1.3 (k1953k): 2. Wirtschaft, Finanzen und Soziales

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 6. 1953Die Außenminister der drei Westmächte in WashingtonAus der Sowjetunion heimgekehrte KriegsgefangeneDer Bundesminister der Finanzen an den BundeskanzlerVereidigung der Mitglieder des zweiten Kabinetts Adenauer

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2. Wirtschaft, Finanzen und Soziales

Zur Jahreswende 1952/1953 wiesen die Daten der wirtschaftlichen Entwicklung in fast allen wichtigen Bereichen auf einen langfristigen Wachstumstrend hin, der der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland nach Jahren des Lohn- und Konsumverzichts eine Verbesserung des Lebensstandards, ja sogar Wohlstand versprach. Nach Jahren des Zweifels, der Unsicherheit, krisenhafter Erscheinungen und wirtschaftlicher Engpässe verhalf der nachhaltige Konjunkturaufschwung dem Konzept der sozialen Marktwirtschaft endgültig zum Durchbruch und schwächte die Diskussion um die Wirtschaftsordnung - sie war bestimmendes Thema des Wahlkampfes 1949 166- beträchtlich ab. Im Gegenzug stieg, noch rechtzeitig vor den Wahlen, mit sich konsolidierender Wirtschaftsexpansion die Popularität von Bundeswirtschaftsminister Erhard und mit ihr auch die Anerkennung der von der Bundesregierung vertretenen Wirtschaftspolitik 167.

166

Vgl. dazu Udo Wengst, Die CDU/CSU im Wahlkampf 1949, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 34 (1986) S. 1-52.

167

Vgl. dazu Rüdiger Scholz, Die Reaktionen der Bundesbürger auf die politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen der Korea-Krise, in: Die Korea-Krise als ordnungspolitische Herausforderung der deutschen Wirtschaftspolitik, Stuttgart, New York 1986 S. 69-85.

Arbeitsmarkt und Einkommen

Die Zunahme des Sozialprodukts, Überschüsse im Außenhandel und in der Zahlungsbilanz, stabile Währung, überproportionaler Anstieg der Konsumgüterproduktion, steigende Beschäftigung, sinkende Lebenshaltungskosten bei gleichzeitigen Einkommensverbesserungen ermöglichten es der Bundesregierung, das Jahr 1953 zum „Jahr des Verbrauchers" zu erklären 168. Doch bei allen positiven Signalen einer günstigen Wirtschaftsentwicklung waren es vor allem der Kaufkraftgewinn und die Beschäftigungslage, die weite Teile der Bevölkerung interessierten und die das Wählervotum, soweit wirtschaftliche Aspekte ausschlaggebend waren, beeinflußten 169.

168

Deutschland im Wiederaufbau S. 129.

169

Vgl. dazu die Umfrageergebnisse des Emnid-Instituts, veröffentlicht in Bulletin vom 12. Juni 1953 S. 917 f.

Die konjunkturelle Entwicklung führte zu einer deutlichen Entspannung des Arbeitsmarktes. Von Ende 1952 bis Ende 1953 stieg die Zahl der unselbständig Beschäftigten um etwa 640 000 auf 15,6 Millionen an. Trotz des Zugangs an Arbeitskräften durch die insgesamt etwa 3 Millionen Flüchtlinge aus der DDR sank die Zahl der Arbeitslosen im August 1953 unter die Millionengrenze und erreichte Ende September den niedrigsten Stand seit der Währungsreform. Bei einer Gesamtzahl der Erwerbspersonen von über 23 Millionen und einer Erwerbsquote von insgesamt 47% lag der Jahresdurchschnitt der Arbeitslosen bei etwa 1,4 Millionen. Die Arbeitslosenquote sank von 9,5% im Jahre 1952 auf 8,4% im Jahr 1953 170.

170

Vgl. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Statistisches Taschenbuch 1979, Bonn 1979.

Die verstärkte Nachfrage nach Arbeitskräften infolge der wirtschaftlichen Expansion ließ nicht nur die Zahl der Arbeitslosen sinken, sie verbesserte auch die Verdienste in der gewerblichen Wirtschaft, teils durch Erhöhung der Stundenlöhne, teils durch außertarifliche Zulagen und teils durch Verlängerung der Arbeitszeit. Bei sehr unterschiedlicher, teilweise sogar rückläufiger Entwicklung in den einzelnen Leistungsgruppen, Produktionsbereichen und Wirtschaftssektoren nahm der durchschnittliche Bruttowochenverdienst der Arbeiter in den Jahren 1952 und 1953 um 4,8% zu; im gleichen Zeitraum stieg im Jahresdurchschnitt die Wochenarbeitszeit von 47,7 auf 47,9 Stunden 171.

171

Vgl. Wirtschaft und Statistik S. 109-113.

Steigende Einkommen als Folge der wirtschaftlichen Entwicklung zogen auch Verbesserungen für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nach sich. In diesem Bereich wurden für das Jahr 1953 zuletzt zum 1. April 1953 Bestimmungen und Verträge mit überdurchschnittlichem Zuwachs wirksam. Sie bedeuteten für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes erstmals einen realen Kaufkraftgewinn und verringerten die Einkommensunterschiede zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst.

Für aktive Beamte und Versorgungsempfänger hatte das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 die Gehaltskürzungen von 1930 aufgehoben und rückwirkend zum 1. Oktober 1951 eine ruhegehaltsfähige Zulage in Höhe von 20% des Grundgehalts eingeführt 172.

172

Vgl. Kabinettsprotokolle Bd. 4 (1951), Sondersitzung am 13. Juni 1951 TOP 1 und BGBl. I 939.

