2.39.4 (k1956k): 3. Entwurf eines Gesetzes über die deutsche Bundesbank, BMWi

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3. Entwurf eines Gesetzes über die deutsche Bundesbank, BMWi

Der Bundeskanzler stellt einführend fest, daß der Entwurf 30 nach Auffassung der Bundesminister der Justiz und des Innern nicht zustimmungsbedürftig sei, daß jedoch der Bundesminister der Finanzen eine andere Auffassung vertrete 31. Im übrigen sei das gegenwärtige Landeszentralbanksystem mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Das Grundgesetz 32 verlange eindeutig eine einstufige und einheitliche Bundesnotenbank. Im übrigen schlage er vor, nur die wichtigsten Fragen zu behandeln.

Der Bundeskanzler bezeichnet als solche den Sitz der Bundesbank 33, die Größe des Direktoriums 34, die Einflußrechte der Bundesregierung 35, die Zentralisierung oder Dezentralisierung der Bank 36 und die Wahl des rechten Zeitpunktes für die Verabschiedung.

Bei der Wahl des Sitzes sei zu beachten, daß die Tätigkeit der Bank vom richtigen Geist getragen sein müsse. Der jetzige Standort der Bank habe zu einem Sonderdasein der Bank deutscher Länder geführt 37. Die Bundesnotenbank müsse die politische Atmosphäre mitempfinden, da gerade auch die Bank darauf Rücksicht nehmen müsse.

Nach dem Vorschlag des Entwurfs betrage die Mitgliederzahl des Direktoriums 18-20 Personen. Es sei zu erwägen, ob diese Zahl nicht auf zwölf Mitglieder beschränkt werden könne, wobei jeweils fünf Außendirektoren 38 turnusmäßig wechselnd in das Direktorium aufgenommen werden könnten. Dabei sei zu berücksichtigen, daß die Reichsbankgesetze von 1875, 1924 und 1939 39 zwar keine feste Normierung der Mitgliederzahl enthielten, daß aber die Mitgliederzahl tatsächlich - jeweils einschließlich Präsident - zunächst sieben und später bis zum Jahre 1939 stets zwölf Mitglieder betragen habe. Ab 1939 habe das Direktorium nur sieben Mitglieder gehabt 40.

Hinsichtlich der Einflußrechte der Bundesregierung scheine ihm die Konzeption des Entwurfs bedenklich. Der Entwurf weise in § 3 der Bundesbank als selbständige Aufgabe die Währungssicherung zu 41. Diese Aufgabe gehöre jedoch unverzichtbar zur Verantwortung der Bundesregierung für die allgemeine Wirtschaftspolitik. Wenn der Entwurf im übrigen in § 3 Satz 2 die Bank nur anweise, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung im Rahmen der Währungssicherung zu unterstützen, so werde damit der Währungssicherung gegenüber der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Primat eingeräumt und der Bundesbank eine autonome Entscheidung über den Konfliktsfall zugestanden. Eine solche Regelung sei verfassungswidrig.

Zum Gesetzgebungsgang bemerkt der Bundeskanzler, daß es sich hier um eine schwierige und umstrittene Materie handele. Es müsse daher auch mit längeren Verhandlungen im Bundestag gerechnet werden. Das Kabinett müsse daher den Entwurf möglichst bald beschließen, damit er noch in dieser Legislaturperiode von den gesetzgebenden Körperschaften verabschiedet werden könne.

