Nr. 269
Der Reichsbankpräsident an den Reichspräsidenten. 19. November 1923
R 43 I/962, Bl. 38–45 Abschrift1
[Betrifft: Anwendung der Beamtenabbau-Verordnung auf den Präsidenten und den Vizepräsidenten der Reichsbank.]2
Hochgeehrter Herr Reichspräsident!
So gern ich und der Herr Vizepräsident von Glasenapp bereit sein würden, persönliche Zweifel über unsere Rechtsstellung zu der Personalabbauverordnung hinter die von Euer Hochwohlgeboren und dem Herrn Reichskanzler vertretene Rechtsauffassung zurücktreten zu lassen, und so sehr es unserem persönlichen Empfinden widerstreben würde, einen hierüber vorhandenen Widerstreit der Auffassungen in die Öffentlichkeit gelangen zu lassen, so sehen wir uns zu unserem schmerzlichen Bedauern auch nach erneuter sorgsamster Prüfung der durch die gedachte Verordnung geschaffenen Rechtslage und der ihrem Erlaß voraufgegangenen Verhandlungen nicht in der Lage, unsere in meinem Schreiben vom 7. d. M. dargelegte Stellungnahme aufzugeben3. Denn wie die Dinge liegen, handelt es sich für uns nicht nur um/1137/ unser persönliches Recht auf ein etwas längeres oder kürzeres Verbleiben in unseren Ämtern, sondern es handelt sich um die der Reichsbank und ihrem Direktorium durch Bank- und Autonomiegesetz verbrieften Grundrechte, und wir halten uns für verpflichtet, diese Rechte der Reichsbank und des Gesamtdirektoriums zu wahren, wenn sie nach unserer vollen und inneren Überzeugung durch eine irrtümliche Auffassung der Regierung in Gefahr stehen, verletzt zu werden. Die von uns wie die unabhängig davon von dem Reichsbankdirektorium vorgenommene nochmalige eingehende und ernste Prüfung der Rechtslage hat aber zu der vollen und einmütigen Überzeugung geführt, daß ein berechtigter Zweifel daran nicht bestehen kann, daß die Personalabbauverordnung, soweit sie den § 60a des Beamtengesetzes zum Gegenstand hat, auf den Präsidenten und die Mitglieder des Reichsbank-Direktoriums keine Anwendung finden kann, und ich bitte, Ihnen, hochgeehrter Herr Reichspräsident, bevor Sie sich zu weiteren Schritten in dieser Angelegenheit entschließen, die Gründe für unsere Überzeugung nochmals vortragen zu dürfen.
Die Personalabbauverordnung ändert in Art. I unter Nr. VI die bisherige Fassung des § 60a des Beamtengesetzes dahin ab, daß die bisher von der Entschließung der Regierung abhängige Zwangspensionierung der Reichsbeamten nach vollendetem 65. Lebensjahre von selbst einzutreten hat, falls nicht die Reichsregierung eine besondere Verlängerung der Amtszeit ausspricht, daß also die bisher suspensiv bedingte Zwangspensionierung in eine resolutiv bedingte umgewandelt wird. Sie stellt daher rechtlich wie tatsächlich nur eine Fassungsänderung der bisherigen Vorschrift dar und gibt sich auch bewußt und absichtlich nur als eine solche.
