/356/ Nr. 123
Der Reichsarbeitsminister an sämtliche Reichsminister. 22. November 1926
R 43 I/2019, Bl. 390–392 Umdruck
Betr.: Entwurf eines Arbeitsschutzgesetzes.
Die Äußerungen der Reichsministerien, die bisher aus Anlaß der Vorlage des Entwurfs eines Arbeitsschutzgesetzes an die Reichsregierung eingegangen sind1, stellen zwei Fragen in den Vordergrund, die Frage des für die Vorlage des Entwurfs geeigneten Zeitpunktes und die Frage der Ratifizierung des Washingtoner Übereinkommens über die Arbeitszeit.
I. Zu der ersten Frage wurde ausgeführt, der gegenwärtige Stand der noch keineswegs gesundeten deutschen Wirtschaft gestatte ein sicheres Urteil über die Entwicklung der nächsten Zukunft noch nicht; diese Entwicklung müsse ungünstig beeinflußt werden, wenn die Arbeitszeit durch Wiedereinführung des Achtstundentags in der nächsten Zeit mit einem Schlage erheblich verkürzt würde. Demgegenüber darf ich darauf hinweisen, daß der Gesetzentwurf keineswegs auf der Voraussetzung einer besonders günstigen Wirtschaftslage aufgebaut ist, daß die vorgeschlagene Regelung der Arbeitszeit vielmehr so gestaltet ist, daß sie auch in Krisenzeiten ausreichende wirtschaftliche Möglichkeiten gewährt. Gerade die Schwierigkeiten, in denen die deutsche Wirtschaft sich heute noch befindet, bieten eine gewisse Gewähr dafür, daß den wirtschaftlichen Notwendigkeiten bei der Gesetzgebung hinreichend Rechnung getragen werden wird.
Eine plötzliche, einschneidende Änderung der bestehenden Arbeitszeitverhältnisse ist von der Weiterverfolgung des Entwurfs nicht zu befürchten. Die Arbeitszeitverhältnisse sind dauernd im Flusse, und zwar in der Richtung eines allmählichen Abbaus überlanger Arbeitszeiten im Wege der tarifvertraglichen Einigung und der Schlichtung. Der schon heute nicht übermäßig große Unterschied zwischen den Anforderungen des Entwurfs und den tatsächlichen Verhältnissen wird bis zu dem Inkrafttreten des Gesetzes zweifellos noch erheblich vermindert sein. Und auch die noch erforderliche weitere Anpassung wird sich keineswegs plötzlich vollziehen; denn der Entwurf läßt auch nach seinem Inkrafttreten tarifliche Vereinbarungen bis zu ihrem ordnungsgemäßen/357/ Ablauf unberührt und gestattet bei Vorliegen besonderer wirtschaftlicher Schwierigkeiten für einzelne Gewerbe ein Hinausschieben des Inkrafttretens bis zur Dauer eines Jahres. Die Zurückstellung des Entwurfs hätte keineswegs die Festhaltung der gegenwärtigen Arbeitszeiten zur Folge. Die notwendigen Änderungen würden sich aber vielfach im Wege des Kampfes unter schweren Schädigungen der Wirtschaft und der Allgemeinheit vollziehen, ohne daß dabei ein wesentlich anderes Ergebnis zu erwarten wäre, als es die gesetzliche Regelung kampflos herbeiführen wird.
Der sachliche Unterschied zwischen der vorgeschlagenen Neuregelung der Arbeitszeit und dem geltenden Zustand scheint vielfach überschätzt zu werden. Eine wichtige Änderung besteht darin, daß der Umfang der Mehrarbeit durch Festsetzung einer Höchstgrenze unter das jetzt zulässige Maß beschränkt und für die Mehrarbeit der Arbeiter ein Lohnzuschlag von fünfundzwanzig vom Hundert vorgeschrieben wird2. Die Festsetzung der Zahl der zulässigen Überstunden ist lediglich Sache der deutschen Gesetzgebung; das Washingtoner Übereinkommen schreibt in dieser Hinsicht keine Begrenzung vor. Trotzdem erscheint es notwendig, die zur Zeit geltende Höchstgrenze erheblich herabzusetzen. Die vom Entwurf vorgeschlagenen Zahlen sind mit einer loyalen Durchführung des Achtstundentages noch verträglich und entsprechen ungefähr den Zahlen, die in den übrigen Industrieländern gelten. Der Überstundenzuschlag ist in dem Washingtoner Übereinkommen vorgeschrieben. Er ist in zahlreichen deutschen Tarifverträgen schon jetzt vorgesehen, teilweise allerdings in geringerer Höhe. Die Kritik übersieht häufig, daß der Zuschlag nur für Arbeiter, nicht auch für Angestellte vorgeschrieben ist und daß er nur im Falle wirklicher Überarbeit im Sinne des § 14 des Entwurfs bezahlt werden soll, nicht aber auch bei anderer Verteilung der Arbeitszeit, bei Vorbereitungs- und Ergänzungsarbeiten, bei Arbeitsbereitschaft oder in außergewöhnlichen Fällen.
Schließlich ist es als nicht angängig bezeichnet worden, das Arbeitsschutzgesetz zu verabschieden, ohne die Ergebnisse der im Gang befindlichen Wirtschaftsenquete abzuwarten, die nach dem aufgestellten Arbeitsplan erst in Jahren zu erhoffen sind3. Das Reichsarbeitsministerium hat es schon in den Vorverhandlungen über die Wirtschaftsenquete für unmöglich erklärt, diese in irgendeiner Weise mit dem Arbeitsschutzgesetz zu verquicken. Die Richtigkeit seines Standpunkts ist in der letzten Zeit immer schärfer in Erscheinung getreten. Soweit noch während der Beratung des Entwurfs Material für die Arbeitszeitregelung durch die Wirtschaftsenquete beschafft werden kann, wird es natürlich willkommen sein.
