Gewerkschaften zur Abstimmung der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Schiller hatte bereits kurz vor Weihnachten 1966 in getrennten Besprechungen mit Gewerkschafts- und Arbeitgebervertretern die Grundzüge seiner Wirtschaftspolitik erläutert. Nach seiner Ansicht waren quantitative Zielsetzungen für einen kontrollierten Aufschwung erforderlich. Gleichzeitig hatte er erklärt, dass es sich dabei „um ein klares Obligo der Regierung" handele. Mit dem Regierungsprogramm sollte die Nachfrage nach dem Produktionsfaktor Arbeit erhöht werden, was eine enge Zusammenarbeit von Regierung und Gewerkschaften erfordere. Die Deutsche Bundesbank wurde aufgefordert, ihrerseits ein Zeichen zu setzen und die Kreditrestriktionen abzumildern. 61 Im Januar 1967 konnte er dem Kabinett die Zusage der Tarifparteien zur Mitarbeit an dieser sogenannten Konzertierten Aktion bekannt geben. 62 Im Mittelpunkt der ersten beiden Gesprächsrunden am 14. Februar und 1./2. März 1967, an denen auch Mitglieder des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung teilnahmen, stand die Lohn-Preis-Entwicklung im Jahre 1967. Für dieses Jahr wurden eine Wachstumsrate des Bruttosozialprodukts von nominal 4% und ein reales Wachstum von 2% angestrebt und ein gesamtwirtschaftlicher Preisanstieg um 2% im Jahresdurchschnitt sowie Lohn- und Gehaltserhöhungen im Durchschnitt um 2,7% brutto einkalkuliert. Die Gesprächsteilnehmer akzeptierten zwar die in der Vorschau genannten Zahlen als Orientierungsdaten, ohne sie jedoch für alle Bereiche als bindend anzuerkennen. 63

Trotz dieser ersten Initiativen der Bundesregierung war bis zur Jahresmitte 1967 weder bereits die Gewähr für eine nachhaltige konjunkturelle Belebung noch für haushalts- und finanzpolitische Stabilität gegeben. In einer Marathonsitzung am 4., 5. und 6. Juli 1967 bildete daher die Aufstellung einer mittelfristigen Finanzplanung bis 1971 zur Beseitigung des strukturellen Haushaltsdefizits das zentrale Thema. 64 Zu den im Kabinettsausschuss für mehrjährige Finanzplanung vorberatenen und vom Bundesfinanzminister vertretenen Zielprojektionen für die Jahre ab 1968 gehörten Ausgabenkürzungen von jährlich 6,3 bis 8,9 Milliarden DM, Einnahmeverbesserungen von 2,1 bis 4 Milliarden DM und Kreditaufnahmen von 4,9 bis 5,7 Milliarden DM. Die vorgeschlagenen Ausgabenkürzungen betrafen besonders stark die militärische und die zivile Verteidigung, die Bundeszuschüsse zur Rentenversicherung, die Kriegsopferversorgung, das Kindergeld und die Subventionen für die Landwirtschaft. Parallel dazu sollte der Anteil der Investitionsausgaben am Bundeshaushalt kontinuierlich gesteigert werden. Neben der Finanzplanung wurde die Durchführung eines weiteren Konjunkturprogramms beschlossen, wobei nunmehr das Stabilitätsgesetz die Rechtsgrundlage für die Aufnahme der erforderlichen Kredite darstellte. Eine ergänzende Maßnahme zur Absicherung der Konjunktur bildete eine Korrektur der erst kurz zuvor beschlossenen Umsatzsteuerreform. Danach sollte bei der Einführung der Mehrwertsteuer mit Vorsteuerabzug zum Jahresbeginn 1968 eine stärkere steuerliche Begünstigung der sogenannten Altvorräte erfolgen, um einem Abbau der Lagerbestände der Unternehmen entgegenzuwirken.