Die Bundesminister für Wirtschaft und für Wohnungsbau betonen die Eilbedürftigkeit des Gesetzes. Der Bundesminister für Wohnungsbau weist darauf hin, daß andernfalls mit einem Initiativgesetzentwurf des Bundestages 42 und gegebenenfalls des Bundesrates zu rechnen sei. Der Bundesminister der Finanzen lehnt den Entwurf in seiner jetzigen Fassung ab. Er sei zwar für die Unabhängigkeit der Bundesbank, halte jedoch die dem Kabinett und dem Bundesfinanzminister zugewiesenen Rechte für zu schwach. Der Bundeskanzler unterstützt diese Auffassung. Der Bundesminister für Wirtschaft weist darauf hin, daß die Kritik des Bundesministers der Finanzen sich nur auf die Mobilisierung der Ausgleichsforderungen 43 beziehe. Der Entwurf verlange ein Einvernehmen des Bundesministers der Finanzen und der Bundesnotenbank beim Selbsteintritt in die Mobilisationspapiere 44. Das müsse auch so bleiben. Diese Regelung bedeute nur, daß der Bundesfinanzminister die Offenmarktpolitik der Bundesbank nicht durch gegenläufige Maßnahmen ohne ihr Einverständnis rückgängig machen könne. Der Bundeskanzler betont erneut, daß er der Auffassung des Bundesministers der Finanzen zustimme. Im übrigen würde es gerade bei diesem Entwurf einen außerordentlich schlechten Eindruck machen, wenn er gegen die Stimme des Bundesministers der Finanzen beschlossen würde. Der Bundesminister der Finanzen betont, daß die Bundesregierung die Verantwortung für die Währungspolitik tragen müsse. Im übrigen habe bisher keine Notenbank die Währung gerettet. Demgegenüber ist der Bundesminister für Wirtschaft der Ansicht, daß die Notenbank neben der Regierung eine eigene Verantwortung für die Währung trage. Der Bundesminister der Finanzen wiederholt seine Forderung, das Einvernehmen für den Selbsteintritt aufzuheben. Die Verantwortung für diese Maßnahme müsse der Bundesfinanzminister tragen. Der Bundeskanzler teilt diese Auffassung. Der Bundesminister für Wirtschaft betont erneut, daß die Unabhängigkeit der Bank gewahrt bleiben müsse. Der Bundeskanzler wiederholt seine Kritik an § 3 des Entwurfs. Der Bundesnotenbank dürfe die Aufgabe der Währungssicherung nicht als Vorrangaufgabe gegenüber der Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik eingeräumt werden. Der Bundesminister für Atomfragen teilt die Auffassung, daß eine Autonomie der Bundesnotenbank für die Währungssicherung gegen die Verfassung verstoße. Der Bundesminister der Finanzen schließt sich dieser Ansicht an. Der Bundeskanzler sieht in § 4 des Entwurfs 45 eine weitere Verstärkung der Autonomie der Bundesnotenbank für die politische Aufgabe der Währungssicherung. Das sei verfassungsrechtlich nicht möglich. Die Verantwortung für die Politik einschließlich der Währungspolitik sei eine unverzichtbare und unübertragbare Aufgabe der Bundesregierung und des Bundestages. Diesen Grundsatz verletze die Regelung des § 3 und des § 4 des Entwurfs. Der Bundesminister für Wirtschaft ist demgegenüber der Ansicht, daß die Notenbank jedenfalls eine inflationistische Politik der Regierung nicht unterstützen dürfe. Der Bundeskanzler hält den Ausgangspunkt dieser Ansicht für falsch. Folge man ihr, so sei die Bundesbank, jedenfalls für den Bereich der Währungspolitik, das oberste Kontrollorgan, obwohl sie niemandem politisch verantwortlich sei. Damit werde der Notenbank die Stellung einer Gewalt im Staate eingeräumt, die gegen die politischen Gewalten auftreten könne. Der Bundesminister für Wirtschaft schlägt vor, den Satz 1 und 2 des § 3 zu streichen und durch die alte Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder vom 10.8.1951 46 wie folgt zu ersetzen: „Die Deutsche Bundesbank ist verpflichtet, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen."

Der Bundeskanzler schlägt vor, die Gesetzesbestimmung erst nach Abschluß der Grundsatzdebatte neu zu formulieren. Es müsse jedoch sichergestellt werden, daß der Entwurf dem Bundesrat so rechtzeitig zugeleitet werde, daß er auf der ersten Sitzung des Bundesrates nach den Parlamentsferien am 28.9.1956 behandelt werden kann. Das Kabinett müsse daher den Entwurf spätestens in den ersten Tagen des September beschließen. Das Kabinett stimmt zu.

