1.1 (k1962k): Deutschland- und Berlin-Politik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 15. 1962Fünftes Kabinett AdenauerEWG-BinnenzollsenkungStaatsbesuch de GaulleAktion Adler

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Deutschland- und Berlin-Politik

Die Auseinandersetzungen um die Berlin- und Deutschlandpolitik waren seit 1961 geprägt von der ultimativen Forderung des sowjetischen Ministerpräsidenten Nikita Chruschtschow nach einem Truppenabzug der Westmächte aus Berlin und der Androhung eines separaten Friedensvertrags mit der DDR. Demgegenüber war die neue amerikanische Regierung unter Präsident John F. Kennedy entschlossen, die Lebensfähigkeit der Stadt, die Zugangswege und die Präsenz der westalliierten Truppen notfalls auch mit Waffengewalt zu verteidigen. Der Bau der Mauer in Berlin hatte die Spannungen im Ost-West-Verhältnis verschärft, die sich erst abschwächten, als Chruschtschow am 17. Oktober 1961 sein Ultimatum offiziell zurücknahm und schließlich auch einer Fortführung der Verhandlungen über Berlin und Deutschland auf Botschafterebene zustimmte 4.

4

Vgl. 161. Sitzung am 27. Sept. 1961 TOP B (Kabinettsprotokolle 1961, S. 258 f.).

Nach der Außenministerkonferenz in Paris und einer letzten Abstimmung zwischen Kennedy und dem britischen Premierminister Harold Macmillan im Dezember 1961 5 nahm der amerikanische Botschafter Llewellyn Thompson am 2. Januar 1962 mit dem sowjetischen Außenminister Andrej Gromyko in Moskau Gespräche über Berlin auf. Da die amerikanische Regierung die Botschaftergruppe in Washington laufend über den Fortgang der Gespräche unterrichtete, war auch die Bundesregierung jeweils über den aktuellen Stand der Verhandlungen informiert 6. Die Erfolgsaussichten dieser Sondierungen wurden aufgrund des sachlich auf Berlin beschränkten Verhandlungsmandats als gering eingeschätzt, so auch von Adenauer, der diese thematische Einschränkung selbst gegenüber den westlichen Verbündeten durchgesetzt hatte 7. Die Skeptiker konnten sich bestätigt sehen, als am 3. März die Gespräche in Moskau ergebnislos abgebrochen wurden und am Rande der Genfer Abrüstungskonferenz auf der Ebene der Außenminister weitergeführt werden sollten. Doch auch diese Begegnungen zwischen dem amerikanischen Außenminister Dean Rusk und Gromyko brachten keine inhaltlichen Fortschritte. Nach wie vor stießen die Vorschläge des Westens, eine internationale Zugangsbehörde für West-Berlin zu errichten, die Mauer zu beseitigen und eine Gesamtlösung für Berlin anzustreben, auf strikte Ablehnung Moskaus. Umgekehrt blieben die Forderungen der Sowjetunion nach Abzug der alliierten Truppen und nach Bildung einer freien und entmilitarisierten Stadt West-Berlin für Washington unannehmbar.

5

Vgl. 7. Sitzung am 3. Jan. 1962 TOP B.

6

Vgl. 9. Sitzung am 17. Jan. 1962 TOP B.

7

Vgl. 14. Sitzung am 8. Febr. 1962 TOP C.

Immerhin konnten sich beide Seiten darauf verständigen, den Dialog zwischen Rusk und dem sowjetischen Botschafter Anatoly Dobrynin in Washington fortzusetzen. Hierzu ließ die amerikanische Regierung einen neuen Plan ausarbeiten, in dem sie die Berlin-Gespräche mit dem Angebot zu Verhandlungen über einen Nichtangriffspakt zwischen NATO und Warschauer Pakt und über ein Abkommen zur Nichtverbreitung von Atomwaffen verband. Dieses Verhandlungspaket, das zu einem umfassenden Arrangement mit der Sowjetunion führen sollte, sandte die amerikanische Regierung der Bundesregierung zur Stellungnahme zu. Adenauer war bis dahin von Bundesaußenminister Gerhard Schröder, der den Verständigungskurs der amerikanischen Regierung weitgehend unterstützte, über diese Pläne nur unvollständig in Kenntnis gesetzt. Nun damit konfrontiert, lehnte er das amerikanische Verhandlungskonzept aus mehreren Gründen entschieden ab. Schon der umfassende Themenkatalog barg für den Bundeskanzler die Gefahr in sich, dass sich die beiden Supermächte auf Kosten deutscher Interessen verständigen könnten. Aber auch der Plan zur Errichtung einer internationalen Zugangsbehörde war für ihn inakzeptabel, da er das Prinzip der Viermächte-Verantwortung für Berlin in Frage stellte. Schließlich ließ auch die Bildung von Kommissionen, denen die Bundesrepublik und die DDR angehören sollten, eine schleichende Anerkennung der DDR befürchten. In einem kurzen Schreiben an Kennedy vom 14. April 1962 bezeichnete er daher diese Vorstellungen als undurchführbar. Bei einer Pressekonferenz am 7. Mai anlässlich seines Besuches in Berlin kritisierte Adenauer auch öffentlich die Pläne der amerikanischen Regierung, die allerdings zu diesem Zeitpunkt bereits Makulatur waren. Durch eine Indiskretion waren sie in Bonn an die Öffentlichkeit gelangt und damit als Verhandlungsgrundlage mit der Sowjetunion wertlos geworden 8.

