2.42.2 (k1956k): 1. Suezkanal-Konflikt

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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[1. Suezkanal-Konflikt]

Die Sondersitzung des Kabinetts ist zur Beratung der Probleme einberufen worden, die im Zusammenhang mit der Verstaatlichung der Suezkanalgesellschaft entstanden sind 4. Der Bundesminister des Auswärtigen weist kurz auf die Entwicklung des Problems hin und betont, daß seine jetzt folgenden Ausführungen im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler gemacht werden, dem er, der Minister, die Probleme gestern in Bühlerhöhe vorgetragen habe. Zwei Fragen müßten voneinander unterschieden werden:

4

Der ägyptische Staatspräsident Gamal Abd el-Nasser hatte am 26. Juli 1956 durch ein Dekret die Allgemeine Suezkanal-Gesellschaft nationalisiert, nachdem Großbritannien, die USA und die Internationale Bank für Aufbau und Entwicklung ihre Hilfsangebote für den Bau des Assuan-Staudamms zurückgezogen hatten. Die Proteste der Westmächte waren von Nasser zurückgewiesen worden (AdG 1956, S. 5901-5903). Vertreter Frankreichs, Großbritanniens und der USA hatten vom 29. Juli bis zum 2. Aug. in London beraten und zu einer am 16. Aug. 1956 in London beginnenden Konferenz eingeladen (ebenda S. 5914 f.). - Siehe dazu FRUS 1955-1957, Bd. XVI, S. 34-211 und DDF 1956, Bd. II passim.

1)

Die Stellungnahme der Bundesregierung zu der von Großbritannien, Frankreich und den Vereinigten Staaten ausgesprochenen Einladung zur Suezkanalkonferenz.

2)

Die Stellungnahme der Bundesregierung zu dem Aide-mémoire, in welchem die britische Regierung über die von ihr gegen Ägypten ergriffenen wirtschaftlichen Maßnahmen berichtet 5.

5

Aide-mémoire in AA B 2 Bd. 100. - Der britische Schatzkanzler hatte am 28. Juli 1956 ein Verbot des Transfers von Geld, Wertpapieren oder Gold, das der Suezkanal-Gesellschaft gehörte und sich in Großbritannien befand, sowie ein Verbot jeder Ein- oder Auszahlung aus den oder in die ägyptischen Sterlingguthaben in Großbritannien ohne seine Genehmigung erlassen.

Zu dem ersten Punkt sei zu bemerken, daß die Bundesrepublik als ein an der Schiffahrt durch den Suezkanal interessiertes Land eingeladen worden sei, nicht als Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches, welches die Konvention im Jahre 1888 6 mitunterzeichnet habe. Es empfehle sich, aus diesem Sachverhalt keine Folgerungen zu ziehen. Es sei klar, welche Gründe die drei einladenden Staaten dazu bewogen haben, die Bundesrepublik lediglich als „interessiertes Land" einzuladen. Man habe der Sowjetunion keinen Vorwand bieten wollen, den Erfolg der Konferenz mit formellen Einwänden in Frage zu stellen. Wenn die Bundesrepublik offiziell als Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches bezeichnet worden wäre, hätte die Sowjetunion zweifellos darauf hingewiesen, daß zwei deutsche Staaten mit gleichen Rechten existierten 7. Zu dem zweiten Problemkreis sei zu bemerken, daß bis jetzt einige Staaten die Einladung angenommen hätten, daß Absagen bisher von keiner Seite gekommen seien, und daß die Haltung Ägyptens, der Sowjetunion, Indiens, Indonesiens und Ceylons ungewiß sei. Gegen die deutsche Teilnahme an der Konferenz spreche die Überlegung, daß Deutschland nicht daran interessiert sein könne, in die politischen Konflikte des Nahen Ostens hineingezogen zu werden. Die Beziehungen der Bundesrepublik zu Ägypten seien bisher einigermaßen gut gewesen, man müsse alles vermeiden, was den Ägyptern Anlaß bieten könnte, die Regierung der sogenannten DDR offiziell anzuerkennen. Für die deutsche Teilnahme spreche die Überlegung, daß die Bundesrepublik die westliche Solidarität stärken müsse, auf die sich die Bundesregierung nicht nur dann berufen könne, wenn unmittelbare deutsche Interessen in Frage ständen. Mit der Einladung werde außerdem die wachsende politische Bedeutung der Bundesrepublik anerkannt. Die Rechtslage bei der Verstaatlichung der Suezkanalgesellschaft sei so, daß ein objektiver Rechtsbruch nicht behauptet werden könne. Die Suezkanalgesellschaft sei eine Gesellschaft nach ägyptischem Recht. Ein Anlaß zu einem Protest liege nicht vor, wenn die Verpflichtungen aus den internationalen Abkommen von Ägypten anerkannt würden und wenn die Enteignung gegen volle Entschädigung erfolge. In diesem Rahmen habe jeder Staat das Recht, nach seinen Gesetzen eine Enteignung vorzunehmen. Ägypten habe ausdrücklich erklärt, daß es die bisherigen Eigentümer voll entschädigen würde. Die Schiffahrt durch den Kanal sei bis jetzt unbehindert, nicht einmal die Zahlung der Gebühren an die alte oder die neue Gesellschaft sei zunächst zu einer Grundsatzfrage gemacht worden. Zusammenfassend führt der Minister aus, es sei zweckmäßig, wenn die Bundesrepublik an der bevorstehenden Konferenz teilnehme. Die Bundesregierung würde auf diese Weise dazu beitragen, daß eine Konfliktslage sich nicht ausweitet und verschärft. Die Bundesregierung müsse bereit sein, ihre guten Dienste zur Verfügung zu stellen, damit ein tragbarer Kompromiß zur Sicherung des Friedens gefunden werde.

