1.8 (k1962k): Haushalt

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 15. 1962Fünftes Kabinett AdenauerEWG-BinnenzollsenkungStaatsbesuch de GaulleAktion Adler

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Haushalt

Die kontroversen und ungewöhnlich langwierigen, in stenographischen Niederschriften ausführlich dokumentierten Haushaltsberatungen verdeutlichten die schwierige Zusammenarbeit innerhalb der Regierungskoalition. Bundesfinanzminister Starke hatte im Herbst 1961 sein Amt mit dem Vorsatz angetreten, die Staatsausgaben einzudämmen, wie dies seine Partei, die FDP, bei den Koalitionsverhandlungen im Herbst 1961 gefordert hatte. Dennoch wies der Haushalt 1962 gegenüber dem Vorjahr eine der stärksten Wachstumsraten seit Bestehen der Bundesrepublik auf. Erstmals stiegen die Ausgabeansätze doppelt so stark wie das Bruttosozialprodukt. Mit der Abschwächung der konjunkturellen Entwicklung der Vorjahre blieb das Steueraufkommen, das 1960 und 1961 noch beträchtlich das Haushaltssoll überschritten hatte, 1962 erstmals hinter dem Haushaltsansatz zurück. Im Frühjahr 1962 standen zudem Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst bevor, die erhebliche Lohnforderungen erwarten ließen. Hinzu kamen im Zusammenhang mit den Ereignissen des 13. August 1961 beträchtliche Nachforderungen der Ressorts, insbesondere des Bundesverteidigungsministeriums. Durch die Bundestagswahlen und die langwierige Regierungsbildung verzögerte sich außerdem die Diskussion des Haushaltsentwurfs für das Rechnungsjahr 1962 im Kabinett um drei Monate. Wie schon 1960 waren deshalb 1962 in einem Jahr zwei Haushaltsgesetze zu verabschieden. Ein fristgerechter Abschluss der Haushaltsverhandlungen war nach Ansicht des Bundesfinanzministers nur durch eine Überrollung der Haushaltsansätze 1961 auf das Rechnungsjahr 1962 möglich. Es sollten lediglich die Planstellen für die neuen Ministerien und Änderungen in den umfangreichen Haushaltskapiteln zusätzlich beantragt werden 137.

137

Vgl. 8. Sitzung am 10. Jan. 1962 TOP 5 und 11.

Nach Verhandlungen mit den Ressorts legte Starke Ende Januar dem Kabinett den Entwurf des Haushaltsplanes für das Rechnungsjahr 1962 vor, der eine Deckungslücke von rund zwei Milliarden DM aufwies. Hier sollten ein Länderbeitrag von 1,5 Milliarden DM und Minderausgaben in Höhe von 561 Millionen DM Abhilfe schaffen. Mehrausgaben betrafen vor allem das Verteidigungsressort mit zusätzlich bewilligten 2,8 Milliarden DM, aber auch das Verkehrswesen und das neu geschaffene Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Da der Länderbeitrag zur Schließung der Deckungslücke noch nicht gesichert war, sollten alle Ausgabeansätze mit Ausnahme des Verteidigungsetats und der Ausgaben, zu denen der Bund rechtlich verpflichtet war, einer Globalkürzung unterliegen 138. Unter diesen Bedingungen kam es am 23. Januar unter Vorsitz Erhards zu heftigen Verteilungskämpfen der Ressorts und zu einer der längsten Kabinettssitzungen seit 1950. Im Mittelpunkt der auch von koalitionsinternen Differenzen geprägten Diskussionen stand die Frage, ob die Haushaltslücke über Einsparungen, Kreditaufnahme 139, einen Länderbeitrag oder aber über eine Steuererhöhung gedeckt werden sollte. Gegen die Mehrheit des Kabinetts, das Steuererhöhungen bei ungünstiger Konjunkturentwicklung nicht ausschloss, erklärte Starke, in diesem Falle seiner eigenen Vorlage nicht zustimmen zu können und sich der Stimme zu enthalten. Er gab aber letztlich nach 140.

138

Vgl. 10. Sitzung am 22. Jan. 1962 TOP 1.

139

Vgl. 14. Sitzung am 8. Febr. 1962 TOP H und 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP C.

140

Vgl. 11. Sitzung am 23. Jan. 1962 TOP 1 und 12. Sitzung am 24. Jan. 1962 TOP 1.

