/212/ Nr. 83
Bericht des Ministerialdirektors Sachs1 zum Entwurf des Reichshaushalts für das Rechnungsjahr 1920 in der Sitzung des Reichsrats vom 7. Oktober 1920
R 43 I/2361, Bl. 34–38 Umdruck2
Der Haushaltsplan für 1920 liegt uns vor und wird zur Zeit von den Ausschüssen eingehender Beratung unterzogen. Wie außerordentlich mißlich es ist, daß ein Haushaltsplan, der für ein am 1. April begonnenes Rechnungsjahr bestimmt ist, erst in der zweiten Hälfte dieses Rechnungsjahres zur Beratung und zur Verabschiedung kommt, brauche ich nicht hervorzuheben. Dem vorliegenden Entwurfe sind zwei Notetats bereits vorausgegangen3. Dies ist nunmehr die dritte Etatsberatung im Laufe dieses Jahres. Ganz abgesehen von dem starken unvermeidbaren Verbrauch von Arbeitskraft, der durch diese Geschäftshandlung bedingt [ist], wird auf diese Weise das Bewilligungsrecht des Reichsrates und des Reichstages bis zu einem gewissen Grade gegenstandslos gemacht. Denn wenn zur Zeit der Haushaltsberatungen die ausgeworfenen Ausgaben zum großen Teile schon für ein halbes Jahr geleistet sind, Verträge geschlossen sind, die nicht ohne weiteres aufgelöst werden können, ergibt sich die Zwangslage, jedenfalls die schon geleisteten Ausgaben nachträglich gutzuheißen und die Mittel, aus denen sie geflossen sind, unter Umständen höher zu bemessen, als das dem Willen der beteiligten Körperschaften an sich entsprechen würde. An das Reichsfinanzministerium kann daher nur die dringende Bitte gerichtet werden, dafür Sorge zu tragen, daß künftighin wieder eine rechtzeitige Vorlegung des Haushaltsplans und seine Verabschiedung bis zum/213/ Beginne des Rechnungsjahres, für das er bestimmt ist, ermöglicht wird. Dem Haushaltsentwurf ist nachzurühmen, daß er in seiner äußeren Form eine beträchtliche Verbesserung aufweist. Es ist eine größere Übersichtlichkeit und Durchsichtigkeit erzielt. Die Durchnumerierung der Kapitel durch den ganzen Haushaltsplan ist aufgegeben. Jede Verwaltung bildet einen mit römischer Ziffer bezeichneten besonderen Abschnitt, innerhalb dessen die Kapitel jedenfalls für sich fortlaufend numeriert sind. Namentlich aber ist begonnen – und deshalb ganz durchgeführt worden –, die bisherigen Geschäftsbedürfnisfonds, große Sammeltitel, auseinanderzuziehen und die Kosten für beamtete und nichtbeamtete Hilfskräfte, für Postgebühren und für eigentliche Geschäftsbedürfnisse gesondert ersichtlich zu machen. Das kann nur mit Dank begrüßt werden.
Der Haushaltsentwurf bietet ein überaus trübes und ernstes Bild. Für den Reichsrat bedeutet er eine Enttäuschung. Der Reichsrat hatte schon im Sommer beim Regierungswechsel Bedenken getragen, in die Beratung des von der alten Regierung noch vorgelegten Notetats mit seiner gewaltigen Stellenvermehrung einzutreten, weil er annahm, die neue Regierung werde sich diese Vorschläge nicht zu eigen machen, sondern sofort mit Nachdruck an eine Einschränkung der Ausgaben herangehen. Das ist nicht geschehen. Es wurde uns erklärt, die neue Regierung habe sich zwar entschlossen, die in den Notetat entfallenden Anträge auf Schaffung neuer Stellen aufrecht zu erhalten4. Sie werde aber alsbald und mit rücksichtsloser Tatkraft eine beträchtliche Zurückschraubung der Ausgaben des im Herbste vorzulegenden Hauptetats durchführen. Meine Herren! Davon ist im vorliegenden Entwurfe nichts zu bemerken. Er bringt gegenüber dem Rechnungsjahre 1919 noch eine Mehrausgabe von 28,5 Milliarden Mark.