Mit dieser Anhebung der Bezüge sollten zunächst die Preissteigerungen der Jahre 1950 und 1951 aufgefangen werden. Dagegen waren die vom Kabinett Ende 1952 beschlossenen einmaligen Zuwendungen an Angehörige des öffentlichen Dienstes ausdrücklich dazu gedacht, das Nachfragebedürfnis nach höherwertigen Konsumgütern zu befriedigen 173. Weitere Vergünstigungen und Leistungsverbesserungen brachte schließlich das Dritte Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 - die sogenannte kleine Besoldungsreform -, die auch für die Bediensteten von Bundesbahn und Bundespost wirksam wurden 174. Der Besoldungsregelung für die Beamten des Bundes entsprechend wurden auch die Versorgungsbezüge der unter Artikel 131 GG fallenden verdrängten Beamten und berufsmäßigen Wehrmachtsangehörigen verbessert und der Personenkreis der Empfangsberechtigten erweitert 175. Besoldungsänderungen brachten nicht zuletzt auch den Richtern eine Aufbesserung ihrer Bezüge 176.

173

Vgl. 263. Sitzung am 28. Nov. 1952 TOP B, dazu Bulletin vom 26. Aug. 1953 S. 1352.

174

Vgl. 276. Sitzung am 20. Febr. 1953 TOP 16 und 286. Sitzung am 10. April 1953 TOP 6.

175

Vgl. dazu 298. Sitzung am 23. Juni 1953 TOP 8.

176

Vgl. 272. Sitzung am 30. Jan. 1953 TOP 11.

Zum 1. April 1953 wurden auch Lohn- und Gehaltserhöhungen für Arbeiter und Angestellte im öffentlichen Dienst wirksam. Gegenüber 1952 stiegen die Löhne der Arbeiter um ca. 11%, die Vergütungen der Angestellten um 18%. Hinzu kamen Leistungsverbesserungen, wie sie auch für die Beamten vorgesehen waren. Die Erhöhung kam vor allem den unteren Lohngruppen zugute und verringerte den Abstand zu den Verdienstmöglichkeiten in der Privatwirtschaft 177.

177

Vgl. 279. Sitzung am 3. März 1953 TOP 3. Zu den Zahlen vgl. 286. Sitzung am 10. April 1953 TOP 6 und Deutschland im Wiederaufbau S. 127.

So lag die Summe der im öffentlichen Dienst ausgezahlten Löhne, Gehälter und Pensionen 1953 um ca. 800 Millionen DM höher als im Vorjahr. Sie belief sich bei annähernd gleichbleibender Empfängerzahl auf insgesamt 9,8 Milliarden DM 178.

178

Vgl. Geschäftsbericht Bank deutscher Länder S. 5.

Soziale Leistungen

Der Verbesserung der Lebensverhältnisse dienten auch Einkommensübertragungen im sozialen Bereich. Parallel zu den Arbeitseinkommen erhöhte sich im Zeitraum von 1949 bis 1953 die durchschnittliche Versichertenrente der Arbeiter und Angestellten um etwa 30%. Der Gleichschritt der Entwicklung basierte allerdings nicht auf einer bewußten Zielvorgabe einer Anpassung der Renten an die Lohnentwicklung. Trotz dieser Zunahme blieben die Renten bis zum Ende der ersten Legislaturperiode wegen ihrer niedrigen Ausgangslage auf einem unzulänglichen Niveau 179. Bundeszuschüsse - ihr Anteil an den Bundesausgaben stieg von 6% im Jahre 1950 auf 11,5% im Jahre 1953 - ermöglichten auch in diesem Bereich Leistungsverbesserungen bei gleichzeitiger Zunahme der Zahl der Leistungsempfänger 180.

179

Vgl. dazu Hans Günter Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland, Stuttgart 1980 S. 193-195.

180

Ebenda S. 194.

So entstanden dem Bund 1953 durch die Anhebung des Grundbetrags bei den Versicherten-, Witwen- und Waisenrenten Mehraufwendungen in Höhe von ca. 340 Millionen DM 181. Nach der Rentenversicherung war die Kriegsopferversorgung vom Umfang her gesehen die zweitwichtigste Säule im Sozialleistungsgefüge der Bundesrepublik 182. Mit der ersten Novelle zum Bundesversorgungsgesetz vom 19. März 1952 und dem Gesetz zur Gewährung von Zuwendungen an Kriegsopfer und Angehörige von Kriegsgefangenen vom 12. Januar 1953 sollten die Leistungen den Preissteigerungen der Jahre 1951 und 1952 angepaßt werden 183. Dagegen sollte das Zweite Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Bundesversorgungsgesetzes vom 7. August 1953 die Preisentwicklung u. a. durch eine 20%ige Erhöhung der Ausgleichsrenten auffangen und damit einen realen Kaufkraftgewinn bewirken 184. Dem Bund entstand daraus eine Mehrbelastung von jährlich rund 275 Millionen DM. Demgegenüber spielte die Anhebung der Leistungssätze in der Arbeitslosenfürsorge und -versicherung 185 und der Einsatz der Entschädigungsleistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz 186 eine vergleichsweise geringe Rolle.

181

Vgl. 284. Sitzung am 27. März 1953 TOP 11. - Vgl. auch 268. Sitzung am 9. Jan. 1953 TOP 10.

182

Vgl. dazu Wirtschaft und Statistik S. 553-564.

183

Vgl. 267. Sitzung am 19. Dez. 1952 TOP D.

184

Vgl. 280. Sitzung am 6. März 1953 TOP A.

185

Vgl. 305. Sitzung am 18. Aug. 1953 TOP 6.

186

Das Lastenausgleichsgesetz war am 14. Aug. 1952 in Kraft getreten. - Durchführungsverordnungen zum Lastenausgleichsgesetz wie zum Gesetz über einen Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener erweiterten den Kreis der Begünstigten oder verbesserten die finanzielle Lage der Empfänger nach dem Lastenausgleichsgesetz. Vgl. dazu u. a. 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP 5 und 287. Sitzung am 21. April 1953 TOP 11.