6

Suezkanal-Vertrag vom 29. Okt. 1888 in EA 1956, S. 9181 f. - Vereinzelte Unterlagen in B 136/6228.

7

Zu den Erörterungen darüber, welche Staaten zu der Suezkanal-Konferenz eingeladen werden sollten, siehe FRUS 1955-1957, Bd. XVI, S. 73, 97 und 104 sowie DDF 1956, Bd. II, S. 194, 196, 202, 213 und 219. Siehe auch das Fernschreiben des deutschen Botschafters in Paris von Maltzan über sein Gespräch mit Pineau am 6. Aug. 1956 in AA B 2 Bd. 98. - Um Differenzen über die Einladung der „Nachfolgestaaten" zu vermeiden, war auch Österreich nicht als Signatarstaat, sondern nur als „interessiertes Land" eingeladen worden. - Die DDR erhob am 10. Aug. 1956 den Anspruch, ebenfalls zu der Konferenz eingeladen zu werden (DzD, Bd. III 2, S. 656 f.).

Der Vizekanzler stimmt diesen Ausführungen zu und schlägt vor, daß die deutsche Antwort auf die Einladung in zwei Dokumenten enthalten sein soll. Das erste Schriftstück, das nicht zur Veröffentlichung bestimmt sein soll, müßte den deutschen Vorbehalt wegen der Frage der Rechtsnachfolge des Deutschen Reiches enthalten. Das andere Schriftstück, das publiziert werden sollte, müßte die politischen Gründe für die Annahme der Einladung darlegen, wobei besonders die deutsche Absicht unterstrichen werden sollte, den Frieden zu sichern 8.

8

Note an die drei Mächte vom 7. Aug. 1956 in AA B 2 Bd. 102, Entwürfe in Bd. 100.

Der Bundesminister des Auswärtigen stimmt diesem Vorschlag zu und sagt, er wolle bei Annahme der Einladung mündlich darlegen, daß die Bundesregierung die Gründe der Gegenseite anerkenne, aus denen Deutschland nicht als Signatarmacht, sondern lediglich als interessierter Staat eingeladen worden sei. Die Bundesregierung würdige diese Gründe, hoffe aber, daß es sich um einen einmaligen Fall handeln würde 9.

9

Siehe dazu den Bericht des französischen Geschäftsträgers Christian de Margerie in Bonn über sein Gespräch mit Hallstein am 7. Aug. (DDF 1956, Bd. II, S. 231 f.) sowie den Bericht von Brentanos über sein Gespräch mit dem britischen Geschäftsträger Roger Allen am 14. Aug. 1956 (AA B 2 Bd. 102).