II. Im Hinblick auf die beabsichtigte Ratifizierung des Washingtoner Übereinkommens über die Arbeitszeit wird darauf hingewiesen, daß die vorgesehene Arbeitszeitregelung bereits dem Übereinkommen entspreche, also gewissermaßen die Wirkung der Ratifizierung vorwegnehme. Infolgedessen entfalle für Deutschland der Nutzen der bedingten Ratifizierung. Das ist bis zu einem gewissen Grade richtig, weil die Anforderungen des Washingtoner Übereinkommens/358/ nicht wesentlich von dem abweichen, was auch vom deutschen Standpunkt aus von einer vernünftigen Durchführung des Achtstundentages verlangt werden muß und was sich in absehbarer Zeit voraussichtlich ohnehin durchsetzen wird. Im übrigen aber bedeutet es einen großen Unterschied, ob Deutschland sich auf eine bestimmte Arbeitszeit international verpflichtet oder ob es lediglich gesetzliche Vorschriften erläßt, die abzuändern es jederzeit in der Lage ist. Gerade die Anpassung an das Übereinkommen unter Aufrechterhaltung der Möglichkeit jederzeitiger Änderung wird auf die Einstellung der übrigen Industriestaaten nicht ohne Einfluß sein und die dringend erwünschte internationale Einigung in der Arbeitszeitfrage am meisten fördern. Es trifft auch nicht zu, daß die anderen europäischen Industrieländer ihre Gesetzgebung erst nach der Ratifizierung dem Übereinkommen anpassen. Ich verweise auf die ausführlichen Darlegungen der im Teil C der Begründung gegebenen Übersicht über die Regelung der Arbeitszeit im Ausland4. Sie ergibt, daß die Ratifizierung im Ausland nicht nur teilweise weiter fortgeschritten ist als in Deutschland, sondern daß, auch soweit die Ratifizierung noch nicht in Kraft getreten ist, die Arbeitszeit im Ausland tatsächlich in weitgehendem Maße so geregelt ist, daß sie einen Vergleich mit der vorgeschlagenen deutschen Regelung wohl aushalten kann. So hat England schon jetzt eine Arbeitszeit, die durch die Ratifizierung keine wesentlichen Änderungen erfahren würde, einschließlich des durch das Übereinkommen bedingten Mindestzuschlags für Überstunden. Belgien hat bedingungslos ratifiziert; ebenso schon vor längerer Zeit die Tschechoslowakei. Österreich hat seine Arbeitszeitgesetzgebung, obwohl die Ratifizierung noch nicht in Kraft getreten ist, dem Übereinkommen angepaßt. Die Schweiz hat bereits eine dem Übereinkommen im wesentlichen entsprechende Gesetzgebung mit Ausnahme der von der Regelung freigelassenen Kleinbetriebe. Frankreich hat gleichfalls eine Regelung, die dem Übereinkommen in den Grundzügen entspricht, so daß beim Inkrafttreten der Ratifizierung nur verhältnismäßig geringe Änderungen erforderlich sein werden. Hiernach erscheint es das Richtige, daß auch Deutschland in entsprechender Weise vorgeht.
III. Einzelne Reichsminister haben neuerdings der Ansicht Ausdruck gegeben, daß die Ausübung der durch das Gesetz dem Reichsarbeitsminister oder anderen Behörden übertragenen Befugnisse für die Betriebe und Verwaltungen des Reichs allgemein der vorgesetzten Reichsbehörde zustehen müsse5. Ich halte eine derartige Regelung für ausgeschlossen. Der Entwurf geht in der Übertragung von Zuständigkeiten an einzelne Reichsminister schon sehr weit, wie die zum großen Teil auf den Wünschen der Reichsressorts beruhende Fassung zahlreicher Vorschriften (z. B. § 6 Abs. 2 und 3, § 13 Abs. 5, § 14 Abs. 3, § 16 Abs. 3, § 28 Abs. 2 Nr. 1, § 37 Abs. 2, § 50) zeigt. Insbesondere sind nunmehr die Betriebe des Reichs den Verwaltungen in allen wesentlichen Punkten, auch bei der Regelung der Arbeitsaufsicht, gleichgestellt. Auch in der Frage des Erlasses von Ausführungsverordnungen ist den beteiligten Reichsministern/359/ eine weitgehende Mitwirkung eingeräumt, wenn auch die Federführung im allgemeinen dem Reichsarbeitsministerium vorbehalten werden muß. Die Übertragung der Ausführungsbestimmungen auf die einzelnen Reichsministerien würde eine unerträgliche Zersplitterung des Arbeitsschutzes zur Folge haben und diese Ministerien mit Aufgaben belasten, die ihnen ihrer Art nach völlig fremd sind. Bedenken können hier umsoweniger bestehen, als die wichtigste Vorschrift des § 13 der jetzt geltenden Arbeitszeitverordnung6, nach dem in Betrieben und Verwaltungen des Reichs die vorgesetzte Dienstbehörde die für Beamte gültigen Dienstvorschriften über die Arbeitszeit auf die übrigen Arbeitnehmer übertragen kann, durch die §§ 16 Abs. 3 und 37 Abs. 2 in den Entwurf übernommen ist7.
Dr. Brauns