2.5.2 (k1969k): 3. Stellungnahme der Bundesregierung zum Schlußbericht der Pressekommission, BMI/BMWi/BPA

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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3. Stellungnahme der Bundesregierung zum Schlußbericht der Pressekommission, BMI/BMWi/BPA

Zunächst berichtet Bundesminister Benda über die Arbeit der Pressekommission, über die zwischen dem Bundesminister für Wirtschaft, dem Chef des Presse- und Informationsamtes sowie ihm einvernehmlich erarbeitete Stellungnahme und die beiden noch offen gebliebenen Punkte: Ermäßigung der Gebühren für Standleitungen, die ausschließlich dem Nachrichtenempfang von Presseunternehmen dienen, und Formulierung der Textzahl 37 der Stellungnahme. 2

Bundesminister Dr. Heinemann bedauert, bereits in den Morgenzeitungen gelesen zu haben, welche Beschlüsse die Bundesregierung zu diesem Tagesordnungspunkt fassen wolle, 3 und bestreitet die Richtigkeit des verfassungsrechtlichen Ansatzes der Stellungnahme. Er hält eine institutionelle Eigenständigkeit der Presse in unserer konstitutionellen Ordnung für gegeben, was eine Kompensation der Presse mit den anderen Medien der Meinungsbildung ausschließe. So hat er insbesondere Bedenken gegen die auf den Seiten 12 und 13 der Vorlage zum Ausdruck kommende Grundeinstellung. Seine Auffassung werde durch entsprechende Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung zum Fernsehstreit gestützt. 4

Bundesminister Benda erklärt ausdrücklich, daß die tragenden Gedanken der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über das Fernsehen berücksichtigt worden seien, und weist auf die wichtige Unterscheidung zwischen Pressefreiheit und Informationsfreiheit hin.

Herr Ahlers stellt heraus, daß selbst bei Bejahung der juristischen Auffassung des Bundesministers der Justiz die rein tatsächlichen Ergebnisse nicht die Behauptung zuließen, es sei bereits eine gefährliche Konzentration auf dem Gebiet der Presse eingetreten. Auch müsse bedacht werden, daß das Konzentrationsproblem nicht nur für Tageszeitungen, sondern ebenso auch auf dem Zeitschriftenmarkt bestehe.

Bundesminister Prof. Dr. Schiller betont, daß die Pressekommission nicht in erster Linie Verfassungsfragen zu prüfen gehabt habe; das Schwergewicht ihrer Aufgabe habe auf wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Gebieten gelegen. Trotzdem glaubt er, daß das Grundgesetz von einem Gesamtmarkt aller Massenmedien, also ihrer Interdependenz ausgehe. Damit scheide eine gesonderte Betrachtung der Presse unabhängig von den übrigen Massenmedien aus. Die Presse sei nur ein Teilmarkt, der sich wiederum in viele Einzelmärkte aufgliedere; auf einigen davon bestünden monopoloide Erscheinungen. Geradezu notwendig sei, daß diese überwiegend regionalen Monopole auf Einzelmärkten durch die Stärke überregionaler Presseunternehmen aufgelockert werden. Schließlich sei es mit den Grundsätzen der Marktwirtschaft nicht vereinbar, wenn eine starre Regelung über Höchstanteile eines Presseerzeugnisses am Markt eingeführt würde. Der Bundesminister verweist auf das mögliche Beispiel, daß ohne Erhöhung der Verkaufsauflagen durch Verschwinden einzelner Presseerzeugnisse der Prozentanteil eines oder mehrerer fortgeführter Erzeugnisse so steigen könne, daß Verkaufsbeschränkungen verfügt werden müßten. Ein solches von der Kommission vorgeschlagenes Verfahren müsse in jedem Falle abgelehnt werden.