8

Vgl. 24. Sitzung am 25. April 1962 TOP D und 26. Sitzung am 9. Mai 1962 TOP A.

Die amerikanische Regierung sah darin einen schweren Vertrauensbruch, der die Abberufung des Botschafters Wilhelm Grewe aus Washington zur Folge hatte. Im Zuge dieses Revirements, bei dem der Botschafter der Bundesrepublik bei den Vereinten Nationen Karl-Heinrich Knappstein Grewe ablöste 9, wurde auch der Botschafter Hans Kroll aus Moskau abberufen. Sein Amt übernahm Horst Groepper 10. Kroll hatte sich wiederholt für bilaterale Verhandlungen mit der Sowjetunion eingesetzt und sich damit gegen die offizielle Linie der Bundesregierung gestellt. In der Note vom 27. Dezember 1961 sah er ein weitgehendes Angebot der Sowjetregierung, für das er in einem Gespräch mit dem Bundeskanzler warb und das Adenauer nicht grundsätzlich ablehnte 11. In Ungnade fiel er allerdings, als er in einem Gespräch mit Journalisten die Anerkennung der Oder-Neiße-Linie und die Entmilitarisierung der Bundesrepublik als Voraussetzungen für die Wiederherstellung der Einheit Deutschlands nannte 12.

9

Vgl. 29. Sitzung am 23. Mai 1962 TOP 4.

10

Vgl. 37. Sitzung (Fortsetzung) am 20. Juli 1962 TOP C.

11

Vgl. 13. Sitzung am 31. Jan. 1962 TOP B und 14. Sitzung am 8. Febr. 1962 TOP C.

12

Vgl. 18. Sitzung am 9. März 1962 TOP H.

Nach dem Eklat zwischen Bonn und Washington, der den Tiefpunkt der bisherigen deutsch-amerikanischen Beziehungen markierte, waren beide Seiten um Schadensbegrenzung bemüht. Bei einem Gespräch mit dem amerikanischen Botschafter Walter Dowling Mitte Mai 1962 zeigte sich Adenauer verständnisvoll und an einem guten beiderseitigen Einvernehmen interessiert 13. Dass auch der amerikanischen Seite an einer Wiederherstellung des Vertrauensverhältnisses gelegen war, bewies der Besuch von Rusk in Berlin und Bonn Ende Juni, bei dem er Adenauer über die letzten, allerdings ergebnislosen Gespräche mit Dobrynin am 30. Mai und 18. Juni berichtete 14.

13

Vgl. 28. Sitzung am 16. Mai 1962 TOP A.

14

Vgl. 34. Sitzung am 27. Juni 1962 TOP B.

Ein erneuter Versuch, in der Berlin-Frage zu einer Annäherung zu gelangen, wurde am Rande der internationalen Konferenz zur Beilegung der Laos-Krise in Genf im Juli 1962 unternommen. Zur Abstimmung unter den westlichen Verbündeten hatte auch Schröder Gelegenheit erhalten, dem amerikanischen Außenminister den Standpunkt seiner Regierung darzulegen. Doch die unveränderte Forderung der sowjetischen Regierung nach Abzug der westalliierten Truppen aus Berlin, verbunden mit der Androhung eines separaten Friedensvertrages, ließen weitere Verhandlungen als aussichtslos erscheinen. Die amerikanisch-sowjetischen Sondierungsgespräche waren damit zunächst beendet 15.