Die folgenden Monate standen im Zeichen der Umsetzung dieser Beschlüsse nach einem engen Zeitplan, der u. a. die Abkürzung der parlamentarischen Sommerpause um eine Woche zur Folge hatte. 65 Im August 1967 legten die Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen den Entwurf eines Zweiten Programms für besondere konjunktur- und strukturpolitische Maßnahmen 1967/68 mit einem Gesamtvolumen von rund 5,2 Milliarden DM vor. Davon entfielen 1,45 Milliarden DM auf ein kreditfinanziertes Investitionsprogramm des Bundes, 500 Millionen DM auf das ERP-Sondervermögen im Rahmen eines gesonderten ERP-Investitionshilfegesetzes und 820 Millionen DM auf Bindungsermächtigungen zu Lasten der Bundeshaushalte ab 1968. Ferner sollten die Länder 1 Milliarde DM für gemeinsame Investitionen mit dem Bund sowie die Länder und Gemeinden 1,5 Milliarden DM für zusätzliche Vorhaben im kommunalen Bereich aufbringen. Parallel dazu wurden die Weiterleitung der mehrjährigen Finanzplanung an den Deutschen Bundestag sowie der Entwurf eines Zweiten Steueränderungsgesetzes 1967 vorbereitet, das durch die Einführung einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie die Einbeziehung der Sparkassen in die Körperschaftsteuer einen Teil der benötigten Einnahmeerhöhungen erbringen sollte. 66 Das Konjunkturprogramm, die Finanzplanung sowie die genannten Begleitgesetzentwürfe konnten bis Anfang September 1967 den gesetzgebenden Körperschaften vorgelegt werden. 67

Weitere wichtige Maßnahmen zur Konsolidierung der Staatsfinanzen waren im Entwurf eines Finanzänderungsgesetzes 1967 zusammengefasst. Durch die geplanten Änderungen zahlreicher Einzelgesetze sollten bis 1971 etwa 13,8 Milliarden DM u. a. durch Kürzungen der Bundeszuschüsse zur gesetzlichen Rentenversicherung, den Verzicht auf die Anpassung der Kriegsopferrenten ab 1970, die Einführung einer Einkommensgrenze bei der Gewährung des Kindergeldes sowie Einschränkungen im Bereich der Zivilverteidigung und bei den Einkommensbeihilfen in der Landwirtschaft eingespart werden. Hinzu kamen Maßnahmen zur Konsolidierung der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung wie die Abschaffung der Versicherungspflichtgrenze in der Rentenversicherung für Angestellte, die Wiedereinführung der Arbeitgeberbeiträge für beschäftigte Rentner, Rentenbeitragserhöhungen und eine Selbstbeteiligung der Rentner an der Krankenversicherung. 68

Neben der Haushaltskonsolidierung stand die Bundesregierung weiterhin vor der Aufgabe, die Finanzverfassung zu reformieren. Vor der bereits beschlossenen Aufnahme von Verhandlungen einer entsprechenden Bund-Länder-Kommission musste sich die Bundesregierung endgültig über ihre eigenen Zielvorstellungen verständigen. Im Mittelpunkt der Überlegungen stand einerseits die sogenannte Flurbereinigung, bei der auf Gebieten ohne klare gesetzliche Regelung mittels eines Verwaltungsabkommens die Möglichkeit finanzieller Beteiligungen des Bundes vereinbart werden sollte, und andererseits die Verankerung sogenannter Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern im Grundgesetz. 69 Im Juli 1967 einigte sich das Kabinett auf sechs Bereiche, deren verfassungsrechtliche Normierung als Gemeinschaftsaufgaben in den Verhandlungen mit den Ländern als unabdingbar herauszustellen waren, nämlich den Aus- und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen, die Verbesserung der Agrar- und der Marktstruktur für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse, Maßnahmen zur Beseitigung wesentlicher Unterschiede in den Lebensverhältnissen im Bundesgebiet, den Ausbau der Verkehrseinrichtungen im kommunalen Bereich zur Behebung von Verkehrsnotständen, die Ausbildungsförderung und die Förderung des Wohnungsbaus. 70