Anstelle eines Verbots zur Überschreitung bestimmter Marktquoten auch in Deutschland eine Fusionskontrolle oder eine Beschränkung der absoluten Auflagenhöhe nach englischem Muster einzuführen, sei wenig aussichtsreich, da beide Maßnahmen dem System unseres Kartellrechts widersprechen würden. Dieses Problem sei aber noch nicht erschöpfend durchgearbeitet. 5

Während die Bundesminister Dr. Heinemann und Wehner sich dafür aussprechen, auf die Textzahl 37 ganz zu verzichten, hält Bundesminister Professor Dr. Schiller nur ihren letzten Satz für unglücklich. Dieser sei durch seine Stellung besonders herausgehoben; so könnte der Eindruck entstehen, als würde die Bundesregierung die Situation der Presse als problemlos ansehen; dies entspreche jedoch nicht seiner Auffassung. Daher schlägt er vor, daß die Bundesregierung bekennt, ein breites Gesamtangebot an politischer Information und Kommentaren auch in Zukunft gewährleisten zu müssen.

Staatssekretär Diehl hält dem entgegen, daß der letzte Satz der Textziffer 37 nur als zusammengefaßte Antwort auf das düstere Bild verstanden werden könne, das die Pressekommission in ihrem Bericht gezeichnet habe, wonach man bereits am Rande einer Gefahr für die Pressefreiheit stehe. Darüber hinaus habe die Pressekommission auch keine Vorschläge gemacht, um diesem gefahrvollen Zustande abzuhelfen. Sie hätte dies allerdings auch nicht tun können, da sie von einer falschen Tatsachenlage ausgegangen sei. Zur Zeit zeige sich in der Öffentlichkeit lediglich eine Krise im Hinblick auf die vorhandene Stoffülle und die damit zusammenhängende Überinformation. Daher hält er es für richtig, die vereinfachenden Behauptungen der Pressekommission auch gerafft zu beantworten. Im übrigen dürfe bei einer Interpretation des Grundgesetzes zu Problemen der Presse- und Informationsfreiheit nicht von der im Jahre 1949 gegebenen Situation ausgegangen werden, vielmehr müßten die seitdem eingetretenen Wandlungen, insbesondere durch das Aufkommen des Fernsehens, berücksichtigt werden. 6

Bundesminister Windelen hält angesichts der immer schneller fortschreitenden Entwicklung auf dem Gebiete des Fernmeldewesens und damit auch des Fernsehens eine Verwischung der Grenzen zwischen den einzelnen Massenmedien schon in absehbarer Zeit für äußerst wahrscheinlich und sieht auch insofern keine Bedenken gegen den sachlichen Inhalt der Textziffer 37.

Bundesminister Benda stellt heraus, daß im Verlauf der Diskussion von keinem Kabinettsmitglied die Ansicht vertreten worden sei, die Textziffer 37 enthalte eine unrichtige Aussage; sie gebe auch nur korrekt den Inhalt der Stellungnahme gedrängt wieder; ganz offensichtlich gehe es immer nur um Formulierungsfragen.

Der noch von mehreren Bundesministern erwähnte zu erwartende technische Fortschritt gerade auf dem Gebiet des Fernsehens würde nach Auffassung von Bundesminister Schiller allerdings erhebliches Kapital erfordern, um regionale Zeitungen als Druck- oder Fernseherzeugnis aufrecht zu erhalten. Vorerst bestünden die damit verbundenen Probleme aber noch nicht. Deshalb hält er die programmatische Erklärung in Textziffer 36 über die Beibehaltung der gegenwärtigen Unabhängigkeit von Presse und Rundfunk auf absehbare Zeit für durchaus richtig.

Bundesminister Wehner wünscht eine engagiertere Aussage der Bundesregierung zur Stellung der Journalisten gegenüber den Presseherausgebern; die Textziffern 33 bis 35 sollen daher nach seiner Auffassung über die Behandlung sozialer Probleme hinaus angereichert werden. 7 Staatssekretär Diehl erwiderte darauf, daß sich die Bundesregierung bereits die Tatsache zugute halten könne, das von Bundesminister Wehner angeschnittene Problem, dem die Pressekommission ganz ausgewichen sei, überhaupt behandelt zu haben. Er rät davon ab, etwa jetzt schon konkrete gesetzliche Vorhaben anzukündigen.