Der Vizekanzler führt weiter aus, daß es sich bei der Teilnahme Deutschlands an der Konferenz auch darum handele, daß eine selbständige deutsche Außenpolitik deutlich gemacht werde. In Neu-Delhi werde heute eine Erklärung des Ministerpräsidenten Nehru zu dem Suez-Problem und der Einladung abgegeben werden 10. Es wäre von großem Nutzen, wenn die deutsche Stellungnahme dem indischen Ministerpräsidenten noch vor Abgabe seiner Erklärung bekannt werden würde, dies ließe sich vielleicht unter Ausnutzung des Tageszeitunterschiedes von 4 ½ Stunden bewerkstelligen. Der Bundesminister des Auswärtigen sagt, es würde sehr nachteilig wirken, wenn in der Welt der Eindruck hervorgerufen würde, als ob die Bundesregierung die Entscheidung Ägyptens zu der Konferenzeinladung abwarten wolle. Staatssekretär Dr. Westrick unterstreicht diese Auffassung. Es sei klar, daß die Bundesregierung die Einladung annehmen müßte. Wenn die Annahme erst nach einer zustimmenden ägyptischen Erklärung ausgesprochen würde, hätten die einladenden Staaten den Eindruck einer deutschen Unentschlossenheit. Würde Deutschland die Einladung annehmen, nachdem Ägypten abgelehnt hat, so würde man die Nahoststaaten mehr brüskieren als es unbedingt notwendig sei. Es sei deshalb dringend zu fordern, daß die Einladung sofort angenommen würde, noch bevor sich Ägypten entschieden habe.

10

Nehru teilte mit, daß er an der Konferenz teilnehmen werde, daß Ägypten jedoch die Teilnahme abgelehnt habe. Er erklärte außerdem, daß ein Gremium, in dem Ägypten nicht vertreten sei, keine Beschlüsse fassen könnte (FAZ vom 9. Aug. 1956).

Eine Abschrift des britischen Aide-mémoire, von dem der Herr Bundesminister des Auswärtigen gesprochen habe, habe auch das Bundeswirtschaftsministerium erhalten. Der Vizekanzler bemerkt, daß diese Frage erst an zweiter Stelle behandelt werden sollte. Zunächst wolle man sich mit der Konferenz-Einladung auseinandersetzen.

Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein stellt zur Debatte, ob in einer offiziellen Verlautbarung der Bundesregierung am Schluß nicht zum Ausdruck gebracht werden könnte, daß die Bundesregierung die Einladung in der selbstverständlichen Annahme akzeptiert habe, daß die Bundesrepublik als die den Vertrag fortsetzende Signatarmacht betrachtet werde. Der Vizekanzler äußert hingegen Bedenken. Es solle nichts geschehen, was die Konferenz gefährden könne. Auch die Bundesrepublik würde sehr empfindlich gegen Versuche sein, etwa bei Verhandlungen über die Wiedervereinigung Deutschlands formelle Fragen als störende Elemente in die Debatte einzuführen. Bekanntlich sei das Problem der Rechtsnachfolge nicht auf Deutschland beschränkt, auch die Rechtsnachfolge des Signatarstaates Österreich-Ungarn müsse evtl. geprüft werden, wenn von deutscher oder anderer Seite hierzu der Anstoß gegeben würde.

Staatssekretär Dr. Strauß fragt, ob die Einladungen an sämtliche Staaten den gleichen Wortlaut hätten und in welcher Weise in der Einladung auf die Konvention von 1888 Bezug genommen würde. Dr. Strauß fragt weiter, ob auch Nichtsignatarstaaten der Konvention von 1888 eingeladen seien. Der Bundesminister des Auswärtigen erwidert, daß der Wortlaut der Einladung bei allen Staaten übereinstimme und daß auch einige Staaten eingeladen seien, welche die Konvention im Jahre 1888 nicht unterzeichnet hätten.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen ist der Meinung, daß sich der ägyptische Staatschef auf einen Weg begeben habe, von dem es nach bekanntem Muster kein Zurück mehr gäbe. Er werde immer wieder vor die Notwendigkeit gestellt sein, Erfolgsmeldungen bringen zu müssen. Deutschland sei deswegen an dem Vorgang besonders interessiert, weil es noch an verschiedenen Stellen um die Freigabe beschlagnahmten deutschen Eigentums kämpfe. Hier sei ein neuer Fall des Eingreifens in fremdes Eigentum gegeben. Schon aus diesem Grunde müsse Deutschland an der Konferenz teilnehmen und sein durch die Einladung anerkanntes politisches Gewicht gegen Rechtslosigkeit zur Geltung bringen. Der Bundesminister des Auswärtigen erwidert, daß eine Enteignung nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gegen Gewährung der vollen Entschädigung immer zulässig sei.