Der Bundesminister für Wohnungsbau unterstützt die Auffassung, daß die Bundesbank nicht die politische Verantwortung der Bundesregierung übernehmen könne. Er halte es jedoch psychologisch für erforderlich, daß der Bundesbank 47 expressis verbis durch Gesetz die Aufgabe zugewiesen werde, die Währung zu sichern. Der Bundeskanzler hält den Begriff „Währungssicherung" für wenig faßbar und stellt die Frage, ob er etwa auch jede - auch geringfügige - Steigerung der Preise oder ein Absinken der Kaufkraft mit umfasse. Im übrigen gebe die Autonomie der Notenbank die Möglichkeit, wirtschaftspolitische Maßnahmen der Bundesregierung zu konterkarieren. Der Vizekanzler teilt diese Auffassung. Der Begriff „Währungssicherung" sei keine geeignete Formel. Auf ihn müsse verzichtet werden. Der Bundesminister für Verkehr unterstützt diese Ansicht und schließt sich dem Formulierungsvorschlag des Bundesministers für Wirtschaft an. Er empfiehlt weiterhin den Gedanken des § 4 in den § 3 einzuarbeiten. Der Bundesminister des Innern will den Satz 3 des § 3 an den Anfang stellen und dann die Verpflichtung der Bundesbank zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Bundesregierung statuieren. Der Bundeskanzler widerspricht dieser Auffassung. Die primäre Pflicht der Bundesnotenbank sei die Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Bundesregierung. Der Satz 3 des § 3 müsse daher dieser Aufgabe folgen. Der Bundesminister des Innern empfiehlt, den Status der Bundesnotenbank etwa nach dem Beispiel der Regelungen in der Schweiz oder den Niederlanden zu formulieren 48. Der Bundesminister der Justiz meint, die Bundesbank sei nach dem Grundgesetz primär eine Währungsbank. Sie habe daher auch die Aufgabe der Währungssicherung. Der Bundeskanzler widerspricht dieser Interpretation und erklärt, daß es einen Begriff „Währungssicherung" überhaupt nicht gebe. Der Bundesminister der Justiz ist der Ansicht, daß die Bundesbank auch berechtigt sein müsse, im Notfall Maßnahmen gegen die Intentionen der Bundesregierung zu ergreifen. Der Bundeskanzler widerspricht dieser Auffassung. Die Bundesbank dürfe keine Politik gegen die Bundesregierung treiben. Das sei unmöglich. Der Vizekanzler weist hierzu auf die historischen Erfahrungen hin. Der Bundeskanzler betont erneut, daß die oberste Verantwortung für die gesamte Politik beim Parlament liegen müsse und daß daher die Bestimmungen der §§ 3 und 4, die einem politisch nicht verantwortlichen Gremium politische Gewalt übertragen wollen, gegen die Verfassung verstoßen.

Der Bundeskanzler stellt nunmehr die Größe des Direktoriums zur Diskussion. Der Vizekanzler ist der Ansicht, daß die Länder sich mit einem turnusmäßigen Wechsel nicht einverstanden erklären werden 49. Der Bundeskanzler hält den turnusmäßigen Wechsel für das kleinere Übel gegenüber einer zu großen Besetzung und empfiehlt daher den Versuch, diese Regelung durchzusetzen. Der Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates hält einen Kompromiß mit den Ländern für erforderlich. Er würde die Annahme durch die Länder erleichtern. Der Bundeskanzler ist notfalls auch zu einem Kompromiß bereit. Der Bundesminister der Finanzen hält es für erforderlich, daß jedenfalls noch drei offene materielle Fragen erörtert werden: 1. das uneingeschränkte Eintrittsrecht des Bundesfinanzministers in die von der Bundesbank auf den Markt gegebenen Papiere, 2. die Umwandlung der Ausgleichsforderungen der Landeszentralbanken gegen die Länder in eine Ausgleichsforderung der Bundesbank gegen den Bund, 3. die Festsetzung des Plafonds der Bundesbahn auf 500 Millionen DM 50. Er regt an, daß noch einmal eine Einigung zwischen den beteiligten Ressorts und gegebenenfalls den Ressortchefs versucht wird. Das Kabinett stimmt zu.

Der Bundeskanzler kritisiert die Regelung des § 11 des Entwurfs. Das Recht, an den Sitzungen teilzunehmen, dürfe nicht den einzelnen Ministern eingeräumt werden, müsse vielmehr der Bundesregierung vorbehalten sein. Die Bundesregierung müsse darüber entscheiden können, ob sie sich gegebenenfalls auch durch andere Mitglieder des Kabinetts vertreten lassen wolle als die Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen. Diese Auffassung wird vom Vizekanzler und vom Bundesminister für Wohnungsbau unterstützt. Der Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates greift erneut die Frage der Unabhängigkeit auf. Es sei erforderlich, daß die Notenbank nicht an Weisungen gebunden sei. Der Bundeskanzler hält diese Auffassung im Ausgangspunkt für falsch. Bei grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten mit der Bundesregierung dürfe die Leitung der Notenbank nicht der Bundesregierung entgegenhandeln, sie müsse vielmehr in einem solchen Fall den Abschied nehmen. Das wäre dann auch ein Fanal, das die Öffentlichkeit alarmieren würde. Die verfassungsrechtlichen Verantwortlichkeiten blieben indes respektiert. Der Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates hält jedoch eine absolute Bremse für einen etwaigen Raubzug gegen das Eigentum für erforderlich. Eine solche Gefahr würde z.B. von einer sozialistischen Regierung drohen. Der Bundeskanzler wiederholt seine Auffassung, daß die Leitung der Bank die Möglichkeit habe, im Konfliktsfall zurückzutreten. Jede andere Regelung errichte einen Staat im Staate. Der Bundesminister für Wirtschaft ist der Ansicht, daß sich der Staat im Katastrophenfall stets durchsetzen werde. Es gebe aber Grenzfälle, da genüge ein Rücktritt nicht. Die Bundesnotenbank müsse die Möglichkeit haben, nein zu sagen. Das verlange die öffentliche Meinung. Bemerkenswert sei, daß auch Präsident Eisenhower in dem Streit über die Diskonterhöhung in den USA, trotz Ablehnung dieser Maßnahme, sich eindeutig für die Unabhängigkeit der Notenbank eingesetzt habe 51. Der Bundesminister für Atomfragen hält es für nicht vertretbar, ein Organ mit einer autonomen Entscheidungszuständigkeit für die Währungspolitik auszustatten, das parlamentarisch nicht verantwortlich sei. Der Bundeskanzler kommt auf die Erörterung der §§ 10 und 11 zurück und betont, daß die dort deklarierten Rechte der Bundesregierung eingeräumt werden müssen. Das Kabinett stimmt zu.