§ 60a des Beamtengesetzes ist aber durch § 28 Absatz 4 des Autonomiegesetzes vom 26. Mai 1922 ausdrücklich gegenüber dem Präsidenten und den Mitgliedern des Reichsbankdirektoriums für nicht anwendbar erklärt worden. Das Autonomiegesetz, das den Zweck verfolgte, die volle Unabhängigkeit der Reichsbank endgültig und im Zusammenhang hiermit die Rechtsstellung des Direktoriums zu der allgemeinen Beamtengesetzgebung grundlegend und dauernd festzulegen, ist dadurch zu der Verfassungsurkunde, der Magna Charta der Reichsbank geworden und stellt deshalb in noch viel höherem Maße ein Sondergesetz der Reichsbank und ihres Direktoriums dar, als dies durch das Bankgesetz selbst schon begründet war. Für diese Grundrechte der Reichsbank und diese verbrieften Sonderrechte des Reichsbankdirektoriums gilt also auch in erhöhtem Grade der allgemeine Rechtssatz, daß ein Spezialgesetz durch ein späteres allgemeines Gesetz nicht geändert wird und werden kann, wenn dieses allgemeine Gesetz nicht durch eine besondere Vorschrift diese Änderung ausdrücklich ausspricht. Eine solche ausdrückliche Erstreckung des § 60a auf das Reichsbankdirektorium enthält die Personalabbauverordnung aber nirgends; insbesondere stellt der Art. 19, der die Verordnung sinngemäß auch für die Reichsbankbeamten gelten läßt, eine solche Spezialvorschrift nicht dar. Aus ihm ist, soweit § 60a in Betracht kommt, lediglich zu folgern, daß der § 60a in seiner neuen Fassung auch auf die Reichsbankbeamten Anwendung findet, soweit dieser Paragraph auch in seiner bisherigen Fassung bereits/1138/ auf sie Anwendung fand, d. h. mit Ausschluß des Präsidenten und der Mitglieder des Direktoriums.
Daß der Gesetzgeber sich aber dieser die Anwendbarkeit des § 60a auf das Reichsbankdirektorium ausschließenden Wirkung der Verordnung und dessen voll bewußt war, daß Spezialgesetze, welche für bestimmte Beamtengruppen einzelne Paragraphen der Beamtengesetzgebung, insbesondere den § 60a, ausschalten, nur durch ganz ausdrückliche Aufhebung dieser Sondervorschriften beseitigt werden können, geht unzweideutig daraus hervor, daß die Verordnung in Art. I unter VI gerade die Mitglieder des Reichsgerichts, des Reichsfinanzhofes und des Rechnungshofes des Deutschen Reiches, für die ebenfalls bisher durch § 158 des Beamtengesetzes die Anwendbarkeit des § 60a ausgeschlossen war, der – um einige Jahre erhöhten – Alter[s]grenze unterstellte, daß sie sich aber damit nicht begnügte, sondern es für notwendig befunden hat, unter IX dem § 158 cit., dem bisherigen Spezialgesetz für die Mitglieder des Reichsgerichts pp., noch einen besonderen Absatz: „Die Vorschriften des § 60a werden hierdurch nicht berührt“ ausdrücklich hinzuzufügen.
Daß gleichwohl eine gleiche ausdrückliche Erstreckung des § 60a auf das Reichsbankdirektorium in die Verordnung nicht aufgenommen ist, dürfte jeden Zweifel darüber beseitigen, daß diese Erstreckung nicht beabsichtigt und nicht gewollt war, daß vielmehr auch die Absicht des Gesetzgebers dahin ging, daß an der erst im vorigen Jahre festgelegten Unabhängigkeit der Reichsbank und ihres Direktoriums und seiner Rechtsstellung zu der allgemeinen Beamtengesetzgebung nichts geändert werden sollte, und daß die ganze Formulierung der Vorschriften zu § 60a durch die Redaktoren des Entwurfs bewußt diesen Zweck im Auge hatte.
Das lag um so näher, als die durch die Neufassung des § 60a ins ungewisse gestellte und von dem beliebigen Ermessen der Reichsregierung abhängige Verlängerung der Amtsdauer über das 65. Jahr hinaus mit der unbedingten Unabhängigkeit, welche das Autonomiegesetz sichern wollte und weshalb es den § 60a ausschaltete, genau so unvereinbar wäre wie die durch die frühere Fassung des § 60a ins ungewisse gestellte und von dem beliebigen Ermessen der Reichsregierung abhängige Abrufbarkeit der über 65 Jahre alten Beamten. Gerade weil diese dem willkürlichen Ermessen der Reichsregierung überlassene unbestimmte Verlängerung der Altersgrenze unvereinbar ist mit der Unabhängigkeit des Beamten für seine wirkliche Amtsdauer, und weil offenbar aus diesem Grunde der Gesetzgeber in der Personalabbauverordnung für die Mitglieder des Reichsgerichts pp. zwar die Altersgrenze fest auf 68 Jahre verlängert, ihre weitere ungewisse Verlängerung aber unbedingt ausgeschlossen hat, darf ohne weiteres angenommen werden, daß, wenn er überhaupt die Erstreckung des § 60a auf die Mitglieder des Reichsbankdirektoriums gewollt hätte, er eine gleiche Regelung wie bei den Mitgliedern des Reichsgerichts pp. getroffen und den Ausschluß einer ungewissen Verlängerung der Amtszeit ausgesprochen hätte. Daß er hiervon abgesehen hat, läßt ebenfalls deutliche [!] seine Absicht erkennen.
