1.1 (k1968k): Außen- und Europapolitik

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 21. 1968Erste Tagung des FinanzplanungsratsKabinettsaussprache zu den StudentendemonstrationenSitzung des Kabinetts in BerlinTod von Entwicklungshelfern aus der Bundesrepublik in Südvietnam

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Außen- und Europapolitik

In den Mittelpunkt ihrer Außenpolitik stellte die Große Koalition die Entspannung und die Sicherung des Friedens. Dazu gehörten ihre Bemühungen um die Vereinbarung von Gewaltverzichtserklärungen und eine Normalisierung der Beziehungen zu den ost- und südosteuröpäischen Staaten und zur DDR. Gleichzeitig waren die Beziehungen zu den Verbündeten USA und Frankreich starken Belastungen ausgesetzt. Zu Beginn des Jahres 1968 verkündete der US-amerikanische Präsident Lyndon B. Johnson ein umfassendes Programm zur Reduzierung des Zahlungsbilanzdefizits um 3 Milliarden auf 1 Milliarde Dollar. Ein auslösender Faktor für die finanzpolitische Krise der USA war neben den hohen Kosten des Vietnam-Kriegs die in Folge der Pfundabwertung 1967 einsetzende massive Spekulation gegen den US-Dollar. Steuererhöhungen, Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet der Löhne und Preise sowie Beschränkungen von Direktinvestitionen im Ausland und von privaten Kreditvergaben ans Ausland sollten das Zahlungsbilanzdefizit verringern. Außerdem beabsichtigte die US-Regierung, den Export von Gütern unter verstärktem Einsatz von Haushaltsmitteln zu fördern. Für die Bundesrepublik bedeuteten diese Maßnahmen Einbußen in ihrer Zahlungsbilanz in Höhe von 2 Milliarden DM, die aber aufgrund des Handelsüberschusses verkraftbar waren. Darüber hinaus rechnete der Bundesminister für Wirtschaft Karl Schiller wegen des entstehenden Nachfrageausfalls mit konjunkturpolitischen Nachteilen, die insbesondere die Wirtschaft West-Berlins treffen würden. 12 Bei den Kabinettsberatungen über die Auswirkungen der US-amerikanischen Maßnahmen auf die wirtschaftliche Lage in der Bundesrepublik stieß die Erwägung der USA, einen Grenzausgleich für indirekte Steuern einzuführen und erforderlichenfalls eine Änderung der GATT-Regeln zu erwirken, auf heftige Kritik. Schiller lehnte diesen Schritt als verschleierte Dollarabwertung ab und befürchtete, dass einige Länder dadurch von einer Ratifizierung der Vereinbarungen der „Kennedy-Runde" abgehalten werden könnten. 13 Als mögliche Hilfsmaßnahme für die USA beschloss das Kabinett, der Deutschen Bundesbank die Übernahme weiterer mittelfristiger US-Papiere im Rahmen des Devisenausgleichs anzuraten.

In diese Richtung wiesen auch die Pläne der US-amerikanischen Regierung, eine Verringerung der sich aus der Stationierung ihrer Truppen in der Bundesrepublik ergebenden Devisenauslagen in Höhe von geschätzten 3,5 Milliarden DM zu erreichen. Im deutsch-amerikanischen Protokoll über den Devisenausgleich vom 10. Juni 1968 wurde vereinbart, künftig eine mehrjährige Regelung für das Problem der die US-amerikanische Zahlungsbilanz belastenden Kosten zu suchen. Die Gespräche über einen Devisenausgleich ab Juni 1969 begannen bereits im Februar 1968, so frühzeitig wie nie zuvor. Strittig war insbesondere, ob neben militärischen Beschaffungen in den USA deutsche Währungsreserven eingesetzt werden sollten. Im November 1968 beauftragte das Kabinett einen Staatssekretärausschuss für Devisenfragen mit der Erarbeitung von Lösungsvorschlägen. 14 Die Devisenausgleichsverhandlungen mit Großbritannien wurden bereits Ende März 1968 abgeschlossen, wobei mit 710 Millionen DM ein höherer Betrag als 1967 vereinbart wurde, ohne dass zusätzliche Haushaltsmittel in Anspruch genommen werden mussten, weil die Bundesbank mittelfristige britische Staatspapiere im Gegenwert von 200 Millionen DM übernahm. 15

