1.3 (k1967k): Innen- und Rechtspolitik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 20. 1967US-Präsident Johnson empfängt Bundeskanzler Kiesinger zum GesprächBundesaußenminister Brandt und der rumänische Außenminister Manescu vereinbaren die Aufnahme diplomatischer BeziehungenDemonstrationen in Berlin anlässlich des SchahbesuchsCarlo Schmid warnt angesichts der Studentenunruhen vor einem "Staatsverfall"

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Innen- und Rechtspolitik

Das herausragende Thema der Innen- und Rechtspolitik im Jahr 1967 war die Notstandsverfassung. Die bereits seit 1956 von der Bundesregierung vorbereitete verfassungsändernde Notstandsgesetzgebung erreichte mit dem nach dem Bundesminister des Innern benannten Lücke-Entwurf ein neues Entwicklungsstadium, das sich nunmehr auch für große Teile der SPD und der ihr nahestehenden Gewerkschaften als konsensfähig erwies. Im Rückblick wird deutlich, dass die erstmalige Beteiligung der SPD an der Regierungsverantwortung auf Bundesebene und die Bildung der ersten Großen Koalition unverzichtbare Voraussetzungen für den Durchbruch im politischen Entschlussbildungsprozess der Notstandsgesetzgebung waren. Mit dem Entwurf beschloss das Kabinett bei nur einer Gegenstimme im März 1967 die maßgebliche Vorstufe der im Mai 1968 vom Deutschen Bundestag mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit verabschiedeten Notstandsverfassung. Kernelemente des Lücke-Entwurfs waren die definitive Begrenzung der Befugnisse des Gemeinsamen Ausschusses von Bundestag und Bundesrat als Notparlament auf den Notstandsfall, der Verzicht auf eine Regierungsermächtigung zum Erlass von Notverordnungen sowie auf eine erweiterte Beschränkung der Presse- und der Versammlungsfreiheit, die generelle Einschränkung eines Bundeswehreinsatzes im Innern auf einen Einsatz als Polizeikräfte und die Beschränkung der zivilen Dienstverpflichtungen auf Wehrpflichtige und damit der Verzicht auf eine Verpflichtung von Frauen. 75

Gleichzeitig mit der Notstandsverfassung beschloss das Kabinett einen Gesetzentwurf zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses, nach dem entsprechende Kontrollmaßnahmen ausschließlich zur rechtzeitigen Aufklärung über einen geplanten bewaffneten Angriff auf die Bundesrepublik von einem Bundesminister oder obersten Landesbehörden angeordnet werden konnten, wobei die Kontrolleingriffe zwar einer parlamentarischen Prüfung unterlagen, nicht aber auf dem Rechtsweg anfechtbar waren. 76

Im Zusammenhang mit der Notstandsverfassung wurde auch die Novellierung mehrerer der bereits 1965 verabschiedeten einfachen Notstandsgesetze beraten, die keiner Grundgesetzänderung bedurften. Für diese sogenannten Sicherstellungsgesetze in den Bereichen Arbeit, Wirtschaft, Verkehr und Ernährung beschloss das Kabinett im Oktober 1967 Neufassungen mit dem Ziel, die bestehenden exekutiven Eingriffsmöglichkeiten zu beschränken, die Belastungen der Wirtschaft herabzusetzen und bei den für den Notstandsfall in den Gesetzen vorgesehenen Feststellungen der Bundesregierung das Parlament einzuschalten. 77 Auch diese Novellierungen waren zu einem maßgeblichen Anteil Folgeerscheinungen der Regierungsbeteiligung der SPD, die insbesondere auf die Beschränkung exekutiver Machtbefugnisse in der Notstandsgesetzgebung gedrungen hatte. Gleichzeitig stimmte das Kabinett einer von Bundesinnenminister Paul Lücke (CDU) vorgeschlagenen Neuprogrammierung der Zivilverteidigung zu. 78

Im Interesse einer größeren Akzeptanz der Öffentlichkeit gegenüber der verfassungsändernden Notstandsgesetzgebung, die eine bedeutende Ursache der Studentenunruhen darstellte, veranstaltete der Deutsche Bundestag zum Jahresende 1967 die sogenannten Notstandshearings. Sie dienten medienwirksam als gesellschaftspolitisches Signal parlamentarischer Diskussionsbereitschaft, blieben jedoch ohne nachhaltige Auswirkung auf den materiellen Gehalt der entsprechenden Gesetzentwürfe. 79