Der Bundeskanzler faßt nunmehr das Ergebnis der Grundsatzdebatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank wie folgt zusammen: Es ist die überwiegende Meinung des Kabinetts, daß das demokratische Grundprinzip schon aus verfassungsrechtlichen Gründen gewahrt bleiben müsse, daß der Bundesregierung die Rechte der §§ 10 und 11 zugestanden werden müssen und daß der Bundesminister für Wirtschaft versuchen solle, mit den beteiligten Ministern zu einer Einigung über die noch offenen materiellen Fragen zu gelangen. Es erhebt sich kein Widerspruch im Kabinett.

Der Vizekanzler übernimmt um 12.30 Uhr den Vorsitz. Zum Zeitplan weist er darauf hin, daß der Bundesminister für Wirtschaft spätestens bis zum 20. 8. dem Kabinett die Arbeitsergebnisse zu den genannten Fragen vorlegen müsse. Gegebenenfalls müsse eine Sondersitzung des Kabinetts stattfinden 52.

Abschließend berichtet der Bundesminister für Wohnungsbau auf Wunsch des Vizekanzlers über die Auffassung des Bundestagsausschusses zum früheren Entwurf des Notenbankgesetzes 53. Er stellt dabei heraus, daß die Erörterung über die Ausgleichsforderungen einen besonders breiten Raum eingenommen habe.

Fußnoten

30

Vgl. 141. Sitzung am 26. Juni 1956 TOP 3. - Der Beratung lagen, laut Einladung, die Vorlage des BMWi vom 12. Mai (B 102/5661) und die nach den Anregungen des Deutschen Sprachvereins redaktionell überarbeitete Vorlage vom 5. Juni 1956 (B 102/5662) zugrunde. Beide Vorlagen auch in B 136/1203. - In dem Anschreiben zu der Vorlage vom 12. Mai 1956 wird ein Überblick über die Stellungnahmen der Bundesminister zu dem Entwurf gegeben.

31

Der BMF hatte in seiner Vorlage vom 21. Juni 1956 seine Einwendungen erneut zusammengefaßt (B 136/1203).

32

Art. 88 GG. - Vgl. dazu auch 127. Sitzung am 21. März 1956 TOP 2.

33

In § 2 des Gesetzentwurfs war als Sitz „vorläufig Frankfurt am Main" genannt. - Vgl. dazu 113. Sitzung am 18. Jan. 1956 TOP C.

34

Das Direktorium sollte aus dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten sowie 16 bis 18 weiteren Mitgliedern bestehen (§ 6).

35

Die Zusammenarbeit zwischen Bundesbank und Bundesregierung sollte in den §§ 10 und 11 des Entwurfs geregelt werden. Sie lauteten: „§ 10 Unterrichtung der Bundesregierung. Die Deutsche Bundesbank hat der Bundesregierung sowie dem Bundesminister für Wirtschaft und dem Bundesminister der Finanzen Angelegenheiten von wesentlicher währungspolitischer Bedeutung mitzuteilen und auf Verlangen Auskunft zu erteilen. - § 11 Mitwirkung der Bundesregierung bei Beschlüssen des Direktoriums. Der Bundesminister für Wirtschaft und der Bundesminister der Finanzen oder deren bevollmächtigte Vertreter können an den Sitzungen des Direktoriums teilnehmen. Wesentliche Beratungsgegenstände sollen ihnen rechtzeitig mitgeteilt werden. Sie können Anträge stellen, haben aber kein Stimmrecht. Auf ihr Verlangen ist die Beschlußfassung bis zu zwei Wochen auszusetzen."