Nachdem die Ostblockstaaten mit den Karlsbader Beschlüssen vom 24. bis 26. April 1967 eine Normalisierung ihrer Beziehungen zur Bundesrepublik von der Anerkennung der DDR und dem Verzicht auf Atomwaffen abhängig gemacht hatten, suchte die Bundesregierung das Gespräch mit der Sowjetunion über den Austausch von Gewaltverzichtserklärungen. 16 Allerdings stellte die sowjetische Regierung ihre bekannten Forderungen wie die Anerkennung der in Europa bestehenden Grenzen und der Ungültigkeit des Münchener Abkommens von 1938, den Verzicht auf den Alleinvertretungsanspruch für alle Deutschen und den Austausch von Gewaltverzichtserklärungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR. Gleichzeitig hielt sie an den „Feindstaatenklauseln" der Charta der Vereinten Nationen (Artikel 53 und 107) fest. 17 Die Verhandlungen zum Gewaltverzicht wurden im August 1968 durch den Truppeneinmarsch von Warschauer-Pakt-Staaten in die Tschechoslowakei unterbrochen, den die Sowjetunion mit ihrem Interventionsrecht auf der Grundlage der Feindstaatenklauseln begründete.

Die Bundesregierung unterstützte prinzipiell den Gedanken der Nichtverbreitung von Kernwaffen, legte aber besonderen Wert darauf, dass die Unterzeichnung des seit 1967 im Rahmen der Genfer Abrüstungskonferenz beratenen Entwurfs eines Atomsperrvertrags lebenswichtige Sicherheitsinteressen nicht gefährde und vor einer Unterzeichung ein Einverständnis mit den USA über den langfristigen Schutz Europas erzielt würde. Am erstmals vollständigen Entwurf vom 18. Januar 1968, der zwischen den USA und der Sowjetunion ausgehandelt worden war, kritisierte sie die interpretationsfähige Formulierung des sogenannten Kontroll-Artikels III und die vorgesehene Vertragsdauer von 25 Jahren, die praktisch dieselbe Wirkung wie ein unbefristeter Vertrag habe. Sie strebte eine angemessene Befristung an und drängte auf ein Verifizierungsabkommen zwischen EURATOM und IAEO, das den Erhalt der EURATOM-Kontrollen sicherstellen und Kontrollen der IAEO überprüfenden Charakter zuweisen sollte. 18 Eine Unterzeichnung des Vertrags schob die Bundesregierung zunächst auf, um die Ergebnisse der Konferenz der Nichtkernwaffenstaaten in Genf im September 1968 abzuwarten, an der eine Delegation der Bundesrepublik teilnahm. 19 Als Erfolg dieser Konferenz wertete sie die Annahme ihres Resolutionsentwurfs über ein uneingeschränktes Verbot der Anwendung nuklearer und nichtnuklearer Waffengewalt, über Nichteinmischung und Selbstbestimmungsrecht. Der Beitritt zum „Atomsperrvertrag" kam erst im November 1969 zustande.

Zu Beginn des Jahres 1968 spitzte sich die militärische Lage in Südvietnam zu. Nach der Entführung und Ermordung von Entwicklungshelfern aus der Bundesrepublik während der „Tet-Offensive" des Vietcong waren sämtliche humanitären Entwicklungshilfeprojekte in Südvietnam infrage gestellt. 20 Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Hans-Jürgen Wischnewski (SPD) lehnte die Verantwortung für die Gefährdung deutschen Personals bei einer Fortführung der Entwicklungshilfeprojekte ab und verwies darauf, dass im Ernstfall die Hinterbliebenen nur unzureichend versorgt seien. Im Januar 1968 hatte er einen Gesetzentwurf vorgelegt, in dem erstmals Regelungen zur Anerkennung als Entwicklungshelfer bzw. als Träger eines Entwicklungsdienstes und über den Ausgleich materieller und sozialer Nachteile und Härten vorgesehen waren. Diese schlossen die soziale Sicherung und Einkommensteuervergünstigungen ein und ermöglichten Entwicklungshelfern eine Befreiung vom Wehr- oder Zivildienst. 21 Wischnewski überließ es dem für die Koordinierung der Vietnamhilfe zuständigen Bundesminister des Innern Paul Lücke (CDU), eine Soforthilfe in Höhe von 5 Millionen DM bekannt zu geben. 22 Er sprach sich grundsätzlich für eine Fortführung der Projekte und deren allmähliche Übergabe an die Vietnamesen aus, sofern die Sicherheitslage dies zuließ. Das Kabinett verhielt sich mit Blick auf die Pariser Gespräche der USA mit Südvietnam abwartend und vertagte mehrfach anstehende Entscheidungen, wie die über den seit 1967 geplanten Baubeginn eines Landkrankenhauses, das die Aufgaben des Hospitalschiffes „Helgoland" übernehmen sollte. 23