In Verbindung mit der „Spiegel"-Affäre waren in der deutschen Öffentlichkeit Befürchtungen entstanden, die Presse- und die Meinungsfreiheit seien durch Monopole der Meinungsbildung bedroht. Um diesem Eindruck entgegenzuwirken, beschloss das Kabinett die Einrichtung der Kommission zur Untersuchung der Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz von Presseunternehmen und der Folgen der Konzentration für die Meinungsfreiheit in der Bundesrepublik. Der Kommission gehörten Medien-, Wirtschafts- und Gewerkschaftsvertreter an. 80 Einer der wichtigsten Kommissionsempfehlungen an die Bundesregierung, die einschlägigen Großunternehmen zum Verzicht auf weitere Konzentrationsmaßnahmen zu bewegen, folgte das Kabinett in grundsätzlicher Ablehnung marktregulierender Eingriffe in die Pressewirtschaft jedoch nicht. 81

Ende 1967 führten Pressemeldungen, nach denen Kiesinger sich für die Einführung eines Mehrheitswahlrechts schon vor der Bundestagswahl 1969 ausgesprochen habe, zu massiven Verstimmungen beim Koalitionspartner SPD, der sich in dieser politisch bedeutsamen Frage unter Druck gesetzt fühlte, Koalitionsabsprachen verletzt sah und wahlrechtliche Nachteile und Manipulationen zulasten der eigenen Partei fürchtete. Hinzu kam, dass sich die zu einer Wahlrechtsreform erforderliche Erstellung einer neuen Wahlkreiseinteilung als außerordentlich schwierig erwies. Schließlich setzte sich auch bei den Befürwortern des Mehrheitswahlrechts, für dessen Einführung im Rahmen einer Großen Koalition an sich die günstigsten Voraussetzungen bestanden, die Erkenntnis durch, dass eine Wahlrechtsänderung bis 1969 nicht mehr in Betracht kam. 82

Bei dem von der Großen Koalition geförderten Ausbau der innerdeutschen Kontakte, etwa beim Zeitungs- und beim Redneraustausch mit der DDR, erwiesen sich bestimmte Tatbestände des Staatsschutzstrafrechts, etwa hinsichtlich der Staatsgefährdung und des Hoch- und Landesverrats, als hinderlich. Bei den daher erforderlich gewordenen Bemühungen um eine Novellierung des politischen Strafrechts stand das Kabinett vor der Aufgabe, die Abwehrmöglichkeiten des Staatsschutzes nicht so weit abzubauen, dass bei einer möglichen Destabilisierung der politischen Sicherheitslage eine Staatsgefährdung eintreten könnte. 83 Im Entwurf eines Achten Strafrechtsänderungsgesetzes sollten die zur Förderung deutschlandpolitisch erwünschter Kontakte vorgesehenen Einschränkungen beim Vertrieb von Zeitungen oder Zeitschriften aus der DDR in der Bundesrepublik und bei der Abwehr der von der DDR ausgehenden Unterstützung verbotener Organisationen nicht einseitig zulasten sicherheitspolitischer Erfordernisse erfolgen. 84 Der damit verbundene politische und juristische Balanceakt stellte eine schwierige und bedeutsame Herausforderung der Bundesregierung dar.

Die Frage einer möglichen Verjährung der Strafverfolgung nationalsozialistischer Gewaltverbrechen berührte das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland. Bis 1967 hatte sich die mit der zwei Jahre zuvor gesetzlich bis zum Jahresende 1969 verlängerten Verjährungsfrist für schwerste NS-Verbrechen verbundene Erwartung, auf diese Weise zumindest Verjährungsfälle ausschließen zu können, bereits angesichts unzureichender Arbeitskapazität der Strafverfolgungsorgane als unhaltbar erwiesen. Parallel dazu wurde eine Konvention der Vereinten Nationen vorbereitet, nach der die Aufhebung der Verjährbarkeit von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sogar für bereits verjährte Taten vorgesehen war. Die einzige Möglichkeit, eine solche mit der Rechtsauffassung der Bundesrepublik unvereinbare Konventionsbestimmung im Zuge der internationalen Verhandlungen noch abzuwenden, sahen Bundesjustizminister Gustav Heinemann (SPD) und Bundesaußenminister Brandt darin, die im Inland geltende Strafverfolgungsverjährung bei Mord und Völkermord rückwirkend auch für noch nicht verjährte Taten über das Jahr 1969 hinaus generell abzuschaffen. Stattdessen konnte sich das Kabinett jedoch zunächst nur auf eine grundsätzliche Erörterung der Verjährungsfrage mit den Bundestagsfraktionen verständigen. 85