15

Vgl. 37. Sitzung (Fortsetzung) am 20. Juli 1962 TOP D.

Die Gespräche über Berlin auf höchster diplomatischer Ebene wirkten sich in keiner Weise beruhigend auf die Lage der geteilten Stadt aus. Die Sowjetunion und die Behörden der DDR erhöhten im Gegenteil durch verschiedene Aktionen den Druck und demonstrierten damit die gefährdete Lage Berlins. So kam es zu Störungen des Luftverkehrs von und nach West-Berlin durch sowjetische Flugzeuge sowie zu Schusswechseln und anderen Zwischenfällen im Bereich der Mauer und an der Zonengrenze 16. Auch Meldungen über Festnahmen bzw. den ungeklärten Verbleib von Reisenden auf den Interzonenautobahnen wirkten beunruhigend. Aus psychologischen Gründen hielt deshalb im Juli 1962 der Berliner Senat eine Beobachtung und Registrierung des Straßenverkehrs zwischen der geteilten Stadt und der Bundesrepublik für erforderlich 17. Im Kabinett wie auch beim Bundeskanzler selbst überwogen zwar die Bedenken vor allem hinsichtlich der praktischen Durchführbarkeit dieser Maßnahme 18, doch einigten sich schließlich Adenauer und Berlins Regierender Bürgermeister Willy Brandt auf ein vereinfachtes Registrierungsverfahren. Die Beobachtung des Straßenverkehrs wurde im Mai 1963 wieder eingestellt 19. Nicht zuletzt gab der Tod des Ost-Berliner Bauarbeiters Peter Fechter bei seinem Fluchtversuch Mitte August dem Bundeskanzler und den Westmächten Anlass, auf die bedrohliche Situation in Berlin hinzuweisen und ein geregeltes Miteinander beider Teile der Stadt einzufordern 20.

16

Vgl. 16. Sitzung am 21. Febr. 1962 TOP C, 30. Sitzung am 30. Mai 1962 TOP B, 39. Sitzung am 1. Aug. 1962 TOP H sowie 41. Sitzung am 15. Aug. 1962 TOP D.

17

Vgl. 38. Sitzung am 25. Juli 1962 TOP B.

18

Vgl. 39. Sitzung am 1. Aug. 1962 TOP C und 40. Sitzung am 8. Aug. 1962 TOP A.

19

Vgl. 42. Sitzung am 22. Aug. 1962 TOP F.

20

Vgl. 42. Sitzung am 22. Aug. 1962 TOP A.

Unter diesen Bedingungen versuchte die Bundesregierung, das in ihrer Macht Stehende zu tun, um die Lage der bedrängten Stadt zu erleichtern. So verabschiedete sie ein Berlin-Hilfe-Gesetz, das Arbeitnehmern wie Unternehmen wirtschaftliche Anreize zum Verbleiben in der Stadt bot 21. Sie brachte ein Gesetz zum Schutz der Freiheit von Berlin auf den Weg, das wirtschaftliche Sanktionen gegen die DDR im Falle weiterer Repressionsmaßnahmen vorsah 22. Schließlich versuchte sie auch, durch Zugeständnisse im Interzonenhandel Erleichterungen im innerdeutschen Reiseverkehr zu erreichen. Die Verhandlungen hierüber blieben jedoch erfolglos, weil die Bundesregierung wegen der Gefahr einer diplomatischen Aufwertung die Forderung der DDR ablehnte, die Gespräche über Reiseerleichterungen auf politischer Ebene zu führen 23.

21

Vgl. 26. Sitzung am 9. Mai 1962 TOP 8.

22

Vgl. 42. Sitzung am 22. Aug. 1962 TOP C.

23

Vgl. 54. Sitzung am 20. Nov. 1962 TOP C.

Im Juni 1962 erneuerte Chruschtschow seine Drohung, beim Scheitern der Verhandlungen einen separaten Friedensvertrag mit der DDR abzuschließen. So wurde nach den ins Stocken geratenen amerikanisch-sowjetischen Sondierungsgesprächen allgemein mit neuen Maßnahmen gegen Berlin gerechnet. Als die Stationierung sowjetischer Raketen auf Kuba bekannt wurde, kündigte Kennedy am 22. Oktober in einer Fernsehansprache an die amerikanische Bevölkerung eine Seeblockade gegen den Inselstaat an und drohte mit einem Vergeltungsschlag gegen die Sowjetunion. Es war nicht auszuschließen, dass die Sowjetunion amerikanische Gegenmaßnahmen mit einer Aktion gegen Berlin beantworten oder sich den Rückzug aus Kuba mit Zugeständnissen in der Berlin-Frage erkaufen würde. In der äußerst kritischen Situation, in der eine militärische Eskalation bis hin zu einem atomaren Schlagabtausch zwischen den beiden Supermächten zu befürchten war, ergriff die Bundesregierung in Abstimmung mit den alliierten Mächten wie nach dem Bau der Berliner Mauer 1961 Maßnahmen zur Verstärkung der militärischen Präsenz der Bundeswehr. Gleichzeitig war sie darum bemüht, die Situation nicht zusätzlich zu verschärfen 24.