Staatssekretär Dr. Pausch begründet den Antrag des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen, die Textziffer 29 ersatzlos zu streichen, vor allem mit der Tatsache, daß die Postgebühren für Standleitungen seit dem 1. April 1951 nicht mehr erhöht wurden und dementsprechend die Unterdeckung im Jahre 1967 auf fast den doppelten Betrag der Einnahmen aus diesem Betriebszweig gewachsen ist. Die Post habe daher den Benutzern bereits ein außerordentlich hohes Entgegenkommen gezeigt. Würde dem Vorschlag der für die Stellungnahme federführenden Minister entsprochen, käme eine Lawine von Berufungen auf die Post zu. Im übrigen dürfte der Postverwaltungsrat unter Berufung auf das Postverwaltungsgesetz und die Unwirtschaftlichkeit gerade dieses Betriebszweiges der Anregung der Bundesregierung nicht zustimmen. Staatssekretär Diehl betont demgegenüber die Absicht der Bundesregierung, gerade zugunsten der kleinen und damit finanziell schwachen Zeitungsredaktionen eine Geste zu machen. Das finanzielle Volumen könne für die Post keine Rolle spielen, zumal eine Änderung auf dem Sektor der Post-Zeitungsgebühren nicht erwogen würde. Staatssekretär Dr. Pausch hält die gewünschte Gebührensenkung auch für bedenklich, weil es volkswirtschaftlich falsch sei, die Teilnahme am jetzigen Netz mit seinen geringen Übermittlungsgeschwindigkeiten jetzt noch zu fördern. Dieser Dienstzweig verliere von der technischen Entwicklung her gesehen an Bedeutung, und eine Gebührensenkung würde sich nicht bei Redaktionen kleiner, sondern nur großer Unternehmen finanziell bemerkbar machen.

Der Bundeskanzler hat Bedenken gegen die vorgeschlagene Maßnahme, da sie gegen den Wunsch des betroffenen Ressorts durchgeführt werden müsste, und schlägt vor, Satz 1 dieser Textziffer unverbindlicher zu formulieren.

Bundesminister Windelen unterstützt die Auffassung des Bundespostministeriums, da die Gebührensenkung nicht etwa zu einer Verringerung unausgenutzter Kapazitäten, sondern zu deren Vermehrung führe.

Das Kabinett beschließt, der Stellungnahme zuzustimmen mit der Maßgabe,

1)

der Überschrift der Textziffer 27 folgenden Wortlaut zu geben: „Steuerfreiheit für Bildung von Investitionsrücklagen", 8

2)

in der Textziffer 29, Abs. 1 Satz 1 über die Gebührensenkung von Standleitungen nur von einem Vorschlag der Bundesregierung an die zuständigen Gremien zu sprechen,

3)

Textziffer 33, Abs. 2 über die Stellung des Journalisten gegenüber dem Herausgeber durch die beteiligten Ressorts so fassen zu lassen, daß die dringenden Erwartungen der Bundesregierung auf diesem Gebiet noch deutlicher hervortreten,

4)

den die Stellungnahme abschließenden Satz 2 in Ziffer 37 nicht mit einer Behauptung und Prognose über die Presse- und Informationsfreiheit abzuschließen, sondern zu erklären, daß die Bundesregierung dahin wirken wird, daß die Freiheiten wie bisher gewährleistet bleiben. 9