Ein weiterer internationaler Krisenherd war der Bürgerkrieg in der ehemaligen britischen Kolonie Nigeria. 24 Im Mai 1967 hatte die überwiegend vom Stamm der Ibo bewohnte Ostregion Nigerias ihre Unabhängigkeit als Republik Biafra erklärt, wurde jedoch international nur von wenigen afrikanischen Staaten anerkannt. Seit den Rückeroberungsaktionen der nigerianischen Bundestruppen war in den besetzten Teilen Biafras die Versorgung blockiert. Mehr als 600 000 Menschen drohte der Hungertod. Verhandlungsbemühungen des Auswärtigen Amtes zur Errichtung eines Landkorridors für die Zufuhr von Hilfsgütern waren fehlgeschlagen, sodass über eine Luftbrücke Versorgungsgüter in das Kriegsgebiet gebracht wurden. Mit großem öffentlichen Engagement warben der katholische Caritas-Verband und die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) um Hilfe und Unterstützung für die überwiegend christlich missionierten Ibo. Angesichts dessen stellte die Bundesregierung aus Haushaltsmitteln 25 Millionen DM Soforthilfe zur Verfügung. Die Vorwürfe der nigerianischen Regierung, mit diesen Geldspenden und mit Waffenlieferungen die Rebellenregierung zu unterstützen, nahm sie in Kauf. Ein internationales Waffenembargo, das zur zügigen Eindämmung des Bürgerkriegs hätte führen können, wurde vor allem von Großbritannien abgelehnt, um den Einfluss der Sowjetunion in der Region zu beschränken. Anfang 1970 wurde die Region Biafra zurückgegliedert.

Große Betroffenheit in der westlichen Welt löste der Einmarsch von Truppen der Sowjetunion und der Warschauer-Vertrags-Staaten Polen, Bulgarien und Ungarn in die Tschechoslowakei in der Nacht vom 20. zum 21. August 1968 aus, der den kommunistischen Reformkurs unter Führung von Alexander Dubcek beendete. Bereits seit März 1968 war von den Nachrichtendiensten über einen erhöhten Aufmarsch von Truppen dieser Staaten berichtet worden. Kiesinger traf sich vor der Kabinettssitzung am 21. August 1968 mit dem Bundestagspräsidenten, den Vorsitzenden der Bundestagsfraktionen und Vertretern des Bundesverteidigungsrats zu einer Lagebesprechung. 25 Die Bundesregierung befürchtete mögliche Konsequenzen für West-Berlin, da auch Truppen der Nationalen Volksarmee der DDR in erhöhter Bereitschaft standen. Zudem waren die Beziehungen der Bundesrepublik zur Sowjetunion äußerst angespannt, die von ihren Forderungen nach Anerkennung der DDR und der Oder-Neiße-Grenze sowie nach einem Verzicht der Bundesrepublik auf Kernwaffen nicht abrückte. Am 2. September 1968 übergab der sowjetische Botschafter Semjon K. Zarapkin dem Bundeskanzler eine Note, in der die sowjetische Regierung ihren Einmarsch mit einem Hilfeersuchen der tschechoslowakischen Regierung rechtfertigte und von der Bundesregierung eine umgehende Änderung ihrer Ostpolitik forderte. 26 Vor dem Deutschen Bundestag erklärte Kiesinger am 25. September 1968, dass die „Invasion und Okkupation der Tschechoslowakei" einen „eklatanten Bruch des Völkerrechts" darstelle und die Souveränität des tschechoslowakischen Volkes verletze. 27 Gegen die „rücksichtslose Machtpolitik" werde die Bundesregierung ihre „realistische und illusionslose Arbeit für eine europäische Friedensordnung fortsetzen". 28 Während Brandt noch im Juli 1968 eine militärische Intervention für unwahrscheinlich gehalten hatte, war seitens der Sowjetunion und der DDR bereits zum damaligen Zeitpunkt eine Einmischung der Bundesrepublik in die inneren Angelegenheiten der Tschechoslowakei konstruiert worden. Das für den Herbst 1968 in der Nähe der tschechoslowakischen Grenze geplante NATO-Manöver „Schwarzer Löwe" wurde verlegt, um möglichen Missdeutungen seitens der Sowjetunion vorzubeugen. 29 Die Krisensituation warf für die NATO-Verbündeten schwerwiegende Fragen im Bereich der Bündnis- und Sicherheitspolitik auf, mit denen sich das Kabinett in den folgenden Sitzungen befasste. Die Bündnispartner berieten eine Eventualfallplanung und Präventivmaßnahmen. 30 Im Kabinett drängte der Bundesminster der Verteidigung Gerhard Schröder (CDU) zur Stärkung des Atlantischen Bündnisses auf eine bessere personelle und materielle Ausstattung des Verteidigungsressorts, als sie im Rahmen der mehrjährigen Finanzplanung vorgesehen war. In einem Vortrag vor den Bundesministern bewertete er die Verstärkung der Großtruppenverbände durch sowjetische Divisionen westlich der Oder und der Weichsel als eine Erhöhung der qualitativen Bedrohung, der ein gestärktes Bündnis entgegentreten müsse. 31