Einer wichtigen rechts- und familienpolitischen Aufgabe widmete sich die Bundesregierung mit der verbesserten Umsetzung des Verfassungsauftrags, nichtehelichen Kindern in der Rechtssphäre die gleichen Entwicklungsbedingungen zu gewährleisten wie ehelichen Kindern. Ausgehend von einem Vorrang des Wohls des nichtehelichen Kindes vor den Elternrechten wurde die Besserstellung der betroffenen Kinder insbesondere im Namen-, Erb- und Verwandtschaftsrecht beschlossen. Erst dies ermöglichte beispielsweise die rechtliche Anerkennung der natürlichen Verwandtschaft zwischen dem nichtehelichen Kind und seinem Vater. Als der Bundeskanzler sich bei der Beratung des entsprechenden Gesetzentwurfs im Kabinett gegen die zunächst vorgesehene Bezeichnung „Unehelichengesetz" aussprach, kam darin eine erhöhte Sensibilität auch gegenüber begrifflicher Diskriminierung zum Ausdruck. 86

In der ersten Grundsatzdebatte des Deutschen Bundestages zur Sportpolitik wurden im Dezember 1967 die gesellschaftspolitische Bedeutung des Sports und dessen gesundheitliche, sportmedizinische, soziale und erzieherische Funktionen gewürdigt. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Jahre des sogenannten Wirtschaftswunders angesichts übermäßiger und unausgewogener Ernährungsgewohnheiten in Verbindung mit mangelnder sportlicher Betätigung inzwischen zu weitverbreiteten Gesundheitsbeeinträchtigungen in der Bevölkerung geführt hatten. Die Bundesregierung kündigte nach entsprechenden Kabinettsberatungen eine verstärkte Förderung des Breiten-, Leistungs- und Hochschulsports, des Sportstättenbaus und von Begegnungen im gesamtdeutschen Sportverkehr an, kritisierte allerdings den politischen Missbrauch des Sports durch die DDR und die osteuropäischen Staaten. 87 Als sportpolitisch bedeutsame Maßnahme zur Vorbereitung der Olympiade in München 1972 wurde von der Bundesrepublik, dem Freistaat Bayern und der Stadt München die Olympia-Baugesellschaft mbH errichtet. Für deren Aufsichtsrat benannte das Kabinett als Vertreter des Bundes die Bundesminister der Finanzen, für Verkehr sowie für Wohnungswesen und Städtebau und ferner den Staatssekretär im Bundesministerium des Innern. 88

Besonderen Rang bei den Kabinettsberatungen wurde wie in den Vorjahren den Themenkomplexen Wissenschaft, Forschung und Bildung eingeräumt. Seit der 1964 ausgelösten Debatte über den „deutschen Bildungsnotstand" befassten sich das Bundesministerium für wissenschaftliche Forschung und das Bundesministerium des Innern mit notwendigen Reformvorhaben in diesen Bereichen. Der nach dem Vorbild des Deutschen Wissenschaftsrats gegründete Deutsche Bildungsrat sollte der Bundesregierung Vorschläge für die Bildungsplanung in der Bundesrepublik unterbreiten. 89 Auf Empfehlung des Wissenschaftsrats legte der Bundesminister für wissenschaftliche Forschung Gerhard Stoltenberg (CDU) im Juli 1967 dem Bundestag den zweiten Forschungsbericht der Bundesregierung vor, der insbesondere Vorschläge zum Aufbau von Schwerpunktforschung und Sonderforschungsbereichen enthielt und dem Anschluss an die internationale Forschung besondere Bedeutung beimaß. 90 Mit der erstmaligen Vorlage eines Bildungsplanungsberichts, in dem gesonderte Berichte für den Bund, die Gesamtheit der Länder sowie für die elf einzelnen Länder vereinigt waren, wurden gesellschaftliche, wirtschaftliche und bildungspolitische Entwicklungen und Vorhaben mit dem Ziel verknüpft, als „moderner Wirtschaftsstaat" international anerkannt und konkurrenzfähig zu sein. 91 Weitergehende Auskünfte zu diesen Themenbereichen verlangten die Fraktionen der CDU/CSU und der SPD in zwei Großen Anfragen im Mai bzw. September 1967. Stoltenberg stellte bei deren Beantwortung auf Anraten des Wissenschaftsrats erstmals neben Vorschlägen zur Straffung von Studiengängen und neuen Prüfungsordnungen die Einführung eines Numerus clausus zur Regulierung der Studienanfängerzahlen vor. 92 Erschwerend bei allen Initiativen im Bildungswesen wirkte es sich aus, dass die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in entsprechenden Verwaltungsabkommen zu regeln war, seitdem der Bund eine verstärkte Mitwirkung auf diesen Gebieten eingefordert hatte. Im September 1967 wurde ein neuer Entwurf für das seit 1964 geltende und im Dezember 1966 außer Kraft getretene Abkommen vorgelegt. 93 Der Aus- und Neubau von Hochschulen sowie die Förderung von Studierenden sollten künftig entsprechend den Empfehlungen des Wissenschaftsrats vorgenommen werden. Mit der Einberufung einer Bund-Länder-Kommission wurde eine neue Weichenstellung in der Bildungspolitik angestrebt.