Der Entwurf, wie er vorgelegt ist, balancierte im ordentlichen Haushalt mit 39,85 Milliarden Mark, und [es] muß gleich hier gesagt werden, daß das Gleichgewicht zwischen Ausgaben und Einnahmen zwar im ordentlichen Haushalt hergestellt ist, daß aber Zweifel daran nicht unbegründet erscheinen müssen, ob nicht die Einnahmen, insbesondere die aus den neuen Steuern, zu hoch veranschlagt sind6. Jedenfalls ist von der Reichsfinanzverwaltung bereits eingeräumt, daß eine Reihe der veranschlagten Einnahmemilliarden im Rechnungsjahre 1920 jedenfalls nicht eingehen werden. Der außerordentliche Haushalt weist Ausgaben in Höhe von 39,7 Milliarden auf. Die Gesamtausgabe würde somit 79,5 Milliarden Mark betragen, wenn nicht, wie wir gestern gehört haben, der Etatansatz für das Besatzungsheer in den Rheinlanden, der 3 Milliarden Mark beträgt, auf den kaum glaublichen Betrag von 15 Milliarden/214/ Mark für ein Jahr gesteigert werden müßte7. Damit gelangen wir zu einem Gesamtausgabebetrag von 91,5 Milliarden Mark. Ungedeckt hiervon sind 49 Milliarden Mark. Hierbei ist aber noch nicht berücksichtigt der Haushalt der Post- und Telegraphenverwaltung und der der Eisenbahnverwaltung. Beide Verwaltungen haben jetzt als abgeschlossene Wirtschaftsbetriebe ihre gesonderte Rechnung. Die Postverwaltung stellt einen Fehlbetrag von 2 Milliarden Mark, die Eisenbahnverwaltung einen solchen von 16 Milliarden Mark in Aussicht8. Der gesamte Fehlbetrag beträgt hiernach 67 Milliarden Mark, das sind 67 000 Millionen Mark.
Meine Herren! Diese Summe ist ungeheuerlich. Sie geht über jedes Maß einer erträglichen Finanzwirtschaft weit hinaus. Was eine Jahresausgabe von 91,5 Milliarden bedeutet, das erhellt, wenn Sie sich erinnern, daß der Haushalt des reichen Deutschland im letzten Friedensjahre mit 3,4 Milliarden abschließt. Und was ein Jahresfehlbetrag von 67 000 Millionen Mark besagen will, das wird deutlich, wenn man bedenkt, welche Beklemmungen uns damals schon ein Fehlbetrag von 67 000 Millionen verursacht hätte. Eine Frage aber drängt sich auf. Der Ertrag des Reichsnotopfers ist von der Reichsfinanzverwaltung auf 45 Milliarden Mark geschätzt. Lohnt sich ein so schwerwiegender Eingriff in das Erwerbsleben und in die Einkommensteuererträgnisse der folgenden Jahre, wenn mit dem Ertrage nicht eine gründliche Besserung der Finanzlage erzielt, ja nicht einmal der Fehlbetrag eines einzigen Haushaltsjahrs gedeckt werden kann? Wie überhaupt die Finanzverwaltung eines so ungeheuerlichen Fehlbetrags Herr zu werden gedenkt, dafür fehlt jeder Anhalt.
Fragt man sich: woher kommen diese riesenhaften Ausgaben, so treten uns zunächst Milliardenforderungen aus dem Friedensvertrag entgegen, deren jährliche Erfüllung unvermeidlich ist und die schon für sich allein der Finanzkraft des Reiches eine kaum tragbare Last auferlegen.
Die Gesamtwiedergutmachungsforderungen kennen wir noch nicht. Wir wissen also noch nicht, was uns noch erwartet. In diesem Haushaltsplan ist einstweilen bei der allgemeinen Finanzverwaltung ein Betrag von 25 Milliarden Mark für diesen Zweck eingestellt. Daneben erscheinen bei den einzelnen Verwaltungen eine große Zahl ungeheurer Ausgaben, die mittelbar oder unmittelbar der Erfüllung des Friedensvertrags dienen sollen9. Ich erwähnte zunächst nur die jetzt auf 15 Milliarden angewachsene Forderung für die/215/ laufende Unterhaltung des rheinischen Besatzungsheeres10. Meine Herren! Ein derartiger Aufwand für die Unterhaltung von nicht viel mehr als 100 000 Mann ist unfaßlich, und es ist zu hoffen, daß die Regierung sich mit allem Nachdruck gegen diese maßlose Forderung wendet. Im Jahre 1871 haben wir uns überlegt, ob die Forderung einer einmaligen Kriegsentschädigung in Höhe von 5 Milliarden Frs. = 4 Milliarden Mark die Kräfte Frankreichs nicht übersteige und als wir die Kriegsentschädigung erhielten, glaubten wir, der damit uns zugeflossene Reichtum kenne keine Grenzen. Jetzt wird uns zugemutet, das nahezu Vierfache als jährliche Ausgabe nur für diesen einen Zweck zu leisten. Daneben stehen die weitgehendsten verwandten Ausgaben. Für Bauten von Kasernen, Munitionsdepots, Flugplätzen werden viele Millionen