Mit der ökonomischen Integration der Europäischen Gemeinschaften befasste sich das Kabinett auch 1968 unter dem Vorzeichen der Verwirklichung der Zollunion zum 1. Juli 1968 mit weitgehend freiem Warenverkehr und einem gemeinsamen Außenzolltarif (GZT). Frankreich und die Niederlande hatten ihre Zustimmung zur Zollunion von der Verabschiedung der noch fehlenden Marktordnungen für Rinder sowie für Milch und Milcherzeugnisse abhängig gemacht. In den Brüsseler Verhandlungen zeichneten sich bereits die Probleme wachsender „Butterberge", „Milchseen" und anderer Marktüberschüsse ab. Da die EG-Kommission weit höhere Ausgleichszahlungen aus dem gemeinschaftlichen Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft (EAGFL) als ursprünglich veranschlagt bekannt gegeben hatte und der Bundesminister der Finanzen Franz Josef Strauß (CSU) steigende Mitgliedsbeiträge vermeiden wollte, beauftragte das Kabinett den Bundesminister für Landwirtschaft und Forsten Hermann Höcherl (CSU), im EWG-Agrarrat für den Milchsektor die Schaffung eines Ausgabenplafonds anzustreben. Auch für die Rindermarktordnung forderte die Bundesregierung einen Kompromiss, da sie seit 1958 über ein langfristiges Warenabkommen mit Dänemark an die Einfuhr dänischer Rinder gebunden war. Weil nationale Sonderregelungen zur Preisbildung in der EWG nicht gestattet waren, bemühte sich die Bundesregierung darum, eine niedrige Bemessungsgrenze für den Interventionspreis zu erwirken und so die Zahlungen aus Mitteln des Bundeshaushalts gering zu halten. Höcherl gelang es aber mit diesem vom Kabinett beschlossenen Verhandlungsmandat nicht, die deutschen Forderungen in der entscheidenden Sitzung des Agrarrats am 28./29. Mai 1968 durchzusetzen. Für den Milchmarkt verständigte man sich auf eine Überprüfung der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), sofern die Ausgaben 3,2 bis 3,5 Milliarden DM übersteigen würden, nicht aber auf eine Budgetierung. Zur Finanzierung der Milchmarktordnung wurde eine Abgabe auf tierische und pflanzliche Fette eingeführt, die die Bundesrepublik nicht in Form einer Steuer erheben musste. Bei der Einfuhr dänischer Rinder wurde der Interventionspreis mit 92% des Orientierungspreises festgesetzt. Entgegen seinem Auftrag stimmte Höcherl den Marktordnungen in dieser Form zu. Damit war der Weg zur Zollunion frei.

Ebenso kompliziert gestalteten sich die Diskussionen um die politische Integration der Europäischen Gemeinschaften, die in den verschiedenen europäischen Institutionen geführt wurden. Großbritannien, Irland und Dänemark hatten im Mai 1967 und Norwegen im Juli 1967 um ihre Aufnahme in die Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 237 des EWG-Vertrags gebeten. Entgegen der Mehrzahl der EWG-Mitgliedsländer vertrat Frankreich entschieden die Position, dass „die Erweiterung der Gemeinschaften tiefgreifend die Natur und Arbeitsweise der Gemeinschaften ändern würde" und „der Gesundungsprozess der britischen Wirtschaft vollendet sein muß" 32, ehe über einen Beitritt verhandelt werden könne. Die Anträge der anderen Beitrittskandidaten wurden von den Auseinandersetzungen über die Stellung Großbritanniens in einem geeinten Europa überschattet. Großbritannien lehnte eine vom französischen Präsidenten Charles de Gaulle angeregte privilegierte Zusammenarbeit ab und bestand auf einer Vollmitgliedschaft. Im März 1968 schlug die Bundesregierung den Abschluss sogenannter handelspolitischer Arrangements vor. Danach sollten die Mitgliedsländer und Beitrittswilligen abgewogene Rechte und Pflichten übernehmen, Zölle progressiv gesenkt und Warenbeschränkungen abgebaut werden. Mit einer solchen „europäischen Präferenzzone" hoffte die Bundesregierung, die Hürden für einen späteren Beitritt zu senken. Nach zähem Ringen einigten sich Brandt und der französische Ministerpräsident Maurice Couve de Murville Ende Oktober 1968 auf eine gemeinsame Auslegung der Arrangements. In Anlehnung an die im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) bei der Kennedy-Runde vereinbarte Zollsenkung bis zu 50% 33 sollten die Zölle um weitere 25% gesenkt werden. Die französische Regierung unterstrich, dass die engere Anbindung an den künftigen europäischen Binnenmarkt zwar die Beitrittsverhandlungen erleichtere, jedoch keinen „Beitrittsautomatismus" bedeute. 34