Die Aufwendungen des Bundes allein für Sozialleistungen stiegen gegenüber dem Rechnungsjahr 1952 um 1,07 Milliarden DM auf rund 8,7 Milliarden DM 187. Insgesamt summierten sich die Einkommensübertragungen aus öffentlichen Mitteln auf fast 14,8 Milliarden DM, wobei der Vorjahrestand um 1,8 Milliarden DM überschritten wurde 188.

187

Vgl. Deutschland im Wiederaufbau S. 1106.

188

Vgl. Geschäftsbericht Bank deutscher Länder S. 5.

Steuern

Kaufkraftgewinne brachten neben Verbesserungen der Einkommen und sinkenden Konsumpreisen auch Steuerermäßigungen, mit denen die Bundesregierung ihre bisherige Steuerpolitik fortsetzte. War mit der im Kabinett umstrittenen Steuersenkung für Kaffee und Tee gezielt ein weiterer Verbraucherkreis angesprochen 189, so führte die Änderung der Lohn- und Einkommensteuer im Zuge der „kleinen Steuerreform" 190 zu Vergünstigungen für die gewerbliche Wirtschaft und zur Erhöhung des Nettoeinkommens für den Steuerzahler. Dem Fiskus entstand dadurch ein vorübergehender Einnahmeausfall von etwa 700 Millionen DM 191. Ein Ergänzungsgesetz 192 zum Haushaltsgesetz für das Rechnungsjahr 1953 193 sollte diese Lücke durch Kreditaufnahme schließen. In der Erwartung erhöhter Steuereinnahmen durch beschleunigtes Wirtschaftswachstum - von der Steuerreform profitierten Konsumenten wie Produzenten - glaubte der Bundesfinanzminister dieses mit vorübergehenden Mindereinnahmen verbundene Haushaltsrisiko eingehen zu können.

189

Vgl. 269. Sitzung am 16. Jan. 1953 TOP 8 und 271. Sitzung am 23. Jan. 1953 TOP 2.

190

Vgl. 269. Sitzung am 16. Jan. 1953 TOP D.

191

Zu den Berechnungen des Bundesministers der Finanzen vgl. u. a. Bulletin vom 6. März 1953 S. 377.

192

Vgl. 272. Sitzung am 30. Jan. 1953 TOP 2.

193

Vgl. 268. Sitzung am 9. Jan. 1953 TOP 8.

Investitionen

Erhöhte Beschäftigung, Verringerung der Lebenshaltungskosten 194 und Einkommensverbesserungen durch Lohn- und Gehaltserhöhungen, Sozialleistungen und Steuererleichterungen verstärkten die Gesamtnachfrage und regten unabhängig von anderen Faktoren die wirtschaftliche Entwicklung an. Daneben begünstigten eine zunehmende private und staatliche Investitionstätigkeit die Konjunktur. Dabei setzte die öffentliche Hand ihre Investitionsvorhaben vor allem als Hilfsaktionen ein, um wirtschaftliche Engpässe zu beseitigen, Arbeitslosigkeit zu verhindern oder zu überwinden und Notstandsgebieten eine wirtschaftliche Zukunft zu bieten.

194

Der BMWi bezifferte die Ermäßigung bei Einzelhandelspreisen im Zeitraum vom Oktober 1952 bis September 1953 auf 4,3%, bei den Lebenshaltungskosten insgesamt auf 1,7%. Für die relativ geringfügige Senkung der Lebenshaltungskosten machte er die Erhöhung der Mieten bei Altbauwohnungen und die Tariferhöhungen bei kommunalen Versorgungs- und Verkehrsunternehmen verantwortlich. (Vgl. Deutschland im Wiederaufbau S. 136). Ein Preisrückgang in diesem Umfang blieb in der Geschichte der Bundesrepublik bisher einmalig. Die Lebenshaltungskosten senkten sich lediglich von 1985 zu 1986 um 0,3% (Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Statistisches Jahrbuch 1988, Bonn 1988).

Als wichtige Stütze der konjunkturellen Entwicklung erwies sich die Bauwirtschaft. Erhebliche private Investitionen flossen in gewerbliche Bauten, vor allem aber in den steuerlich begünstigten Wohnungsbau für Umsiedler und Sowjetzonenflüchtlinge sowie in den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau. Daneben beschleunigten eine Reihe staatlicher Sonderprogramme die Expansion auf dem Bausektor. Für 1953 war der Bau von 300 000 Wohnungen vorgesehen, deren Finanzierung in Höhe von insgesamt 5,6 Milliarden DM weitgehend gesichert war 195.

195

Vgl. 280. Sitzung am 6. März 1953 TOP 6.

Der Überwindung wirtschaftlicher Engpässe und der Förderung des Wirtschaftswachstums dienten auch eine Reihe staatlicher, zentralgesteuerter Investitionsprogramme. Sie wurden durch direkte staatliche Zuschüsse, aus Umlagen der gewerblichen Wirtschaft im Rahmen des Investitionshilfegesetzes 196, aus Gegenwerten der amerikanischen MSA-Wirtschaftshilfe und durch Vorgriff auf die anfallenden Zinserträge und Tilgungen aus dem ERP-Vermögen finanziert und über die Kreditanstalt für Wiederaufbau abgewickelt 197. Aus Mitteln der MSA-Gegenwerte wurde ein Investitionsprogramm für die Deutsche Bundesbahn 198 in Höhe von 40 Millionen finanziert. Weitere 30 Millionen DM flossen in Engpaßbereiche der industriellen Grundstoffgüterproduktion, der Seeschiffahrt und der Bundespost. Aus Rückflüssen des ERP-Sondervermögens wurde ein Investitionsprogramm entwickelt, das sich aus Krediten in Höhe von ca. 90 Millionen DM für Linienschiffbau, Energiewirtschaft und Kohlebergbau und Zuschüssen in verschiedensten Bereichen zusammensetzte 199. Die restlichen Zinserträge und Tilgungen in Höhe von 225 Millionen DM wurden zur Entlastung des Kapitalmarktes für den Ankauf einer Bundesanleihe aufgewendet. Um die selbständige Abwicklung dieser Finanzierungsgeschäfte zu erleichtern und zur Klärung vermögensrechtlicher Gesichtspunkte war ein Gesetz über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens erlassen worden 200.