Jene Absicht des Gesetzgebers wird auch durch die Entstehungsgeschichte/1139/ dieser Formulierung bestätigt. Die Vorschriften der Personalabbauverordnung zu § 60a gehen auf die seit dem Sommer 1922 zwischen den Reichsressorts über den Entwurf eines Altersgrenzegesetzes für Reichsbeamte geführten Verhandlungen zurück und entsprechen im wesentlichen den in den damaligen Verhandlungen zwischen den Ressorts in Aussicht genommenen Zielen und Formulierungen. Schon bei den Verhandlungen über diesen Entwurf wurde zwischen den Vertretern des Reichsbankdirektoriums und den Vertretern der führenden Reichsressorts, insbesondere des Reichsministeriums des Innern und des Reichsfinanzministeriums, Übereinstimmung darüber erzielt, daß es nicht angängig erscheine, an der durch das Autonomiegesetz im Interesse vollster Unabhängigkeit der Reichsbank geschaffenen Sonderstellung des Reichsbankdirektoriums zu der allgemeinen Beamtengesetzgebung (Aut.Ges. § 28 Abs. 4) zu rütteln und daß deshalb für den § 60a eine Formulierung gewählt werden solle, welche diese Sonderstellung des Reichsbankdirektoriums nicht berühre. Das Reichsbankdirektorium hat dann in einem Schreiben vom 21. September v. J. an den Herrn Reichsminister des Innern, das federführende Ressort, und an den für die rechtliche Bedeutung der Gesetzesfassung in erster Linie maßgebenden Herrn Reichsjustizminister dieser Auffassung noch unzweideutig Ausdruck gegeben und um rechtzeitige Beteiligung gebeten, falls dort im Laufe der Verhandlungen eine andere Fassung gewählt werden sollte, durch die die Erhaltung jener Sonderstellung des Reichsbankdirektoriums in Zweifel gestellt werden würde. Dieser den beteiligten Ressorts zum Ausdruck gebrachten Auffassung ist nicht widersprochen worden, und ebensowenig hat eine weitere Beteiligung des Reichsbankdirektoriums an der Vorbereitung des Gesetzes stattgefunden. Es ist aber von jeher feststehender Verwaltungsgrundsatz gewesen, daß die bei gemeinsamen Verhandlungen von den Vertretern der Ressorts zum Ausdruck gebrachten Auffassungen und abgegebenen Erklärungen als die Auffassung und die Erklärung ihrer Ressorts und Ressortchefs zu gelten haben, soweit sie nicht von diesen ausdrücklich berichtigt worden sind. Das ist nicht geschehen. Die Absicht des Gesetzgebers bei dem damaligen Entwurf, welche die Sonderstellung des Reichsbankdirektorium[s] durch die gewählte Fassung aufrecht erhalten wollte, war hiernach völlig klargestellt und dem Reichsbankdirektorium gegenüber durch Vereinbarung festgelegt, und das Reichsbankdirektorium durfte und hat sich auf diese Festlegung mit Recht verlassen.
Ich darf für diese Darstellung nach den mir gewordenen Berichten auf die Referenten der hauptbeteiligten Ressorts, insbesondere Herrn Ministerialrat Daniels vom Reichsministerium des Innern und Herrn Ministerialdirektor von Schlieben vom Reichsfinanzministerium, Bezug nehmen; auch Herr Staatssekretär Schroeder vom letzten Ministerium wird in der Lage sein, diese Angaben zu bestätigen.