Staatssekretär Dr. Bergemann weist darauf hin, daß die Bundesminister für Verkehr und für Angelegenheiten des Bundesrates großen Wert darauf legen, an der Beratung dieser politisch so bedeutsamen Frage teilzunehmen. Sie bäten daher, die Entscheidung erst auf der morgigen Kabinettssitzung zu treffen. Der Bundesminister des Auswärtigen betont, daß er dieser Bitte gern entsprochen hätte, aus den bereits dargelegten Gründen sei aber größte Eile geboten. Der Vizekanzler unterstreicht diese Ausführungen und sagt, daß er seinerseits schon einen verhältnismäßig späten Zeitpunkt für die Beratung der Suezfrage gewählt habe, um den Kabinettsmitgliedern genügend Zeit zu den notwendigen Überlegungen zu geben. Das Kabinett hält eine schnelle Publikation des deutschen Standpunktes für unbedingt notwendig.

Staatssekretär Professor Dr. Hallstein berichtet über eine Demarche des ägyptischen Vertreters mit der Anregung, daß die Bundesregierung ihre Entscheidung über die Teilnahme an der Konferenz von der Haltung Ägyptens abhängig machen solle. Er, der Staatssekretär, habe dieses ägyptische Ansuchen abgelehnt und auf die heutige Kabinettssitzung verwiesen. Er habe auf die Frage des ägyptischen Vertreters geantwortet, daß er persönlich glaube, die Bundesregierung werde die Einladung annehmen 11. Entscheidend sei dabei die deutsche Absicht, Konfliktstoffe nach Möglichkeit auf friedlichem Wege zu beseitigen. Die deutsche Entscheidung werde im Lichte aller in Betracht kommenden Tatsachen getroffen werden, also auch im Hinblick auf die guten Beziehungen zu Ägypten und die im Zeitpunkt der Kabinettsberatung möglicherweise schon vorliegende Entscheidung Ägyptens. Der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte spricht sich dafür aus, daß die Einladung möglichst sofort angenommen wird, um die Tendenz zu friedlichen Verhandlungen zu stärken. Der Minister weist auf die Meinungsverschiedenheiten zwischen den USA und Frankreich über die zweckmäßigste Art des Vorgehens hin 12. Der Vizekanzler spricht über die Haltung der deutschen Presse zu dem Konflikt und nennt ein bestimmtes größeres Blatt, das einen unangebrachten Artikel geschrieben habe 13. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen übernimmt es, in geeigneter Weise mit der Redaktion zu sprechen. Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein verliest den Entwurf eines von ihm verfaßten Communiqués der Bundesregierung 14. Der Vizekanzler, der Bundesminister des Auswärtigen und Staatssekretär Dr. Sonnemann geben einige Anregungen für die Abfassung des Communiqués 15.

11

Vermerk in AA B 2 Bd. 102.

12

Unterlagen in AA B 2 Bd. 98-102 (Berichte der deutschen Geschäftsträger).

13

Der Figaro hatte am 6. Aug. 1956 den am 2. Aug. in der FAZ erschienenen Beitrag von Jürgen Tern „Für die Suez-Aktionäre sterben?" scharf kritisiert („Un singulier article de la 'Frankfurter Allgemeine'") (Kopie in Nachlaß Blankenhorn N 1351/66). Siehe dazu auch den Bericht des deutschen Botschafters in Paris vom 6. Aug. 1956 (AA B 2 Bd. 98).

14

Entwürfe in AA B 2 Bd. 102.

15

Mitteilung des BPA Nr. 912/56 vom 7. Aug. 1956.

Der Vizekanzler stellt fest, daß das Kabinett mit einem Vorgehen gemäß den Ausführungen des Bundesministers des Auswärtigen unter Berücksichtigung der soeben abgehaltenen Aussprache einverstanden ist.