36

Der BMWi hatte einen Kompromiß zwischen beiden Lösungen vorgeschlagen.

37

Vgl. dazu auch 113. Sitzung am 18. Jan. 1956 TOP C und 118. Sitzung am 8. Febr. 1956 TOP B.

38

Vgl. dazu 127. Sitzung am 21. März 1956 TOP 2.

39

Gesetze vom 14. März 1875 (RGBl. I 177), vom 30. Aug. 1924 (RGBl. II 235) und vom 15. Juni 1939 (RGBl. I 1015).

40

Vgl. dazu auch den Vermerk vom 10. Juli 1956 in B 136/1203.

41

§ 3 des Entwurfs lautete: „Die Deutsche Bundesbank hat die Währung zu sichern. Unter Wahrung dieser Aufgabe hat sie die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu unterstützen. Sie regelt mit Hilfe der ihr nach diesem Gesetz zustehenden währungspolitischen Befugnisse den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft. Sie sorgt für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland."

42

Der CDU-Abgeordnete und Vorsitzende des BT-Ausschusses Geld und Kredit Hugo Scharnberg hatte in einem Schreiben an Globke vom 4. Mai 1956 angekündigt, er werde einen Entwurf im BT einbringen (B 136/1203).

43

§ 20 Abs. 1 des Entwurfs lautete: „Mobilisierung der Ausgleichsforderung für Geschäfte am offenen Markt. Der Bund als Schuldner der der Deutschen Bundesbank nach den Vorschriften zur Neuordnung des Geldwesens zustehenden Ausgleichsforderung ist, wenn die Bank es verlangt, verpflichtet, ihr bis zur Höhe der Ausgleichsforderung Schatzwechsel oder unverzinsliche Schatzanweisungen in einer Stückelung und Ausstattung nach ihrer Wahl auszuhändigen. Eventualvorschlag für Absatz 1: (1) Der Bund als Schuldner der der Deutschen Bundesbank nach den Vorschriften zur Neuordnung des Geldwesens zustehenden Ausgleichsforderung ist, wenn die Bank es verlangt, verpflichtet, ihr zwecks Mobilisierung dieser Ausgleichsforderung bis zum Nennbetrag von vier Milliarden Deutsche Mark Schatzwechsel oder unverzinsliche Schatzanweisungen in einer Stückelung und Ausstattung nach ihrer Wahl auszuhändigen. Die Bundesregierung kann auf Antrag der Bank den Mobilisierungsbetrag bis zur Höhe der Ausgleichsforderung erhöhen."

44

Siehe § 20 Abs. 3 des Entwurfs.

45

§ 4 lautete: „Unabhängigkeit. Die Deutsche Bundesbank ist bei der Wahrnehmung der ihr nach diesem Gesetz übertragenen Aufgabe unabhängig von der Bundesregierung."

46

BGBl. I 509.

47

Im Protokolltext „Bundesregierung".

48

In der Begründung zu dem Entwurf wurde als Aufgabe der Schweizer Notenbank angeführt, sie habe „eine den Gesamtinteressen des Landes dienende Kredit- und Währungspolitik zu führen", und die Niederländische Notenbank habe die Aufgabe, „den Wert der Geldeinheit in einer Weise zu regeln, die dem Wohle des Landes am besten dient, und dabei den Wert soweit als möglich stabil zu halten" (Begründung, Allgemeiner Teil, S. 12). - Siehe dazu auch die dem Vermerk vom 15. Juni 1956 beigegebene „Tabellarische Zusammenfassung der wichtigsten Bestimmungen über Eigentumsverhältnisse und Einflußnahme auf die Zentralbank seitens der Regierung in Ländern mit parlamentarischer Regierungsform" in B 136/1203.

49

Diese Lösung war vom BMWi in dem Anschreiben zu seiner Vorlage vom 12. Mai erörtert, aber verworfen und nicht in die Vorlage vom 6. Juni übernommen worden.

50

In § 18 Abs. 1 Ziff. 1b des Entwurfs waren 300 Millionen DM vorgesehen.

51

Vgl. dazu Frederick H. Rosenstiel „Der Konjunktur-Rat in Amerika" (FAZ vom 15. Juni 1956).

52

Fortgang 146. Sitzung am 8. Aug. 1956 TOP C.

53

Vgl. dazu 127. Sitzung am 21. März 1956 TOP 2.

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