Fußnoten

2

Siehe 106. Sitzung am 13. Dez. 1967 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1967, S. 582). - Gemeinsame Vorlage des BMI, BMWi und BPA vom 30. Jan. 1969 in B 106/94124, B 102/251766, B 145/5419 und B 136/5880, weitere Unterlagen in B 102/251769. - Die Kommission zur Untersuchung der Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz von Presseunternehmen und der Folgen der Konzentration für die Meinungsfreiheit in der Bundesrepublik war in ihrem am 14. Juni 1968 vorgelegten Abschlussbericht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Pressefreiheit zwar aktuell noch nicht beeinträchtigt, jedoch ohne Einleitung von Gegenmaßnahmen bedroht sei (BT-Drs. V/3122). - Im Entwurf der Stellungnahme war gegen den zentralen Vorschlag der Pressekommission, eine auflagenbezogene Marktanteilhöchstgrenze von Presseunternehmen festzulegen, eingewendet worden, dass die Auflagenhöhe eines Presseorgans nicht als einziges Kriterium ihres publizistischen Einflusses gelten könne. Ferner sei eine Marktanteilbegrenzung kein Beitrag zur Lösung von Problemen, die sich für die Pressefreiheit aus dem strukturellen Wandel im Pressewesen ergeben könnten. Im Entwurf war ein rechtzeitiges Einschreiten der Bundesregierung für den Fall angekündigt worden, dass die Presse ihrer Funktion bei der Bildung der öffentlichen Meinung nicht mehr in vollem Umfang gerecht werden könne. Derzeit unterschreite jedoch die Anzahl selbständiger Presseredaktionen keineswegs das für die Funktionsfähigkeit der Presse erforderliche Mindestmaß. Die den Entwurf abschließende Textziffer 37, für deren ersatzlose Streichung der BMWi im Gegensatz zum BMI und BPA eingetreten war, lautete: „Das Angebot an allgemeinen politischen Informationen und Kommentaren in Presse, Hörfunk und Fernsehen hat sich in den letzten Jahren ständig erhöht. Die Bundesregierung ist überzeugt, dass Presse- und Meinungsfreiheit auch für die absehbare Zukunft gewährleistet sind." Gegen die in Textziffer 29 vorgeschlagene Bereitschaft der Bundesregierung, die Gebühren für ausschließlich dem Nachrichtenempfang von Presseunternehmen dienende Standleitungen zu senken, hatte der BMP Bedenken erhoben.

3

Vgl. „Frankfurter Allgemeine Zeitung" und „Die Welt" jeweils vom 11. Febr. 1969, S. 1 bzw. 10.

4

Im Entwurf, S. 12 f., wurde die Auffassung vertreten, dass den Staatsbürgern selbst in denjenigen Teilbereichen des Pressewesens, in denen Konzentrationstendenzen feststellbar seien, die Nutzung eines mit den entsprechenden Presseorganen teilweise konkurrierenden Informationsangebots des Hörfunks und Fernsehens offenstehe. - Zu der Auseinandersetzung über die von der Bundesregierung initiierte „Deutschland-Fernsehen-GmbH" vgl. das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Febr. 1961 (BVerfGE 12, 205) sowie 116. Sitzung am 27. Juli 1960 TOP A (Kabinettsprotokolle 1960, S. 288 f.).

5

In Großbritannien wurde nach 1949 erneut im Jahre 1961 eine Royal Commission on the Press zur Untersuchung der wirtschaftlichen und finanziellen Ursachen der zunehmenden Besitzkonzentration im Pressewesen errichtet. Aufgrund der Arbeitsergebnisse der Kommission wurde 1965 die Frage der Verschmelzung von Presseunternehmen gesetzlich geregelt. Demnach war die Besitzübertragung im Zeitungswesen über eine bestimmte Tagesauflagengrenze hinaus nur mit Zustimmung der Regierung unter Beteiligung der Monopolies Commission erlaubt. Vgl. Ritter, Parlament, S. 373-375.

6

Die Grundrechte der freien Meinungsäußerung, der Informations- und Pressefreiheit waren in Artikel 5 GG geregelt. Zum Stand und zur künftigen Entwicklung der Hörfunk- und Fernsehtechnik vgl. den Vermerk des BPA vom 8. Aug. 1968 in B 145/6189.

7

Die Textziffern 33 bis 35 des Entwurfs betrafen die Verbesserung der sozialen Sicherung, der Aus- und Fortbildung der Journalisten sowie deren rechtlicher Stellung in den Redaktionen und Verlagen.

8

Die Entwurfsfassung lautete: „Steuerfreiheit für Investitionsrücklagen".

9

Die Stellungnahme der Bundesregierung wurde von Kiesinger am 20. Febr. 1969 dem Bundestag zugeleitet (BT-Drs. V/3856).

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