196

Vgl. 296. Sitzung am 2. Juni 1953 TOP 6.

197

Vgl. 294. Sitzung am 22. Mai 1953 TOP 2.

198

Vgl. 289. Sitzung am 28. April 1953 TOP 4 und 293. Sitzung am 19. Mai 1953 TOP 6.

199

Vgl. 300. Sitzung am 7. Juli 1953 TOP 2, dazu auch die Haushaltsberatungen in der 4. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1 und in der 5. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1.

200

Vgl. 280. Sitzung am 6. März 1953 TOP 5.

Ein weiteres Investitionsprogramm speiste sich aus Mitteln des Lastenausgleichsfonds, das mittelständischen Betrieben aus dem Kreis der Heimatvertriebenen, politisch und religiös Verfolgten sowie Unternehmen in Sanierungsgebieten und Zonenrandgebieten 201 zugute kam. Maßnahmen zur Vorfinanzierung des Lastenausgleichs 202 und die geplante Aufnahme einer Anleihe 203 sollten einen raschen Abfluß der Gelder für diese Zwecke ermöglichen.

201

Vgl. 298. Sitzung am 23. Juni 1953 TOP I.

202

Vgl. 270. Sitzung am 20. Jan. 1953 TOP 13.

203

Vgl. 307. Sitzung am 1. Sept. 1953 TOP 2.

Steuerliche Begünstigung festverzinslicher Wertpapiere sowie gesetzliche Maßnahmen zur Steuerung des Kapitalmarktes sollten die Kapitalbildung fördern und die privaten Investitionen aktivieren. Die durch den Kaufkraftzuwachs bedingte rege Spartätigkeit ermöglicht es hier innerhalb kurzer Zeit, auf staatliche Lenkung zu verzichten und durch Steuererleichterungen für den Erwerb von Aktien die Emissionstätigkeit auch im Bereich der gewerblichen Wirtschaft zu beleben 204.

204

Vgl. dazu 5. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1 II. 3 und 13. Sitzung am 18. Dez. 1953 TOP D. - Zur staatlichen Steuerung vgl. auch 307. Sitzung am 1. Sept. 1953 TOP A.

Vertriebene und Flüchtlinge

Vor erhebliche finanzielle und organisatorische Probleme stellte Bund und Länder der unerwartete Zustrom von Flüchtlingen aus der DDR. Von Ende 1952 bis Ende 1953 wanderten insgesamt etwa 3 Millionen Flüchtlinge in das Gebiet der Bundesrepublik zu. Sie mußten ebenso mit Wohnraum und Arbeitsmöglichkeiten versorgt werden wie die teilweise schon seit Jahren in Notunterkünften auf ihre Umsiedlung und Eingliederung wartenden Heimatvertriebenen.

Wichtigste rechtliche Grundlage zur Bewältigung der Eingliederungsaufgaben war das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (Bundesvertriebenengesetz) vom 19. Mai 1953. Es vereinheitlichte die bis dahin bestehenden unterschiedlichen Rechtsvorschriften in Bund und Ländern. So definierte es erstmals rechtsverbindlich den Begriff „Heimatvertriebener" und „Flüchtling" und legte deren rechtliche Gleichstellung fest. Mit ihm verpflichteten sich auch Bund und Länder, Dauerarbeitsplätze zu schaffen oder eine langfristige Ansiedlung zu ermöglichen 205. Auch die im Gesetz vorgesehene grundsätzliche Gleichstellung mit den Einheimischen auf dem Gebiet der Sozialversicherung sollte die Integration des betroffenen Bevölkerungskreises fördern.

205

Vgl. 278. Sitzung am 27. Febr. 1953 TOP F.

Eine Erleichterung im sozialen Bereich brachte auch die Novelle zum Gesetz über die Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Art. 131 GG fallenden Personen. Sie schuf die Möglichkeit, Angehörige des öffentlichen Dienstes, die die Voraussetzung zur Gleichstellung mit den Einheimischen nicht erfüllten, unter bestimmten Voraussetzungen (Alter, Gebrechlichkeit) einen Unterhaltsbeitrag bis zur Höhe des gesetzlich festgelegten Versorgungsbezuges zu bewilligen 206.

206

Vgl. 298. Sitzung am 23. Juni 1953 TOP 8.

Um die Lebensverhältnisse der Heimatvertriebenen und Flüchtlinge zu verbessern und um die akuten Notstände zu beseitigen, setzten Bund und Länder verstärkt öffentliche Mittel für den Wohnungsbau ein und intensivierte die schon in früheren Jahren eingeleiteten Maßnahmen zur Verteilung, Umsiedlung und Unterbringung.

Den Umsiedlungsprogrammen von 1949 207 und 1951 208 folgte für 1953 ein drittes Umsiedlungsprogramm, das die Unterbringung von weiteren 300 000 Vertriebenen und Flüchtlingen bis zum Ende des Jahres 1954 bei einem Finanzierungsaufwand von 1 Milliarde DM vorsah 209. Mit Abschluß dieses Programms sollten zwischen 1949 und 1954 insgesamt 900 000 Vertriebene und Flüchtlinge umgesiedelt sein. Als Gesamtkosten für die Unterbringung in rund 225 000 Wohnungen waren 3 Milliarden DM veranschlagt. Die Verordnung vom 19. Februar 1953 setzte den ersten Teil des dritten Umsiedlungsprogramms in Kraft, der eine beschleunigte Auflösung der Flüchtlingslager und Notunterkünfte sowie eine verstärkte Bereitstellung von Wohnraum vorsah. Angestrebt war die Unterbringung von 150 000 Umsiedlern in 40 000 Wohnungen. Soweit der Bund die Finanzierung zu tragen hatte, sollten Mittel aus dem sozialen Wohnungsbau und aus der Wohnraumhilfe im Rahmen des Lastenausgleichsgesetzes herangezogen werden 210. Einer Beschleunigung des Umsiedlungsprogramms diente schließlich auch das Gesetz über die Förderung des Wohnungsbaus für Umsiedler in den Aufnahmeländern und des Wohnungsbaus für Sowjetzonenflüchtlinge in Berlin vom 30. Juli 1953 211, das auf eine Initiative des Bundestages vom 16. Mai 1952 zurückging 212. Dieses Gesetz ermächtigte den Bundesfinanzminister, Kredite bis in Höhe von 225 Millionen DM für Wohnungsbauzwecke aufzunehmen.