Obgleich die Meinungsverschiedenheiten der Bundesregierung und der französischen Regierung in den Institutionen der Europäischen Gemeinschaften sehr ausgeprägt waren, suchten beide Seiten in den deutsch-französischen Konsultationen Wege zum Konsens. 35 Die Konsultationen der Außenminister im Februar 1968 in Paris und de Gaulles Staatsbesuch im September 1968 in Bonn dienten vor allem dazu, gemeinsame Linien in der Europa-, Ost- und Deutschlandpolitik zu finden. Doch vor dem Besuch in Paris führte eine Falschmeldung der Deutschen Presseagentur zu einer heftigen Verstimmung. Angeblich habe Brandt am 4. Februar 1968 auf dem SPD-Parteitag in Ravensburg behauptet, dass die deutsch-französische Freundschaft tiefer verwurzelt sei als „die starren, uneuropäischen Gedanken eines machtbesessenen Regierungschefs". 36 Diese Meldung wurde in französischen Regierungskreisen für glaubwürdig gehalten mit der Folge, dass beim offiziellen gemeinsamen Frühstück am 5. Februar 1968 Bundespräsident Heinrich Lübke, der sich mit Bundesminister Wehner und Bundesschatzminister Kurt Schmücker (CDU) in Paris aufhielt, und de Gaulle keine Reden austauschten und die beiden Bundesminister ausgeladen wurden. Ein Dementi der Deutschen Presseagentur kam zu spät.

Fußnoten

12

Vgl. 108. Sitzung am 10. Jan. 1968 TOP 6.

13

Vgl. 112. Sitzung am 7. Febr. 1968 TOP 4.

14

Vgl. 141. Sitzung am 9. Okt. 1968 TOP I.

15

Vgl. 119. Sitzung am 3. April 1968 TOP B.

16

Vgl. 116. Sitzung am 6. März 1968 TOP B.

17

Vgl. 138. Sitzung am 18. Sept. 1968 TOP E.

18

Vgl. 110. Sitzung am 24. Jan. 1968 TOP A.

19

Vgl. 141. Sitzung am 9. Okt. 1968 TOP 3.

20

Vgl. 112. Sitzung am 7. Febr. 1968 TOP D.

21

Vgl. 110. Sitzung am 24. Jan. 1968 TOP 7.

22

Vgl. Bulletin Nr. 24 vom 22. Febr. 1968, S. 196.

23

Vgl. 137. Sitzung am 11. Sept. 1968 TOP 6.

24

Vgl. 132. Sitzung am 24. Juli 1968 TOP 2.

25

Vgl. 134. Sitzung am 21. Aug. 1968 TOP A.

26

Vgl. 136. Sitzung am 2. Sept. 1968 TOP C.

27

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 67, S. 10049.

28

Vgl. 135. Sitzung am 28. Aug. 1968 TOP A.

29

Vgl. 132. Sitzung am 24. Juli 1968 TOP B.

30

Vgl. den Bericht des AA vom 17. Okt. 1968 in AAPD 1968, S. 1351-1353.

31

Vgl. den Bericht des BMVtg vom 2. Okt. 1968 in ACDP, Nachlass Schröder 010-483-108/2.

32

Europa-Archiv 1968, D 42 f.

33

Vgl. 79. Sitzung am 17. Mai 1967 TOP C (Kabinettsprotokolle 1967, S. 291).

34

Vgl. zu Debrés Ausführungen „Die Welt" vom 7. Nov. 1967, S. 13.

35

Vgl. 114. Sitzung am 21. Febr. 1968 TOP A.

36

Vgl. 112. Sitzung am 7. Febr. 1968 TOP B.

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