1.9 (k1962k): Sozialpolitik und Kriegsfolgengesetzgebung

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 15. 1962Fünftes Kabinett AdenauerEWG-BinnenzollsenkungStaatsbesuch de GaulleAktion Adler

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Sozialpolitik und Kriegsfolgengesetzgebung

Die zur dauerhaften Beitragsstabilisierung dringend erforderliche Reform der gesetzlichen Krankenversicherung war in der dritten Legislaturperiode am Widerstand der Interessenverbände und der Opposition, aber auch von Teilen der Regierungsfraktion gescheitert 155. Im Bereich der Kindergeldgesetzgebung hatte die Bundes-regierung mit der Einführung eines steuerfinanzierten Kindergelds für die zweiten Kinder und der Errichtung einer Kindergeldkasse den ersten Schritt zu einer umfassenden Neuregelung unternommen 156. Sozialpolitischer Handlungsbedarf bestand auch hinsichtlich der Lohnfortzahlung für Arbeiter im Krankheitsfall. Hier war bis 1961 zwar materiell eine weitgehende Angleichung der Leistungen für Arbeiter und Angestellte, aber keine rechtliche Gleichstellung erfolgt 157. Zudem gelang es Anfang 1962 den Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes, mit den kommunalen Arbeitgebern eine sechswöchige volle Lohnfortzahlung zu vereinbaren 158.

155

Vgl. 94. Sitzung am 3. Febr. 1960 TOP B (Kabinettsprotokolle 1960, S. 94).

156

Vgl. 140. Sitzung am 24. Febr. 1961 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1961, S. 113-115).

157

Vgl. das Gesetz zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle vom 12. Juli 1961 (BGBl. I 913).

158

Vgl. 17. Sitzung am 28. Febr. 1962 TOP 4.

Im Februar 1962 machte die SPD-Bundestagsfraktion die offenen sozialpolitischen Fragen zum Thema einer Großen Anfrage, noch bevor die neu formierte Koalition hierzu ihre Positionen festgelegt hatte 159. Erst Mitte Mai konnten sich CDU/CSU und FDP im Grundsatz über das weitere Vorgehen verständigen. Die drei Gesetzesvorhaben wurden zu einem Paket geschnürt, das im Grunde nur eine gemeinsame Verabschiedung zuließ. So hatte die CDU/CSU-Fraktion der Krankenversicherungsreform mit Einführung einer Selbstbeteiligung nur unter der Bedingung zugestimmt, dass gleichzeitig Arbeiter und Angestellte hinsichtlich der Lohnfortzahlung gleichgestellt würden. Die Mehrbelastungen für die Arbeitgeber sollten durch die erhoffte Beitragssenkung in der Krankenversicherung von 10% auf 6% sowie die vollständige Finanzierung des Kindergeldes aus Steuermitteln kompensiert werden. Die Diskussion im Kabinett über den Antwortentwurf von Bundesarbeitsminister Theodor Blank zeigte freilich, wie brüchig der Konsens war. Während der Bundesarbeitsminister bei der Lohnfortzahlung von einer arbeitsrechtlichen Lösung ausging, favorisierte die FDP weiterhin eine versicherungsrechtliche Lösung, bei der nicht die Arbeitgeber, sondern die Krankenkassen die Kosten zu tragen hatten. Der Bundesfinanzminister verwies zudem auf nicht geklärte Finanzierungsfragen, auch vor dem Hintergrund weiterer zu erwartender Belastungen des Bundeshaushalts 160.

159

Vgl. 14. Sitzung am 8. Febr. 1962 TOP I und 15. Sitzung am 14. Febr. 1962 TOP 3.

160

Vgl. 28. Sitzung am 16. Mai 1962 TOP 2.

Durch die unterschiedlichen Vorstellungen der Koalitionspartner hinsichtlich der Lohnfortzahlung verzögerte sich die Vorlage des Sozialpakets im Kabinett bis zum 31. Oktober 1962 161. Zu den wichtigsten Punkten der Krankenversicherungsreform zählte die Einführung einer Selbstbeteiligung über einen so genannten Individualbeitrag von 2%, der alleine vom Versicherten aufzubringen war. Dieser Sonderbeitrag sollte zurückerstattet werden, soweit er 25% der in einem Jahr anfallenden Arztkosten überstieg. Direkte Selbstbeteiligungen waren für Medikamente und Krankenhausaufenthalte vorgesehen. Bei der Lohnfortzahlung wurde zugunsten der mittelständischen Betriebe ein aus Arbeitgeberbeiträgen finanzierter Finanzausgleich konzipiert, durch den die Betriebe 75% ihrer diesbezüglichen Aufwendungen für Arbeiter mit einem Monatsverdienst von unter 750 DM zurückerhalten sollten. Die Neuregelung des Kindergeldes sah vor, nunmehr auch die Zahlungen für die dritten und weiteren Kinder aus Steuermitteln zu finanzieren und auf 50 DM zu erhöhen sowie in Familien mit mehr als zwei Kindern die Einkommensgrenze für den Bezug des Zweitkindergeldes auf 700 DM anzuheben.

161

Vgl. 52. Sitzung am 31. Okt. 1962 TOP 11.