24

Vgl. Sondersitzung am 29. Okt. 1962 TOP 1.

Als Chruschtschow am 28. Oktober in einem Brief an Kennedy den Abzug der sowjetischen Raketen zusagte, entspannte sich die internationale Lage. Die Gespräche, die Adenauer bei seinem Besuch in Washington im November 1962 mit Kennedy führte, galten daher vorwiegend der Bewältigung der Kuba-Krise, aus der die Vereinigten Staaten gestärkt hervorgegangen waren. Die Berlin-Problematik oder eine Fortsetzung der amerikanisch-sowjetischen Sondierungsgespräche wurde nicht erörtert. Berlin spielte nur insofern eine Rolle, als Fragen der Eventualplanung für den Fall einer Beeinträchtigung des freien Zugangs erörtert wurden 25.

25

Vgl. 54. Sitzung am 20. Nov. 1962 TOP B.

Die Kuba-Krise hatte die Notwendigkeit einer Verständigung zwischen beiden Supermächten offenbart. In dem sich anbahnenden Dialog verlor die Berlin-Frage ihre zentrale Rolle, die sie in der bisherigen Ost-West-Auseinandersetzung gespielt hatte. Auch in den deutsch-amerikanischen Beziehungen verschoben sich die Themenschwerpunkte. Die Umstrukturierung der NATO, Fragen der nuklearen Mitbestimmung im Bündnis und der konventionellen Rüstung gewannen an Aktualität. Die von der neuen amerikanischen Regierung entwickelte Militärdoktrin der „flexible response", die den Einsatz von Atomwaffen nur als äußerstes Mittel im Verteidigungsfalle betrachtete und die Strategie der massiven Vergeltung ablöste, wies der konventionellen Bewaffnung und Kriegsführung wieder eine vorrangige Rolle zu. Nach den Vorstellungen der amerikanischen Regierung hatte auch die Bundesregierung ihren Teil an der militärischen Umstrukturierung beizutragen. Mit Schreiben an Adenauer vom 4. Oktober mahnte Kennedy eine Verstärkung der Bundeswehr an. Am 15. und 24. November drängte er auf die Einhaltung der mit dem Devisenabkommen vom Oktober 1961 eingegangenen Verpflichtungen. Obgleich der Haushalt für das Jahr 1963 bereits verabschiedet war, sah sich die Bundesregierung daher gezwungen, einer außerplanmäßigen Erhöhung des Verteidigungshaushaltes um mehr als eine Milliarde auf insgesamt 18 Milliarden DM zuzustimmen 26. Auch wenn die Bundesregierung vor allem wegen finanzieller Engpässe die Erwartungen nur schleppend erfüllte, bot das Devisenabkommen doch die Möglichkeit, die aus den Stationierungskosten stammenden Verpflichtungen zu erfüllen und gleichzeitig die im Aufbau begriffene Bundeswehr mit modernen Waffen auszurüsten. Ähnlich konstruiert war auch das Devisenabkommen mit Großbritannien, in dem sich die Bundesregierung zum Ausgleich für die Kosten der Stationierung britischer Truppen auf dem Boden der Bundesrepublik zu Rüstungskäufen in Großbritannien verpflichtet hatte. Ein entsprechendes Protokoll unterzeichneten die Vertragsparteien im Juni 1962 27, doch Bestimmungen der Auftragsvergabe und Kritik an britischen Produkten verzögerten auch hier die Umsetzung des Abkommens 28.

26

Vgl. 49. Sitzung am 8. Okt. 1962 TOP A und 56. Sitzung am 5. Dez. 1962 TOP 3 a.

27

Vgl. 43. Sitzung am 29. Aug. 1962 TOP E.

28

Vgl. 56. Sitzung am 5. Dez. 1962 TOP 3 b.

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