verlangt. Erbauung und Ausstattung von Wohnungen von Offizieren und Beamten der Besatzung kosten 378 Millionen Mark. Für Bettzeug für die französische Armee werden 19 Millionen Mark verlangt. Der hohe Ausschuß im Rheinland kostet 20 Millionen Mark jährlich. Meine Herren! Das sind nur einzelne Beispiele. Es ist im Werke, die gesamten Ausgaben, die uns aus den Bestimmungen des Friedensvertrages erwachsen, in einem besonderen Haushaltsplane zu vereinigen. Es wird dann ein Überblick über die in ihrem Gesamtbetrag erdrückende Summe der Lasten möglich sein, die wir schon jetzt zu tragen haben und deren Übernahme wir uns nicht entziehen können. Man wird aber fragen dürfen: woher sollen neben solchen riesenhaften laufenden Ausgaben für die Besatzung die Mittel genommen werden, um die Wiedergutmachungsforderungen zu begleichen? Es ist unmöglich, daß unsere Finanzkraft beides leisten kann. Gegenüber solchen Lasten wäre es ein selbstverständliches Gebot, die Ausgaben für die laufende Reichsverwaltung, deren Bemessung in unserer Hand liegt, in den engsten Grenzen zu halten. Wie aber ist es in Wirklichkeit? Auch hierfür erscheinen ganz gewaltige stetig wachsende Forderungen. Wir sind bettelarm geworden und sollten alles daran setzen, unseren Verwaltungsapparat unserer Notlage entsprechend so einfach wie nur irgend möglich zu gestalten. An Stelle von sechs Reichsämtern, durch die die Reichsverwaltung vor dem Kriege geführt wurde, haben wir jetzt zwölf Reichsministerien und einen Minister ohne Portefeuille11. Daß diese Ministerien nicht durchweg sachlichen Notwendigkeiten ihre Entstehung verdanken, brauche ich nicht zu betonen. Jedes dieser Ministerien trägt die Tendenz der Ausdehnung in sich, arbeitet mit einem gewaltigen Stabe von Beamten und Hilfskräften und ist begreiflicherweise bestrebt, seine Daseinsberechtigung nachzuweisen. Das geschieht durch Übernahme immer neuer Aufgaben, durch Abspaltung immer neuer Behörden (Reichskommissariate und Reichsmittelbehörden für Sonderzwecke) und eine wahre Sturmflut der Gesetzesmacherei. Diesem Strome der Gesetze, die kein Mensch mehr kennen kann und die niemand beachtet, deren Tragweite auch in finanzieller Beziehung häufig bei der Hast, mit der sie/216/ verabschiedet sind, gar nicht übersehen werden konnte, ein Ende zu machen, wäre höchste Zeit. Wie kostspielig das Reich zur Zeit verwaltet, dafür nur ein Beispiel. Das Reichsamt des Innern, aus dem seit 1917 drei weitere Ministerien (das Reichswirtschaftsministerium, das Reichsarbeitsministerium, das Reichsministerium für Ernährung und Landwirtschaft) hervorgegangen sind, hat noch 1917, als es alle diese Aufgaben in sich vereinigte, 196 planmäßige Beamte und eine Gesamtausgabe von 1 326 699 M gehabt. Heute haben die vier Ministerien, die an seine Stelle getreten sind, zusammen einen Beamtenstab von 883 planmäßigen Beamten und eine Gesamtausgabe von 55 913 296 M. Wir leiden an einer Überorganisation, die es mit sich bringt, daß zahlreiche Fragen an den verschiedensten Stellen verschieden bearbeitet werden und die dringend der Vereinfachung bedarf. Das dauernde Anschwellen der Beamtenschaft mögen Sie daraus entnehmen, daß der Haushalt für 1920 allein 24 858 neue Beamtenstellen enthält. Die neue Besoldungsordnung, die die Bezüge des gewaltigen Beamtenheers der stetig wachsenden Teuerung entsprechend neu regeln soll, bringt Milliardenlasten. Daneben stehen die weitestgehenden Forderungen für die Bezahlung von nichtbeamteten Hilfskräften. Die Ausstattung mit Hilfsmitteln neuzeitlicher Technik bei Erledigung der Dienstgeschäfte geht soweit, wie sie allenfalls ein mit reichstem Gewinn arbeitender geschäftlicher Betrieb seinen Angestellten zur Verfügung stellen kann. Wenn zu einer Zeit, wo wir reich waren, ohne einen Stab von Stenotypistinnen, die hier und da die Zahl der Beamten erreichen, nicht schlecht verwaltet worden ist, so muß das auch heute gehen, wo uns die Mittel, solche Hilfskräfte zu bezahlen, nicht mehr zu Gebote stehen. Daß immer noch Kriegsorganisationen und Abwicklungsstellen vorhanden sind, die beträchtliche Mittel verschlingen und deren Aufhebung dringlich ist, sei nur nebenbei bemerkt.