207

Vgl. 27. Sitzung am 29. Nov. 1949 TOP 4. - Verordnung vom 29. Nov. 1949 (BGBl. 1950 S. 4).

208

Vgl. 138. Sitzung am 30. März 1951 TOP 8 und TOP 10. - Gesetz zur Umsiedlung von Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 22. Mai 1951 (BGBl. I 350).

209

Vgl. 258. Sitzung am 14. Nov. 1952 TOP 2.

210

Vgl. 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP 5.

211

BGBl. I 712. - Vgl. 258. Sitzung am 14. Nov. 1952 TOP 1.

212

Vgl. BT-Drs. Nr. 3373.

Konnte der erste Abschnitt des dritten Umsiedlungsprogramms von einer gesicherten Finanzierung ausgehen, so bestand für den bis zum Ende des Jahres 1954 durchzuführenden zweiten Abschnitt eine Deckungslücke von 200 Millionen DM. Der vom Bundesvertriebenenminister geförderte Plan einer Umsiedlungsanleihe 213 scheiterte aber am Widerstand des Bundesfinanzministers, der zunächst aus kapitalmarktpolitischen Gründen, dann aber wegen des zunehmenden Flüchtlingsstroms das Risiko einer öffentlichen Anleihe nicht eingehen wollte.

213

Vgl. 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP 4.

Die Schließung der Grenzen zur Bundesrepublik 214, die Beschlüsse der Zweiten Parteikonferenz der SED im Juli 1952 215 und eine sich zur Jahreswende 1952/53 abzeichnende ernsthafte Versorgungskrise 216 in der DDR hatten den Zustrom von Flüchtlingen aus der DDR sprunghaft ansteigen lassen. Mit 48 000 Flüchtlingen im Monat März erreichte der ständig wachsende Zustrom seinen Höhepunkt 217. Im Jahr 1953 nahm die Bundesrepublik insgesamt 3 Millionen „Sowjetzonenflüchtlinge" auf 218. Diese unerwartete Fluchtbewegung verlangte von Bund und Ländern besondere organisatorische und finanzielle Anstrengungen.

214

Vgl. 223. Sitzung am 27. Mai 1952 TOP A.

215

Vgl. 273. Sitzung am 3. Febr. 1953 TOP C.

216

Vgl. 266. Sitzung am 16. Dez. 1952 TOP 6.

217

Vgl. Bulletin vom 8. April 1953 S. 558.

218

Vgl. dazu die Berichte über die monatlichen Zuwanderungen in B 136/821.

Vordringlich war zunächst die Beseitigung des „Flüchtlingsstaus" in Berlin, der zu untragbaren Verhältnissen in den Notaufnahmelagern und in der Stadt selbst geführt hatte 219.

219

Vgl. 268. Sitzung am 9. Jan. 1953 TOP D.

Zur Beschleunigung des Notaufnahmeverfahrens nach dem Notaufnahmegesetz vom 22. August 1950 220 wurde das Personal in den Notaufnahmelagern Berlin, Gießen und Uelzen verstärkt, aber auch die Vorschriften der Aufnahmegrundsätze großzügiger angewendet. Vor allem sollte den „illegalen Grenzgängern" durch eine nachträgliche Ausstellung von Genehmigungspapieren der Aufenthalt und die Unterbringung erleichtert werden 221.

220

BGBl. S. 367. - Vgl. 75. Sitzung am 20. Juni 1950 TOP J.

221

Vgl. 280. Sitzung am 6. März 1953 TOP 3.

Mit der Verlängerung der „Verordnung über die vorläufige Unterbringung von Flüchtlingen aus der sowjetisch besetzten Zone und dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin" bis zum 31. Dezember 1953 verpflichteten sich die Länder, weiterhin geeignete Unterkünfte für den betroffenen Personenkreis zur Verfügung zu stellen 222.

222

Vgl. 278. Sitzung am 27. Febr. 1953 TOP 3.

Schließlich errichtete die Bundesregierung im Einvernehmen mit den Ländern eine dem Bundesvertriebenenministerium angegliederte „Zentralstelle für die Unterbringung der Flüchtlinge aus der sowjetischen Besatzungszone"; sie hatte die Aufgabe, in Zusammenarbeit mit den Ländern zusätzliche Unterkunftsmöglichkeiten zu schaffen 223. Damit die Zentralstelle ihre Aufgaben bewältigen konnte, verabschiedete das Kabinett am 13. Februar 1953 das „Gesetz über die Leistungen zur Unterbringung von Deutschen aus der sowjetischen Besatzungszone oder dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin (Flüchtlingsnotleistungsgesetz)". Danach hatte der Bund 180 Millionen DM bereitzustellen, während sich die Länder verpflichteten, durch bauliche und soziale Maßnahmen die Eingliederung zu beschleunigen 224.

223

Vgl. 274. Sitzung am 10. Febr. 1953 TOP A.

224

Vgl. 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP 8. - BGBl. I 45.