Das Kabinett wendet sich sodann der Beratung des britischen Aide-mémoire zu. Der Bundesminister des Auswärtigen verliest das Schriftstück, in welchem im einzelnen dargelegt ist, daß die Briten ägyptisches Vermögen blockiert haben. Die britische Regierung stellt die Frage, ob die Bundesregierung bereit sei, vergleichbare Maßnahmen zu treffen. Der Bundesminister des Auswärtigen stellt fest, daß die Vorgänge um den Suezkanal, wenn man sie losgelöst von ihrem politischen Hintergrund betrachtet, keinen Anlaß zu besonderen deutschen Maßnahmen böten. Eine Völkerrechtsverletzung durch Ägypten läge nicht vor. Darüber hinaus müsse man feststellen, daß keine innerdeutsche gesetzliche Grundlage gegeben sei, um ägyptisches Vermögen in Deutschland unter Kontrolle zu stellen; hierfür seien vielleicht die Devisenvorschriften geeignet, sie könnten aber nur allgemein und nicht ausschließlich gegenüber Ägypten angewendet werden. Jeder von etwaigen deutschen Maßnahmen betroffene Vermögensinhaber könne auch den innerdeutschen Rechtsweg beschreiten. Eine andere Frage sei es, wie sich Deutschland auf dem Gebiet der Export-Garantien verhalten solle. Staatssekretär Dr. Westrick sagt, daß zwar rechtlich die Möglichkeit bestehe, Ausfuhrbürgschaften für Exporte nach Ägypten abzulehnen, da es sich hier um eine reine Ermessensentscheidung handele. Praktisch würde ein solcher Entschluß eine unerfreuliche Maßnahme gegen Ägypten bedeuten. Man könne die Entscheidung über Anträge für Exportgarantien mit Begründungen technischer Art zwar etwa 14 Tage hinausziehen, dann aber müsse gehandelt werden. Ägyptische Guthaben in Deutschland seien vorhanden, erst vor kurzer Zeit sei ein größeres Guthaben aus England nach Deutschland überwiesen worden. Der Vizekanzler und Ministerialdirektor Prof. Dr. Oeftering äußern Bedenken gegen die Absicht, Exportgarantien für Ägypten weiterhin in dem bisherigen Umfang zu geben. Auch der Bundesminister des Auswärtigen betont, daß die berufenen Stellen zu dem politischen auch das gleichlaufende wirtschaftliche Risiko prüfen müßten. Durch die jüngsten Ereignisse sei gegenüber Ägypten eine Änderung der Ermessensgrundlage eingetreten. Dies könnten die zuständigen Stellen ohne eine generelle Weisung der Bundesregierung berücksichtigen. Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein formuliert, daß das Ermessen nicht ausgeschaltet, sondern bestätigt wird. Staatssekretär Dr. Sonnemann betont, daß eine grundsätzliche Entscheidung nicht gefällt, wohl aber die Ermessensentscheidung im Einzelfalle sehr sorgfältig abgewogen werden sollte. Staatssekretär Dr. Westrick weist auf den Hintergrund der britischen Konkurrenzfurcht hin, daß nämlich Deutschland in eine wirtschaftliche Lücke eindringen und Wirtschaftspositionen Englands in Ägypten einnehmen könnte. Der Bundesminister des Auswärtigen sagt, er lege Wert darauf, daß auf der Londoner Konferenz im Rahmen der deutschen Delegation auch die Bundesminister für Wirtschaft und für Verkehr vertreten seien, vielleicht würde es sich auch empfehlen, vom Deutschen Reederverband einen Vertreter hinzuzuziehen. Staatssekretär Dr. Sauerborn spricht über zwei Pressemeldungen, einmal ein angebliches Ultimatum der alten Suezkanal-Gesellschaft an ihre Angestellten, sich gegen die neue Gesellschaft zu entscheiden und über eine Meldung, wonach ein Verkehr um das Kap der guten Hoffnung aus technischen Gründen kaum möglich sei. Derartige Meldungen bezw. Maßnahmen stärkten die ägyptische Position, weil sie Ägypten den Vorwand für eine Behinderung der Schiffahrt lieferten, wenn das alte Personal nicht zur Verfügung stehe, und den Ägyptern das Gefühl gäben, daß der Suezkanal durch keine andere Schiffahrtsroute ersetzt werden könnte. Im Anschluß an Ausführungen des Vizekanzlers erklärt sich das Kabinett damit einverstanden, daß allgemein bei neuen wirtschaftlichen Engagements in Ägypten große Zurückhaltung geübt werden soll. Das Kabinett erklärt auch sein Einverständnis mit den Ausführungen des Bundesministers des Auswärtigen zu dem britischen Aide-mémoire unter Berücksichtigung der soeben geführten Debatte 16.

16

Fortgang 146. Sitzung am 8. Aug. 1956 TOP A.

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