Die mit dieser Absicht gewählte Formulierung des alten Entwurfs ist aber in der gleichen Fassung in die Personalabbauverordnung übernommen worden. Das dürfte ohne weiteres die Folgerung rechtfertigen, daß, soweit in der Verordnung selbst nicht das klare Gegenteil zum Ausdruck gekommen ist,/1140/ auch für sie dieselbe Absicht des Gesetzgebers anzunehmen sein wird. Mir ist aber auch berichtet worden, daß auch bei Beratung der Personalabbauverordnung gerade mit Rücksicht auf die Aufrechterhaltung der Bestimmungen des Autonomiegesetzes an der Fassung des früheren Entwurfs festgehalten worden ist. Entscheidend aber scheint mir vor allen Dingen der oben dargelegte Umstand, daß die Personalabbauverordnung eine ausdrückliche Sonderbestimmung, welche das bisher für das Reichsbankdirektorium geltende Spezialgesetz aufhebt, und wie sie für die Mitglieder des Reichsgerichts pp. für notwendig erachtet worden ist, nicht enthält, ohne eine solche aber jenes Spezialgesetz nicht aufheben konnte.
Wenn Sie, hochgeehrter Herr Reichspräsident, am Schlusse Ihres Schreibens der Möglichkeit Erwähnung tun, daß etwaige Zweifel an der Anwendbarkeit der Personalabbauverordnung auf das Reichsbankdirektorium durch Erlaß einer Nachtragsverordnung behoben werden könnten, so bitte ich, mir zu gestatten, auch hierzu in aller Ehrerbietung, aber auch in aller Offenheit einige Bemerkungen machen zu dürfen. Ich glaube, solange ich auf meinem Posten stehe, das Recht und die Pflicht zu haben, in solchen tief in das Recht der Reichsbank eingreifenden Fragen, bevor darüber von den maßgebenden Instanzen eine entscheidende Entschließung gefaßt wird, die mich selbst dabei bewegenden Erwägungen Ihnen vorzutragen.
Ich bitte deshalb zunächst meiner Überzeugung dahin Ausdruck geben zu dürfen, daß eine solche Nachtragsverordnung zurzeit wohl kaum in Frage kommen könnte, da das Ermächtigungsgesetz nicht mehr in Kraft ist und die für die Zulässigkeit einer Notverordnung auf Grund des Artikels 48 der Verfassungsurkunde dort festgelegten Voraussetzungen im vorliegenden Falle auch bei weitester Auslegung des Artikels 48 nicht werden als gegeben angesehen werden können, und da überdies doch die Möglichkeit bestünde, daß für den Fall der Geltendmachung privatrechtlicher Ansprüche die Zivilgerichte endgültig über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Verordnung zu entscheiden haben würden.
Eine ausdrückliche Ausdehnung der Personalabbauverordnung auf das Reichsbankdirektorium wäre nach meiner Überzeugung formell zwar möglich, aber nur im Wege der ordentlichen Gesetzgebung. Ich bitte, hierfür aber doch zu erwägen, ob wirklich das damit zu erreichende Ziel mit den schweren Schäden im Verhältnis stehen würde, die ein solches Sondergesetz für Reich und Reichsbank haben könnte. Die Autonomie der Reichsbank und die dadurch verbürgte unbedingte Unabhängigkeit des Direktoriums ist durch feierliches Gesetz begründet worden, um die Möglichkeit einer Wiedergesundung unserer Währung und unseres Geldwesens zu schaffen und um der Reichsbank zugleich nach außen für ihr Zusammenwirken mit den anderen Zentralnotenbanken das volle Ansehen einer den größten und unabhängigsten unter ihnen gleichberechtigten und gleichwertigen Notenbank zu sichern. Die Sonderstellung des Reichsbankdirektoriums zu der allgemeinen Beamtengesetzgebung steht im engsten Zusammenhang mit dieser verbürgten Unabhängigkeit. Es ist nunmehr aber erreicht, daß die Reichsbank von der sie bisher niederdrückenden Last der Reichskredite für die Zukunft frei geworden und ihrer Aufgabe als reiner/1141/ Zentralnotenbank zurückgegeben ist und daß sie nunmehr, frei von jener Fessel, sich wieder ihrer eigentlichen Aufgabe widmen kann, nicht nur im eigenen Lande, sondern, was für die Zukunft