Bereits 1952 hatte die Bundesregierung zur Unterbringung der Flüchtlinge 30 Millionen DM aus dem Kriegsfolgelastenfond und weitere 25 Millionen DM der Stadt Berlin zur Verfügung gestellt 225. Die jetzt nach dem Flüchtlingsnotleistungsgesetz verfügbaren Mittel waren für die Unterbringung von 120 000 Flüchtlingen und für einen Bedarf von 6 Monaten (1. Februar bis 31. Juli 1953) angesetzt. Wegen des hohen Flüchtlingszustroms war der 180 Millionen-Fond des Notleistungsgesetzes bereits im Mai 1953 ausgeschöpft 226. Um das Programm fortführen zu können, stellte die Bundesregierung im Juli 1953 nochmals 100 Millionen DM bereit 227. Weitere 63 Millionen DM flossen aus amerikanischen Auslandshilfemitteln zu 228. Damit konnte ein Wohnungsbauprogramm für die Flüchtlinge aus der DDR durchgeführt werden, das aber den aktuellen wie langfristigen Bedarf bei weitem nicht deckte.

225

Vgl. 230. Sitzung am 27. Juni 1952 TOP D a und 239. Sitzung am 1. Aug. 1952 TOP 2.

226

Vgl. 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP 4.

227

Vgl. Sondersitzung am 10. Juli 1953 TOP 1.

228

Vgl. 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP 4.

Neuordnung des Bankwesens

Die wirtschaftliche Expansion und die Normalisierung des Geld- und Kapitalmarktes drängten auch zu einer Reorganisation des Noten- und Währungsbanksystems sowie zu einer Regelung der aus Zusammenbruch und Währungsumstellung herrührenden Probleme der Wiederaufnahme von Geld- und Kapitalgeschäften.

Im November 1952 hatte die Bundesregierung den Entwurf eines Bundesbankgesetzes verabschiedet, der die im Zuge der Währungsreform 1948 gegründete Bank deutscher Länder zur Noten- und Währungsbank des Bundes bestimmen und der politischen Struktur der Bundesrepublik Rechnung tragen sollte 229. Die Differenzen mit dem Bundesrat über die zentralistische Konzeption des Regierungsentwurfs, ordnungspolitische Bedenken auch auf Seiten der Koalitionsparteien und die Bemühungen der Bank deutscher Länder um weitergehende währungspolitische Selbständigkeit der Bundesbank ließen eine rasche Beendigung der Beratungen jedoch nicht erwarten. Im Vorgriff auf das geplante Bundesbankgesetz verabschiedete das Kabinett im Januar ein Gesetz über die Landeszentralbanken, das die Struktur und währungspolitischen Aufgaben der Landeseinrichtungen neu bestimmte 230. Beide Gesetze traten erst 1957 in Kraft. Die Bundesregierung beschloß ferner ein Gesetz, das bis zum Inkrafttreten des Bundesbankgesetzes die Bedingungen bestimmte, unter denen der Reingewinn der Bank deutscher Länder an Bund und Länder abzuführen war 231.

229

Vgl. 270. Sitzung am 20. Jan. 1953 TOP 9.

230

Vgl. 270. Sitzung am 20. Jan. 1953 TOP 10.

231

Vgl. 272. Sitzung am 30. Jan. 1953 TOP 5.

Dieses Gesetz sah in Verbindung mit dem Zweiten Änderungsgesetz zum Gesetz über die Landeszentralbanken ferner vor, den künftig anfallenden Gewinn teilweise zur Übernahme von Ausgleichsforderungen vorzusehen. Mit diesen Rücklagen sollte ein Ankauffonds gebildet werden, aus dem die Länder ihre durch die Währungsreform entstandenen Schulden zunächst gegenüber solchen Kreditinstituten, Versicherungsunternehmen und Bausparkassen erstatten sollten, die in Liquiditätsschwierigkeiten geraten waren 232.

232

Vgl. 300. Sitzung am 7. Juli 1953 TOP D.

Schließlich verabschiedete die Bundesregierung das Dritte Änderungsgesetz zum Gesetz über die Bank deutscher Länder, das dem Lastenausgleichs-Sondervermögen einen Kreditplafond bei der Bank deutscher Länder in Höhe von 200 Millionen DM einräumte 233. Dieses wie die vorgenannten Gesetze sahen ferner eine Kassenhaltungspflicht von Bund und Ländern bei der Bank deutscher Länder bzw. bei den Landeszentralbanken vor, die eine verstärkte währungspolitische Kontrolle durch die Bank deutscher Länder ermöglichte.

233

Vgl. 272. Sitzung am 30. Jan. 1953 TOP 4.

Nachdem der Berliner Senat eine Reaktivierung der seit 1945 ruhenden Berliner Kreditinstitute anstrebte, hatte sich die Bundesregierung auch mit der Frage zu befassen, wie die Verbindlichkeiten der Berliner Altbanken gegenüber Auslandsgläubigern gedeckt werden könnten 234. Eine Voraussetzung zur Wiederzulassung dieser Institute schuf das Umstellungsergänzungsgesetz. Es setzte einen rechtlichen und materiellen Rahmen für Ausgleichsforderungen, mit denen der Bund die Berliner Altbanken zur Deckung ihrer Verbindlichkeiten auszustatten hatte 235.

234

Vgl. 276. Sitzung am 20. Febr. 1953 TOP 7.

235

Vgl. 277. Sitzung am 24. Febr. 1953 TOP 3.