Meine Herren! Ich möchte nicht ins einzelne gehen und mich mit diesen kurzen Andeutungen begnügen. Daß ein Etatsabschluß wie der vorliegende das unabweisbare Gebot enthält, wenigstens den Verwaltungsapparat auf die denkbar einfachste Form zurückzuführen, daß wir angesichts eines Fehlbetrages von 66 Milliarden Mark für die Neuaufgaben, zur Förderung von Unternehmungen, mögen sie auch noch sehr fördernswert erscheinen, kein Geld mehr haben und keine Ausgaben mehr machen dürfen, ist selbstverständlich. Wir sind bettelarm, und wir müssen endlich anfangen, uns danach einzurichten. Der Herr Reichsminister der Finanzen hat uns zu Beginn der Ausschußberatungen über den Haushaltsentwurf dringend ans Herz gelegt, zu streichen. Es hätte dieser Aufforderung nicht bedurft. Der Reichsrat hat von jeher das Verlangen nach Einschränkung der Ausgaben gestellt. Er hat, wo er konnte, Etatsansätze, soweit er sie für entbehrlich hielt, gestrichen. Dafür hat man ihm Rückständigkeit und Böswilligkeit vorgeworfen und die Ansätze sind vielfach, nicht immer ohne Zutun der Regierung oder einzelner Ressorts, im Reichstag wieder hergestellt worden12. Der Reichstag ist souverän, und das ist an sich sein Recht./217/ Aber weil er das ist, sollte man erwarten, daß er sich bei der Bewilligung von Ausgaben zugleich für die Bereitstellung der erforderlichen Deckungsmittel verantwortlich fühlen werde. Aber, meine Herren, wenn wir auch diesmal der Aufforderung des Herrn Reichsfinanzministers folgen – und wir sind bestrebt, das zu tun –, so kann von uns gegenüber einem Etat mit so gewaltigen Ziffern eine grundlegende Änderung oder auch nur eine durchgreifende Besserung nicht erwartet werden. Selbst wenn es uns gelingt, hunderte von Millionen abzustreichen, was will das besagen gegenüber einem Fehlbetrage von 67 000 Millionen? Will man hier ändern und bessern – und das muß geschehen –, so muß die Arbeit bei der Etatsaufstellung einsetzen. Hier muß abgebaut werden, hier müssen die Ausgaben mit unnachsichtlicher Strenge auf das geringstmögliche Maß zurückgeführt werden. Dazu bedarf es einer starken Finanzverwaltung, deren Gebot befolgt werden muß, und dazu ist es erforderlich, daß sich jeder Reichsminister für eine ordnungsmäßige Finanzgebarung mit verantwortlich fühlt und an der Einschränkung der Ausgaben auf ein erträgliches Maß willig und tätig mitarbeitet. Wenn der Herr Reichsminister der Finanzen sich an uns wenden müßte mit der Bitte zu streichen, anstatt dies selbst tun zu können, so ist das ein Zeichen, daß seine Macht nicht ausreicht, und in der Tat bietet ihm seine Stellung, wie sie durch die Verfassung gestaltet ist, nicht die Machtbefugnisse, deren er bedarf, um eine geordnete Finanzverwaltung zu führen. Solange sie ihm aber nicht eingeräumt werden, ist er außerstande, die Änderungen in der Finanzgebarung herbeizuführen, die nunmehr unaufschieblich geworden sind. Es ist unerträglich für einen Finanzminister, [daß] Forderungen, deren Erfüllung er nach Lage der Reichsfinanzen versagen muß, an das Reichskabinett gebracht und gegen seinen Widerspruch im Wege des Majoritätsbeschlusses schlankweg bewilligt werden, ohne daß Deckungsmittel zur Verfügung stehen. Gegenüber den Anträgen auf Stellenvermehrungen und Einstellung von Hilfskräften, bei der Entschließung wegen Übernahme neuer Aufgaben und über Organisationsänderungen muß sein Wort das entscheidende sein. Bei der Einschränkung der Ausgaben auf das sparsamste Maß muß der Finanzverwaltung die Führung eingeräumt werden, sollen die Änderungen durchgesetzt werden, ohne die eine Besserung unserer Finanzlage nicht erwartet werden kann. Wie durch die Presse bekanntgegeben worden ist, wird innerhalb der Reichsregierung erwogen, die Finanzverwaltung mit derartigen erweiterten Befugnissen auszustatten13. Die Ausschüsse haben mit besonderer Genugtuung hiervon Kenntnis genommen und halten es für geboten, daß der Reichsrat zu erkennen gibt, wie dringend notwendig auch ihm angesichts des Ernstes unserer Finanzlage die beabsichtigte Stärkung der Finanzverwaltung erscheint. Sie schlagen daher dem Reichsrat vor, sich mit einer Entschließung an die Reichsregierung zu wenden, deren Entwurf ich mir vorzutragen erlauben werde mit der namens der Ausschüsse ausgesprochenen Bitte, ihr zuzustimmen.