und die Wiederaufrichtung unserer Währung vielleicht noch wichtiger werden wird, in der engen Zusammenarbeit mit den großen Notenbanken der anderen Länder, insbesondere Englands und Amerikas, wie sie von diesen und der Reichsbank schon längst ins Auge gefaßt und vorbereitet worden ist. Ein Gesetz, welches ohne zwingende und dem In- und Auslande verständliche Gründe jene Magna Charta der Reichsbank wieder antasten und einen wichtigen Stein aus diesem Bau herausbrechen würde, würde geeignet sein, das Vertrauen auf die wirkliche Unabhängigkeit des Reichsbankdirektoriums schwer zu erschüttern und die Annahme wachrufen, daß in gleicher Weise diese oder eine andere Regierung bei anderem Anlaß die Autonomie der Reichsbank mißachten könnte. Die Autonomie der Reichsbank ist nur dann von dauernder Bedeutung, aber sie ist dann auch ein sehr wertvolles Aktivum nicht nur für die Reichsbank selbst, sondern mehr noch für das Reich, wenn auch die Reichsregierung diese Autonomie wie ein Palladium zu wahren entschlossen ist, denn unendlich viel wichtiger als die Möglichkeit zu Eingriffen der jeweiligen Regierung in die Politik der Reichsbank – Eingriffen, deren Berechtigung überdies doch in keiner Weise von vornherein besser begründet erscheint als die Politik der Reichsbank, gegen die sie gerichtet wären – oder als die Frage einer Altersgrenze für die Mitglieder des Direktoriums scheint mir die unbedingte Unabhängigkeit des Reichsbankdirektoriums von allen politischen, wirtschaftspolitischen oder Interessenten-Einflüssen und das rückhaltlose und durch die Gesetzgebung ermöglichte und gesicherte Vertrauen des In- und Auslandes in die lediglich durch die Sache bestimmte und keine politischen oder ähnlichen Einflüssen zugängliche Überzeugungstreue ihrer Leiter.
Ich darf endlich noch darauf aufmerksam machen, daß das Reichsbankgesetz, so weit es die korporative Verfassung der Reichsbank betrifft, und ebenso das Autonomiegesetz zugleich einen mit den Anteilseignern geschlossenen Vertrag darstellt und, falls nicht deren Recht verletzt werden soll, nur mit Zustimmung der Generalversammlung abgeändert werden kann. Das Reichsjustizamt, welches diese Rechtslage in einem eingehenden, an den damaligen Herrn Staatssekretär des Innern von Bötticher gerichteten Gutachen vom 19. August 1889 – Nr. 2234 – begründet hat, weist darin darauf hin, daß formell zwar die Reichsgesetzgebung in der Lage sei, die Bestimmungen des Bankgesetzes auch ohne Zustimmung der Anteilseigner abzuändern, fügt aber hinzu: „Eine andere Frage aber ist es, ob die Gesetzgebung, sofern sie von dieser, ihrer formalen Souveränität Gebrauch macht, nicht durch Verletzung wohlerworbener und gerade dem Reich gegenüber begründeter Rechte von Privatpersonen den Grundsätzen der materiellen Gerechtigkeit zuwiderhandeln würde.“ Auch hieran ist bisher stets peinlich festgehalten worden. Eine Mißachtung dieser Rechte würde ebenfalls geeignet sein, das Ansehen und das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Reichsbank schwer zu erschüttern. Dieses Ansehen ungeschmälert zu erhalten, ist auch ein hohes eigenes Interesse des Reiches.
/1142/ Ich habe mich für verpflichtet gehalten, Ihnen, hochgeehrter Herr Reichspräsident, diese meiner durch meine ganze Amtszeit vertretenen Überzeugung entsprechenden Darlegungen zu machen, und ich kann nur die Hoffnung aussprechen, daß Sie ihnen bei Ihrer Entschließung Rechnung tragen werde.
Ich habe geglaubt, auf Euer Hochwohlgeboren Zustimmung rechnen zu dürfen, wenn ich eine Abschrift dieses Schreibens dem Herrn Reichskanzler und dem Herrn Reichsfinanzminister als dem für die Personalabbauverordnung zuständigen Ressortchef habe zugehen lassen4.
In größter Ehrerbietung
gez. Havenstein
Präsident
des Reichsbank-Direktoriums.