Neben diesen sachlichen Bereichen der Reorganisation hatte sich die Bundesregierung auf Grund ihrer Zuständigkeit auch mit personalpolitischen Entscheidungen in Leitungs- und Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Banken zu befassen, so zum Beispiel mit der politisch umstrittenen Besetzung des Vorstandes der Lastenausgleichsbank 236, mit der Bestätigung von Mitgliedern des Verwaltungsrates der Kreditanstalt für Wiederaufbau 237 und mit der Vertragssituation der Mitglieder des Zentralbankrates und des Direktoriums der Bank deutscher Länder 238. Zur Neuordnung des Bankwesens in der Bundesrepublik zählte auch der Versuch des Bundesfinanzministers, eine Bank für Bundesunternehmen zu gründen. Als zentrales Institut sollte sie die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Bundesunternehmen fördern und einen Ausgleich bei der zum Teil sehr unterschiedlichen Ertragslage in Unternehmensbereichen vornehmen, die ganz oder teilweise im Besitz des Bundes waren. Das Kapitalvermögen der Bundesbank sollte nach den Plänen Schäffers auch dazu dienen, jenseits der engen Grenzen des Haushaltsrechts den finanzpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung zu erweitern. Dieses Projekt scheiterte jedoch an den ordnungspolitischen Bedenken des Bundesministers für Wirtschaft, der eine zu starke Beeinflussung des Kapitalmarktes durch den Staat befürchtete 239.

236

Vgl. 280. Sitzung am 6. März 1953 TOP 2.

237

Vgl. 282. Sitzung am 13. März 1953 TOP 5.

238

Vgl. 285. Sitzung am 31. März 1953 TOP 8.

239

Vgl. 271. Sitzung am 23. Jan. 1953 TOP 6.

Haushalt

Als globales Steuerungsinstrument der konjunkturellen Entwicklung wie auch als Mittel für gezielte Förderungsmaßnahmen in wirtschaftlichen Einzelbereichen stand im Wahljahr 1953 die staatliche Ausgabenpolitik häufig auf der Tagesordnung des Kabinetts. Kostenwirksame oder einnahmemindernde Gesetzesvorlagen und -beschlüsse zwangen wiederholt zu einer Revision der Haushaltsansätze. Sie waren für den um einen ausgeglichenen Haushalt besorgten Bundesfinanzminister eine ständige Herausforderung und Anlaß zu kontroverser Diskussion im Kabinett.

Trotz gegenteiliger Beteuerungen, keine Wahlgeschenke zu machen 240, mußte Bundesfinanzminister Schäffer bei unvorhergesehenen Beschlüssen verschiedentlich Korrekturen in seiner Haushaltsrechnung vornehmen 241 und bei wahlwirksamen Gesetzen auf Deckungslücken im Haushalt hinweisen 242. Schließlich verweigerte der Finanzminister seine Zustimmung zu dem vom Bundestag auch mit den Stimmen der Koalition verabschiedeten Gesetz über die Entschädigung der Kriegsgefangenen 243. Das Gesetz konnte erst 1954 vollzogen werden, nachdem eine Übergangslösung gefunden worden war.

240

Vgl. Bulletin vom 8. Aug. 1953 S. 1254.

241

Vgl. u.a. 286. Sitzung am 10. April 1953 TOP D, 289. Sitzung am 28. April 1953 TOP 1, Sondersitzung am 20. Mai 1953 TOP A Abschnitt III, 295. Sitzung am 29. Mai 1953 TOP F, 296. Sitzung am 2. Juni 1953 TOP E.

242

Vgl. dazu u. a. 305. Sitzung am 18. Aug. 1953 TOP 6, 306. Sitzung am 25. Aug. 1953 TOP 3, 304. Sitzung am 4. Aug. 1953 TOP 5, 303. Sitzung am 28. Juli 1953 TOP F, 301. Sitzung am 16. Juli 1953 TOP 3.

243

Vgl. 292. Sitzung am 15. Mai 1953 TOP 5.

Neben den Kabinettskollegen und Koalitionsfraktionen erschwerten auch die Länder das Bemühen Schäffers um einen ausgeglichenen Haushalt. In der alljährlichen Auseinandersetzung um den Anteil des Bundes an der Einkommen- und Körperschaftssteuer mußte Schäffer erneut eine Niederlage hinnehmen. Gegenüber seinem Ansatz von 44% gelang eine Erhöhung des Bundesanteils nur auf 38% der Steuereinnahmen, das war ein Prozent mehr als 1952. Ebenso scheiterte die beabsichtigte Festlegung der Aufkommensverteilung für das Rechnungsjahr 1954 am Einspruch des Bundesrats 244, wie sie der Finanzminister auch mit dem Ergänzungsgesetz zum Ersten Überleitungsgesetz angestrebt hatte 245. Eine Ausdehnung der Aufkommensverteilung sollte es dem Bund ermöglichen, die 1954 zu erwartenden Mehreinnahmen an Steuern zur Abdeckung der Kredite zu verwenden, mit denen der durch die Steuerreform 1953 einkalkulierte Einnahmeausfall überbrückt werden mußte. Ebenso scheiterte das Bemühen, die Beiträge des Bundes zu den Steuerverwaltungskosten der Länder zu senken, am Einspruch des Bundesrates 246. Schwierig gestalteten sich auch die Bemühungen des Finanzministers, durch einen erhöhten Beitrag der Länder an den Ausgaben für die Sowjetzonenflüchtlinge den Bundeshaushalt zu entlasten 247. Einen Teilerfolg konnte der Bundesfinanzminister dagegen erzielen, als es ihm gelang, eine Übernahme von Lasten der Länder auf den Bund im Rahmen der Neuregelung des Bundesversorgungsgesetzes wenigstens zu verzögern 248.

244

Vgl. 268. Sitzung am 9. Jan. 1953 TOP 11.

245

Vgl. 268. Sitzung am 9. Jan. 1953 TOP 9.

246

Vgl. 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP 2.

247

Vgl. dazu 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP F.

248

Vgl. 281. Sitzung am 10. März 1953 TOP 6.