Die Entwürfe wurden auf Drängen Adenauers und Blanks verabschiedet, obwohl die FDP-Minister die Kabinettssitzung wegen parteiinterner Beratungen und einer Unterredung mit dem Bundeskanzler über die Konsequenzen der „Spiegel"-Affäre bereits verlassen hatten und die FDP-Fraktion schriftlich darum gebeten hatte, die Behandlung zurückzustellen. Ebenfalls übergangen wurden die Forderungen des Bundesfamilienministers, die Versicherungspflichtgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung nach der Kinderzahl zu staffeln und kinderreiche Familien hinsichtlich des Selbstbehaltes zu entlasten.

Im Bereich der gesetzlichen Alterssicherungssysteme schienen größere Reformmaßnahmen vorläufig nicht erforderlich zu sein. Die Bestandsrenten wurden zum 1. Januar 1963 um 6,6% erhöht und folgten damit wie bisher mit einjähriger Verzögerung der Anpassung der allgemeinen Bemessungsgrundlage für Neurenten. Zwar hatte Erhard zuvor im Kabinett zur Wahrung der Preisstabilität für eine moderatere Erhöhung plädiert. Demgegenüber konnte Bundesarbeitsminister Blank aber darauf verweisen, dass seit 1957 die Rentensteigerungen deutlich hinter der Entwicklung des Volkseinkommens zurückgeblieben waren, die finanzielle Lage der Rentenversicherung eine volle Anpassung erlaubte und 7,5 Millionen potentielle Wähler von der Entscheidung betroffen waren. Die Bedenken des Bundeswirtschaftsministers fanden lediglich Eingang in den Sozialbericht der Bundesregierung, der die Rentenerhöhung mit der Erwartung einer an der gesamtwirtschaftlichen Stabilität orientierten Lohn- und Gehaltsentwicklung verknüpfte 162. Über die Situation der Rentenversicherungsträger und deren Zukunftsperspektiven standen mit den versicherungstechnischen Bilanzen der Rentenversicherungen zum Stichtag 1. Januar 1959 erstmals gesicherte Daten zur Verfügung. Die Vorausberechnungen machten deutlich, dass unter realistischen Annahmen bis Mitte der 80er Jahre massive Beitragserhöhungen bzw. Erhöhungen des Bundeszuschusses erforderlich sein würden. Allerdings konnte sich der Sozialbeirat beim Bundesarbeitsministerium nicht auf einheitliche Empfehlungen zur langfristigen Sicherung der Rentenfinanzen verständigen. Die Bundesregierung begnügte sich vor diesem Hintergrund mit der Ankündigung, die Lage Ende 1966 erneut prüfen zu wollen 163.

162

Vgl. 46. Sitzung (Fortsetzung) am 24. Sept. 1962 TOP 7.

163

Vgl. 24. Sitzung am 25. April 1962 TOP 8 und 46. Sitzung (Fortsetzung) am 24. Sept. 1962 TOP 8.

Die Überwindung der Folgen des Zweiten Weltkriegs bildete weiterhin ein wichtiges sozialpolitisches Handlungsfeld. Zahlreiche gesetzliche Bestimmungen auf diesem Gebiet knüpften Ansprüche von Geschädigten an die Bedingung, dass diese bis zu einem bestimmten Zeitpunkt, zumeist dem 31. Dezember 1952, Aufenthalt in der Bundesrepublik einschließlich West-Berlin genommen hatten. Die hierin begründete Ungleichbehandlung von Personen mit ähnlichem Schicksal führte 1962 zu verstärkten Bestrebungen, diese Einschränkungen zu lockern bzw. aufzuheben. So sollten Stichtage für Gläubiger von Kreditinstituten, Lebensversicherungsunternehmen und Pensionskassen entfallen 164. Da aber punktuelle Verbesserungen des Kriegsfolgenrechts den weitergehenden Ansprüchen unberücksichtigter Gruppen Vorschub zu leisten drohten, vereinbarte das Kabinett zunächst einmal nur eine Bestandsaufnahme. Der Gesetzentwurf zur Änderung von Vorschriften über Ansprüche aus vor der Währungsreform eingegangenen Lebens-, Renten- und Pensionsversicherungen wurde im Herbst 1962 unter Ausklammerung der Stichtagsregelung verabschiedet 165, bei der geplanten 16. Novelle zum Lastenausgleichsgesetz begnügte sich die Bundesregierung mit einer Verlegung des Stichtags auf 1965 für einen begrenzten Personenkreis 166. Die eigentliche inhaltliche Diskussion war damit auf das folgende Jahr vertagt 167.

164

Vgl. 24. Sitzung am 25. April 1962 TOP 5 und 6.

165

Vgl. 48. Sitzung am 4. Okt. 1962 TOP A.

166

Vgl. 23. Sitzung am 11. April 1962 TOP G.

167

Vgl. 9. Sitzung des Kabinettsausschusses für Wirtschaft am 10. Dez. 1962 TOP 1 (B 136/36228) und 60. Sitzung am 16. Jan. 1963 TOP 2 (B 136/36128).