Der am 24. Januar beschlossene Haushaltsentwurf 1962 hatte ein Volumen von 53,5 Milliarden DM und übertraf damit den Vorjahreshaushalt um rund 5,4 Milliarden DM. Einigkeit hatte das Kabinett erzielt über eine 12%ige Globalkürzung und über Minderausgaben im US-Vorauszahlungsfonds (Treasury-Konto). Allein 4,4 Milliarden DM wurden für die militärische und zivile Verteidigung mehr veranschlagt, und auch die Bundeshilfe für West-Berlin war gegenüber 1961 von 1,15 auf 1,65 Milliarden DM gestiegen.

Mit den zunehmenden Problemen des Haushaltausgleichs war die Diskussion um eine Reform des Steuerverteilungssystems immer mehr in den Mittelpunkt der finanzpolitischen Debatten gerückt. Die formale Beibehaltung der im Finanzverfassungsgesetz von 1955 festgelegten Aufteilung von 35% zu 65% zugunsten der Länder war aufgrund zunehmender Belastungen des Bundes in Frage gestellt, insbesondere wegen der im Zusammenhang mit der Berlin-Krise sprunghaft angestiegenen Verteidigungsausgaben sowie der Kosten für die Kriegsopferversorgung und andere Sozialausgaben. Vizekanzler Erhard hatte daher in der Regierungserklärung vom 29. November 1961 eine grundlegende Neugestaltung der Finanzverfassung zu einem vordringlichen Ziel erklärt 141. Der vom Grundgesetz dafür vorgesehene Weg über die so genannte Revisionsklausel des Artikels 106 erschien Starke jedoch wegen des zu erwartenden Widerstandes der Länder für den Haushalt 1962 nicht gangbar. Nachdem die SPD am 7. Dezember 1961 einen Initiativantrag zur Einsetzung einer aus Vertretern des Bundes, der Länder und der Gemeinden bestehenden Kommission gestellt hatte, forderte er deshalb zunächst die Bildung einer Regierungskommission unter seiner Federführung 142. Entgegen den Bestrebungen des Bundesfinanzministers, den SPD-Antrag abzulehnen, stimmte die CDU/CSU-Fraktion auf Betreiben seines Amtsvorgängers Franz Etzel am 22. Januar 1962 mit der SPD für eine Überweisung des Antrages an die Ausschüsse 143. Die Debatte um die Finanzreform und die Besetzung der Kommission blockierte zunächst weitere Entscheidungen 144. Erst mit der Diskussion um das Haushaltsgesetz 1963 beschloss das Kabinett im Oktober 1962 einen Gesetzentwurf zur Revision des Beteiligungsverhältnisses. Der Anteil des Bundes wurde ab dem 1. Januar 1963 von 35% auf 40,5% und ab dem 1. Januar 1964 auf 41,5% erhöht. Adenauer vereinbarte in einer Besprechung mit den Ministerpräsidenten der Länder am 25. Oktober 1962, eine Bund-Länder-Kommission zu bilden, der jeweils drei Vertreter der Bundesregierung und der Länder angehören sollten 145.

141

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 50, S. 26.

142

Vgl. 8. Sitzung am 10. Jan. 1962 TOP 7.

143

Vgl. 10. Sitzung am 22. Jan. 1962 TOP B.

144

Vgl. 14. Sitzung am 8. Febr. 1962 TOP D, 15. Sitzung am 14. Febr. 1962 TOP 2 und 18. Sitzung am 9. März 1962 TOP C.

145

Vgl. 47. Sitzung am 26. Sept. 1962 TOP 1 und 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP B.

Im Kabinett drängte Starke deshalb bei den Debatten um den Haushalt 1962 vorerst auf einen freiwilligen Zuschuss der Länder. Dieser hätte allerdings ein faktisches Unterlaufen der Etatrechte der Länder bedeutet. Nach kontroversen Verhandlungen und erst nach Intervention Adenauers bei den CDU-Ministerpräsidenten - im Kabinett erklärte er, dass die „Haushaltslage seit 1949 nicht so ernst gewesen" sei 146- wurde gegen den Widerstand Starkes ein pragmatischer, aber verfassungsrechtlich bedenklicher Kompromiss geschlossen 147. Etwa die Hälfte der Deckungslücke sollte nach den Vorschlägen der Finanzminister der Länder der Bund selbst durch Einsparungen und höhere Ansätze bei den Steuerschätzungen ausgleichen. Die Länder sollten 838 Millionen DM durch Übertragung von Aufgaben des Bundes im Bereich der Wissenschafts- und Forschungsförderung und einen „bedingten Länderbeitrag" in Höhe von 380 Millionen DM übernehmen. Auf dieser Basis akzeptierte der Bundesrat am 11. Mai 1962 bei Enthaltung von Niedersachsen und Hessen den Bundesetat 1962 einschließlich eines Länderzuschusses in Höhe von etwa 1 Milliarde DM 148.