Zu den wichtigsten wirtschaftspolitischen Themen zählte auch im Jahr 1967 der Erhalt und die Sanierung des Steinkohlenbergbaus. Der Bundeskanzler bezeichnete im Kabinett die Sanierung des deutschen Kohlenbergbaus als einen „sehr wesentlichen Teil der von der Großen Koalition übernommenen politischen Gesamtaufgabe" und forderte eine rasche und dauerhafte Lösung. 71 Weitere Zechenschließungen waren unvermeidbar, um die bisherige Förderkapazität von 130 Millionen Tonnen einzuschränken. Bundeswirtschaftsminister Schiller legte nach ersten „Kohlegesprächen" mit den Gewerkschaften und Unternehmensverbänden im Mai 1967 ein Drei-Phasen-Programm vor. Vorgesehen war, bis 1969/70 den Förderüberhang abzubauen und eine Normalisierung auf dem Kohlenmarkt zu erreichen. Das Kabinett beschloss zunächst, entlassenen Bergleuten ein Abfindungsgeld zu zahlen, die Teilfinanzierung der Feierschichten auf den Bund und die betroffenen Länder Nordrhein-Westfalen und Saarland zu verteilen, die bisherige Staffelung der Bergmannsprämie zwischen Zeitlohn und Leistungslohn aufzuheben und für alle unter Tage verfahrenen Schichten eine pauschale Bergmannsprämie zu gewähren. Die Bundesregierung versuchte, Druck auf die Bergbauunternehmen mit der Drohung auszuüben, staatliche Hilfen zu verweigern, sofern sie ihre Förderung nicht dem Absatz anpassen und keinen Beitrag zur Konzentration leisten würden. Schiller zeigte sich nicht bereit, dem Ruhrkohlenbergbau eine staatlich gesicherte Förderung und entsprechende Beschränkungen der mit ihm konkurrierenden Energiesparten Mineralöl, Erdgas und Kernenergie zuzusagen. Er führte jedoch Gespräche mit den Stromerzeugern, die sich bereit erklärten, jährlich 2,9 Millionen Tonnen Steinkohle zusätzlich einzusetzen, und mit der Mineralölindustrie, die sich wegen der schwierigen Absatzlage der Steinkohle auf Drängen der früheren Bundesregierung einer freiwilligen Selbstbeschränkung für die Einfuhr von Rohöl, Dieselkraftstoffen und Heizölen unterworfen und seit Beginn des Jahres 1965 zur Entspannung auf dem Energiemarkt beigetragen hatte. 72

Als rechtliche Grundlage der vorgesehenen Maßnahmen hatte Schiller zwei Gesetzentwürfe zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Bergmannsprämien sowie zur Anpassung und Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus vorgelegt. Ein „Kohlebeauftragter" sollte für alle Unternehmen die optimale Unternehmensgröße verbindlich festlegen. Um diesen Zwangsmaßnahmen zu entgehen, schlug der Vorsitzende des Unternehmensverbands Ruhrbergbau in einem weiteren Kohlegespräch die Gründung einer Selbstverwaltungskörperschaft vor, während ein aus fünf Industriellen gebildeter sogenannter Rheinstahlkreis dem Bundeswirtschaftsminister einen eigenen „Rheinstahlplan" für eine schnelle Lösung des Kohleproblems überreichte. Dieser sah vor, Bergbauanlagen an eine auf freiwilliger Basis gegründete Betriebsgesellschaft auf 20 Jahre zu verpachten, um schrittweise unrentable Zechen stillzulegen, leistungsfähige Zechen voll auszulasten und Förderkosten zu senken. Der Bund und das Land Nordrhein-Westfalen sollten einen jährlichen Pachtzins in Höhe von 360 Millionen DM durch eine Ausfallbürgschaft in Höhe von 7,2 Milliarden DM absichern. 73 Obgleich Schiller wesentliche Teile dieses Plans wie die vorgesehene staatliche Bürgschaft ablehnte, drängte er die Industriegewerkschaft Bergbau und Energie zu Gesprächen mit dem Rheinstahlkreis, um eine gemeinsame Lösung für die Neuordnung des Kohlenbergbaus zu finden. 74

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