Die Entschließung lautet:
„Der dem Reichsrat vorgelegte Reichshaushaltsentwurf für 1920 weist/218/ eine Gesamtausgabe von 79,5 Milliarden Mark gegen 3,4 Milliarden Mark im Jahre 1914 auf. Die Ausgabe vermehrt sich, wie erst jetzt festzustellen möglich gewesen ist, durch Steigerungen der laufenden Aufwendungen zur Erhaltung des Besatzungsheeres in den Rheinlanden von dem an sich schon hohen Etatansatze von 3 auf die ungeheure Summe von 15 Milliarden Mark auf 91,5 Milliarden. Ungedeckt hiervon sind 49,7 Milliarden Mark. Hierzu tritt ein weiterer Fehlbetrag bei Eisenbahn- und Postverwaltung von zusammen 18 Milliarden Mark. Der Gesamtfehlbetrag beträgt somit 67,7 Milliarden Mark.
Die Finanzlage ist hiernach so ernst, daß das Gebot strengster und rücksichtslosester Einschränkung der Ausgaben nicht aufs neue betont zu werden braucht. Diesem Gebote durch eine scharfe Nachprüfung der Haushaltsentwürfe Geltung zu verschaffen, ist der Reichsrat stets bestrebt gewesen. Gegenüber einem auf so breiter Grundlage aufgebauten Haushalt sind auf diese Weise zwar ersprießliche Minderungen zu erzielen. Eine Zurückhaltung der Ausgaben auf ein mit der Finanzkraft des Reichs noch vereinbares Maß ist aber durch Abstriche allein nicht zu erreichen. Der Eingriff muß schon bei der Aufstellung des Haushaltsplans geschehen und darf heute selbst vor anerkannten Notwendigkeiten nicht mehr Halt machen. Die finanzielle und damit die politische Zukunft des Reiches steht auf dem Spiele. Es soll nicht verkannt werden, daß der Reichsminister der Finanzen bestrebt gewesen ist, zu seinem Teile Einschränkungen herbeizuführen. Gegenüber dem Drängen der Ressorts nach Erweiterung ihres Wirkungskreises und nach Übernahme neuer Aufgaben müssen ihm jedoch verstärkte Handhaben gegeben werden, um erfolgreich durchzugreifen. Je mehr zudem die Gestaltung des Haushalts von den in ihrem Ausmaß ungeheuren, aus den Bestimmungen des Friedensvertrags hergeleiteten Forderungen unserer Vertragsgegner abhängig ist, umso zwingender erhebt sich die Notwendigkeit, auf allen anderen Gebieten die starke Minderung der Ausgaben eintreten zu lassen, die für ein verarmtes Staatswesen unerläßlich ist. Dazu bedarf es eines wirksamen Einflusses des Reichsfinanzministers auf die Gestaltung derjenigen Aufgaben, deren Bemessung in unserer Hand liegt.
Der Reichsrat begrüßt daher das im Reichskabinett hervorgetretene Bestreben, die Vollmachten der Finanzverwaltung zu erweitern, aufs lebhafteste. Nur wenn ihr Gebot befolgt werden muß, wenn sie in die Lage versetzt wird, das Maß der Ausgaben in unnachsichtiger Strenge mit den verfügbaren Mitteln im Einklang zu halten, und wenn ohne ihre Mitwirkung und Zustimmung neue Aufgaben nicht übernommen werden dürfen, ist eine Finanzgebarung möglich, wie sie die Lage der Reichsfinanzen zur unabweisbaren Pflicht macht.
An die Reichsregierung richtet der Reichsrat daher die Bitte, ihre Entschließungen so zu gestalten, daß das Ziel, den Finanzminister mit den zur Durchführung strengster Sparsamkeit bei den Reichsausgaben unentbehrlichen Machtbefugnissen auszustatten, erreicht wird14.“