Eine wesentliche Veränderung erfuhr der Teilnehmerkreis der Kabinettssitzungen 1967 durch die Schaffung des Amts des Parlamentarischen Staatssekretärs. Diese Neuerung sollte nach dem Willen der Bundesregierung der Unterstützung der beamteten Staatssekretäre und einer besseren Abstimmung zwischen Regierung und Koalitionsfraktionen dienen. Unumstritten war, dass die Parlamentarischen Staatssekretäre dem Bundestag angehören sollten. Heftig diskutiert wurden dagegen ihre Besoldung und die Frage eines besonderen Weisungsrechts gegenüber Angehörigen ihres jeweiligen Ministeriums. 94 Das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom April 1967 sah schließlich eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 75% des Amtsgehalts eines Bundesministers vor. In die - somit seit 1951 erstmals geänderte - Geschäftsordnung der Bundesregierung wurde eine Bestimmung aufgenommen, wonach der zuständige Bundesminister bestimmen konnte, welche Aufgaben der Parlamentarische Staatssekretär nach seiner Weisung wahrnehmen solle. 95 Eine weitere Änderung der Geschäftsordnung bestimmte, dass der Parlamentarische Staatssekretär seinen Minister bei Kabinettssitzungen gemäß dessen für den Einzelfall gegebener Weisung vertreten und auch als Begleiter des Ministers oder seines Vertreters an den Kabinettssitzungen teilnehmen konnte. 96

Zum Jahresende 1967 erbat der Bundeskanzler von allen Bundesministern Beiträge über Arbeitsschwerpunkte des zurückliegenden und des neuen Jahres und über die Aufgaben des nächsten Jahrzehnts. 97 Die Beiträge dienten der Erstellung eines Berichts über die Lage der Nation nach dem Vorbild der verfassungsmäßig vorgesehenen „State of the Union Message" bzw. „State of the Union Address" des US-Präsidenten vor beiden Kammern des Kongresses. Darin wird das Bestreben Kiesingers ersichtlich, das Instrumentarium parlamentarischer Regierungserklärungen zu erweitern und dem Regierungschef ein neues Kommunikationsforum zu errichten.

Nach den Rücktritten der beiden ersten Bundeskanzler Konrad Adenauer und Ludwig Erhard stellte sich die Frage, ob frühere Inhaber dieses Amtes weiterhin aus öffentlichen Mitteln büromäßig ausgestattet werden sollten. Das Kabinett verständigte sich unmittelbar vor dem Tod Adenauers darauf, den entsprechenden Amtsträgern nach ihrem Ausscheiden mit Haushaltsmitteln des Bundeskanzleramts ein Sekretariat mit persönlichem Referenten und Sekretärin, einen Kraftfahrer mit Wagen und einen Personenschützer des Bundeskriminalamts zur Verfügung zu stellen. Von der zunächst vorgesehenen Einbeziehung früherer Bundespräsidenten in dieses Verfahren wurde auf Wunsch des Bundespräsidialamts abgesehen. 98

Zur Wahrung des Andenkens an den am 19. April 1967 verstorbenen früheren Bundeskanzler Adenauer als deutschen Staatsmann und verdienten Europäer stimmte das Kabinett der Errichtung der Gedenkstätte Stiftung Bundeskanzler-Adenauer-Haus mit Dokumentationsstelle, Archiv und Bibliothek zu. Der Bund leitete die Stiftung durch ein Kuratorium, dessen Mitglieder im Wesentlichen von der Bundesregierung und den Erben Adenauers nominiert wurden. 99

Walter Naasner

Christoph Seemann

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