146

Vgl. 17. Sitzung am 28. Febr. 1962 TOP B.

147

Vgl. 16. Sitzung am 21. Febr. 1962 TOP 3 und 17. Sitzung am 28. Febr. 1962 TOP B.

148

Vgl. BR-Sitzungsberichte, Bd. 7, S. 73-81.

Zum Jahresende musste dennoch ein Nachtragshaushalt in Höhe von 481,5 Millionen DM in den Bundestag eingebracht werden, der hauptsächlich durch die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst 149, die Beihilfen zur Überwindung der Flutschäden in Hamburg, die Bundeshilfe für Berlin und die Subventionen für den Steinkohlenbergbau erforderlich geworden war. Um Steuererhöhungen zu vermeiden, wurde er durch Kürzungen im Bauwesen finanziert. Das im Haushaltsgesetz 1962 beschlossene Gesamtvolumen des Bundeshaushalts blieb deshalb unverändert 150.

149

Vgl. Sondersitzung am 28. Mai 1962 TOP 1 und 33. Sitzung am 20. Juni 1962 TOP C.

150

Vgl. 45. Sitzung am 11. Sept. 1962 TOP 1 und 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP 7.

Ähnliche Schwierigkeiten prägten auch die Beratungen des Haushaltsentwurfes für das Rechnungsjahr 1963. Auf die von den Ressorts erhobenen Mehrforderungen in Höhe von 9,2 Milliarden DM reagierte Starke im Kabinett mehrfach mit Maßhalteappellen. Er wurde dabei vom Bundeskanzler nachdrücklich unterstützt 151. In seiner Vorausschau für den Haushalt 1963 ging Starke von einem erhöhten Ausgabebedarf von 59,2 Milliarden DM aus, von denen lediglich 56,8 Milliarden DM gedeckt waren. Trotz erwarteter Steuermehreinnahmen in Höhe von 2,7 Milliarden DM und der 2 Milliarden DM aus der Erhöhung des Anteils des Bundes an der Einkommen- und der Körperschaftsteuer ergab sich eine Finanzierungslücke von mindestens 2,4 Milliarden DM 152. Das Kabinett beschränkte am 11. September 1962 den Plafond auf 56,8 Milliarden DM und beschloss Kürzungen in Höhe von 2,1 Milliarden DM. Am folgenden Tag wurden weitere Minderausgaben für die Verteidigung und die Entwicklungshilfe in Höhe von insgesamt 827 Millionen DM bestätigt. Die Übertragung der Kosten des Kindergeldes auf den Bundeshaushalt, die Verbesserung der Kriegsopferversorgung und Maßnahmen für Heimkehrer und DDR-Flüchtlinge in Höhe von insgesamt einer Milliarde DM sollten in den Nachtragshaushalt 1963 eingestellt werden 153. Der Entwurf des Haushaltsgesetzes 1963 überstieg damit den Bundeshaushalt 1962 um 2,8 Milliarden DM. Die Gesamtausgaben sollten durch Steuern, Einnahmen der Ressorts, durch die Lastenausgleichsabgabe und erstmals wieder seit 1960 durch Anleihen des Bundes gedeckt werden 154. Mehrausgaben in Höhe von insgesamt 5,4 Milliarden DM betrafen hauptsächlich die militärische und zivile Verteidigung, Ausgaben für Wissenschaft und Forschung, EWG-Anpassungshilfen für die Landwirtschaft, die Berlinhilfe, die Entwicklungshilfe und Subventionen für den Steinkohlenbergbau.

151

Vgl. 32. Sitzung am 13. Juni 1962 TOP 3, 36. Sitzung am 11. Juli 1962 TOP 2, 37. Sitzung am 18. Juli 1962 TOP 2 und 43. Sitzung am 29. Aug. 1962 TOP C.

152

Vgl. 45. Sitzung am 11. Sept. 1962 TOP 1.

153

Vgl. Sondersitzung am 12. Sept. 1962 TOP 1, 46. Sitzung am 21. Sept. 1962 TOP A sowie 47. Sitzung am 26. Sept. 1962 TOP 3 und 4.

154

Vgl. 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP 6 und C.

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