Die Auseinandersetzungen mit den Ländern, Koalitionsfraktionen und Kabinettskollegen hatten Schäffer veranlaßt, nach der Bundestagswahl beim Bundeskanzler eine stärkere Ausgabendisziplin einzufordern 249. Ausgabenbeschränkungen waren um so erforderlicher, als im Hinblick auf die beabsichtigte Sozial-, Finanz- und Steuerreform eine Verringerung des Haushaltsvolumens um 730 Millionen DM gegenüber dem Rechnungsjahr 1953 250, eine generelle Kürzung der Haushaltsansätze um 4% und der Verzicht auf personelle Neuanforderungen die Grundlagen für einen soliden Bundeshaushalt 1954 schaffen sollten 251. In diesem Sinne beschloß das Kabinett nach einer mehrtätigen Diskussion die Grundzüge der künftigen Haushalts- und Finanzpolitik 252.

249

Vgl. dazu Schreiben Schäffers vom 16. Sept. 1953 und weiterer Schriftwechsel in NL Schäffer/36 und B 136/2254, dazu B 136/4509 und B 126/51509.

250

Vgl. Bulletin vom 4. Dez. 1953 S. 1932.

251

Vgl. dazu 309. Sitzung am 29. Sept. 1953 TOP B. - Zur Aussprache über die Finanz- und Haushaltspolitik der Bundesregierung für das Rechnungsjahr 1954 vgl. 4. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1.

252

Vgl. dazu 4. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1, 5. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1, 6. Sitzung am 5. Nov. 1953 TOP 1, 7. Sitzung am 10. Nov. 1953 TOP 1, 8. Sitzung am 17. Nov. 1953 TOP 1 und 9. Sitzung am 24. Nov. 1953 TOP 1.

Darüber hinaus war Schäffer darum bemüht, durch eine Änderung der Geschäftsordnung der Bundesregierung und der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien die Kabinettsdisziplin zu verstärken. Mit einer derartigen Regelung erhoffte sich Schäffer, die Zusammenarbeit der Bundesministerien vor allem bei finanzpolitischen Fragen zu verbessern und die Geschlossenheit der Bundesregierung gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften und gegenüber der Öffentlichkeit zu festigen 253.

253

Vgl. 9. Sitzung am 24. Nov. 1953 TOP G.

Diese Vorschläge zielten insbesondere auf den Bundeswirtschaftsminister, der sich in der Kabinettsrunde zunehmend zum Kritiker der fiskalisch-konservativen Haushaltspolitik Schäffers entwickelte 254.

254

Vgl. 286. Sitzung am 10. April 1953 TOP 1 und 4. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1.

Strenge Haushaltsführung und ein ausgeglichener Staatshaushalt besaßen für Schäffer oberste Priorität. So war für ihn auch die geplante große Finanz- und Steuerreform 255 nur vertretbar, solange die durch Steuersenkungen zu erwartende Schrumpfung der Staatseinnahmen durch Kürzungen der Staatsausgaben - wie im Bundeshaushalt 1954 vorgesehen - kompensiert würden. Dagegen sah Erhard in der Senkung der Steuersätze Investitions- und Produktionsanreize für die Unternehmer. Aus dem daraus resultierenden Wirtschaftswachstum sollte ein erhöhtes Steueraufkommen das Defizit im Staatshaushalt beseitigen. Steuersenkungen und Verbesserung der Realeinkommen erhöhten nach Ansicht Erhards aber auch die private Nachfrage und gaben damit einen wirksamen Anstoß für ein weiteres Wirtschaftswachstum 256.

255

Vgl. dazu 18. Sitzung am 17. Febr. 1954 TOP 2.

256

Vgl. dazu etwa 285. Sitzung am 31. März 1953 TOP E.

Die gegensätzlichen Auffassungen über die Funktion staatlicher Ausgabenpolitik schlug sich im Streit um die Zuständigkeit für das Geld- und Kreditwesen 257 und um die Zollpolitik 258 nieder. Sie kamen auch bei der Diskussion der Steuerreform, der Erhöhung der Beamtengehälter 259 und der künftigen Wirtschafts- und Finanzpolitik 260 deutlich zum Ausdruck.

257

Vgl. 206. Sitzung am 11. März 1952 TOP 2.

258

Vgl. 297. Sitzung am 9. Juni 1953 TOP J.

259

Vgl. dazu 278. Sitzung am 27. Febr. 1953 TOP D.

260

Vgl. 4. Sitzung am 4. Nov. 1953 TOP 1.

Wenn auch Schäffer die volkswirtschaftlichen Auswirkungen staatlicher Defizitfinanzierung nicht verkannte 261, so hatten ihn allein die günstigen Wirtschaftsprognosen das durch die Steuerreform verursachte Haushaltsrisiko eingehen lassen. Im Prinzip aber hielt er bei allem äußeren Druck und bei dem sich abzeichnenden langfristigen Wirtschaftswachstum an der fiskal-konservativen Politik des ausgeglichenen Haushalts fest.

261

Vgl. dazu etwa Deutschland im Wiederaufbau S. 97.

Wie die Bank deutscher Länder bemerkte, beeinträchtigte diese Politik teilweise das Wirtschaftswachstum 262. Gegenüber 1952 hatten sich die Kassenüberschüsse des Bundes von 840 Millionen DM auf ca. 1,6 Milliarden DM erhöht. Diese Entwicklung war teils dadurch bedingt, daß die Besatzungsmächte die Etatansätze für Besatzungskosten nicht ausschöpften 263, teils dadurch, daß im Haushalt für den deutschen Verteidigungsbeitrag 1,45 Milliarden DM zwar eingestellt waren, aber nicht beansprucht wurden 264. Auch diese sich von Jahr zu Jahr vergrößernden Rücklagen hielten Schäffer nicht von seiner strengen Haushaltsführung ab. Mit diesen, dem Wirtschaftskreislauf entzogenen Reserven konnte Schäffer den Grundstock für den später berühmt gewordenen Juliusturm legen.

262

Vgl. Geschäftsbericht Bank deutscher Länder S. 8 f.

263

Vgl. dazu 275. Sitzung am 13. Febr. 1953 TOP C (Israel Abkommen).

264

Vgl. 285. Sitzung am 31. März 1953 TOP E.

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