Hinsichtlich der Kriegsopferversorgung sah sich die Bundesregierung wie schon in den vorangegangenen Jahren dem Druck verschiedener Seiten ausgesetzt. Bereits Ende 1961 hatte die SPD-Fraktion einen Gesetzentwurf zur Erhöhung der Grund- und Elternrenten um 10% vorgelegt, der Befürworter in allen Fraktionen hatte. Bundesarbeitsminister Blank wiederholte hierzu seine bekannte Position, dass eine generelle Erhöhung der vom sonstigen Einkommen unabhängigen Grundrenten abzulehnen sei 168. Im Oktober forderten die SPD-Fraktion und der Verband der Kriegsbeschädigten, Kriegshinterbliebenen und Sozialrentner Deutschlands die Bundesregierung auf, zügig den Entwurf einer erneuten Novelle zum Bundesversorgungsgesetz vorzulegen 169. Diese stellte eine Gesetzesvorlage nach Prüfung der haushaltsmäßigen Voraussetzungen in Aussicht. Nicht verhindern konnte und wollte sie die von einer breiten Mehrheit des Bundestages befürwortete Gewährung einer Überbrückungszulage von 30% einer Monatsrente für das Jahr 1962, nachdem bereits eine entsprechende Regelung für die Bundesbeamten getroffen worden war 170.

168

Vgl. 15. Sitzung am 14. Febr. 1962 TOP 4.

169

Vgl. 49. Sitzung am 8. Okt. 1962 TOP B und 57. Sitzung am 12. Dez. 1962 TOP 5.

170

Vgl. 56. Sitzung am 5. Dez. 1962 TOP H.

Zu den eingangs der Legislaturperiode angekündigten Maßnahmen auf dem Gebiet des Kriegsfolgenrechts gehörte auch die Novellierung des Bundesentschädigungs- und des Bundesrückerstattungsgesetzes in einem Wiedergutmachungsschlussgesetz. Vor allem die Conference on Jewish Material Claims against Germany stellte in diesem Zusammenhang einen umfangreichen Forderungskatalog mit dem Ziel der Erweiterung von Entschädigungstatbeständen und der Erhöhung von Leistungen auf. Besonderer Wert wurde auf die Einbeziehung der „Post-Fifty-Three" gelegt, d. h. derjenigen jüdischen Verfolgten, die nach dem im Bundesentschädigungsgesetz genannten Stichtag des 1. Oktober 1953 aus den Ländern des kommunistischen Machtbereichs in Osteuropa ausgewandert waren. Neben den Vorstellungen der Claims Conference, deren Vorsitzender Nahum Goldmann in diesem Jahr intensive Kontakte mit Starke, Adenauer und anderen Kabinettsmitgliedern pflegte, waren die teils divergierenden Interessen anderer Verfolgtenverbände und des Staates Israel zu berücksichtigen. Der Bericht des Bundesfinanzministers im Kabinett Ende Juni 1962 verdeutlichte die finanzielle Dimension des Problems, wobei Starke bei weitem nicht alle Vorschläge aufzugreifen bereit war. Neben einer „technischen Novelle" des Bundesentschädigungsgesetzes mit einer Mehrbelastung von bis zu 1,5 Milliarden DM stand die Einrichtung eines mit einer Milliarde DM ausgestatteten Härtefonds zugunsten der nach dem Stichtag emigrierten Personen zur Diskussion. Hinzu kamen Änderungen beim Bundesrückerstattungsgesetz in einem Volumen von etwa 1,5 Milliarden DM. Umfangreiche Zugeständnisse der Bundesrepublik, die zum Teil noch in Verhandlungen mit den Bundesländern abzusichern waren, machte Starke aber davon abhängig, dass die Neuregelung von allen Beteiligten als Abschluss der Wiedergutmachungsgesetzgebung anerkannt würde. Adenauer äußerte zwar seine Bedenken gegen die genannten Belastungen des Bundeshaushalts, überließ die Entscheidung aber ausdrücklich dem Bundesfinanzminister 171.

171

Vgl. 34. Sitzung am 27. Juni 1962 TOP 5.

Die Erarbeitung einer endgültigen Konzeption für das Bundesentschädigungs-Schlussgesetz zog sich noch bis Anfang November hin 172. Sie umfasste neben Sonderregelungen für einige besondere Verfolgtengruppen, insbesondere die „Post-Fifty-Three", auch eine Anpassung der Bestimmungen an eine veränderte Praxis und Rechtsprechung. Bis zur Vorlage im Kabinett durch Starkes Amtsnachfolger Rolf Dahlgrün Mitte 1963 waren allerdings noch intensive Verhandlungen mit den Bundesländern und der Claims Conference erforderlich 173. Kurz zuvor billigte die Ministerrunde die ebenfalls in ihren Grundzügen im November 1962 beratene Novellierung des Bundesrückerstattungsgesetzes 174.

172

Vgl. 53. Sitzung am 15. Nov. 1962 TOP C.

173

Vgl. 80. Sitzung am 19. Juni 1963 TOP 10 (B 136/36130).

174

Vgl. 79. Sitzung am 12. Juni 1963 TOP 4 (B 136/36129).

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