1.4 (k1961k): Wirtschaft und Finanzen

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Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung. Band 14. 1961Abriegelung des Ost-Sektors in BerlinPortrait Hermann HöcherlDas Katholische Büro Bonn an den BundeskanzlerBundestagswahlen 1961

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Wirtschaft und Finanzen

Nachdem noch im Vorjahr Bundesregierung und Bundesbank eine Aufwertung der D-Mark abgelehnt hatten, stimmten beide im März 1961 einem solchen weitreichenden Schritt zu 72. Die Erhöhung des Außenwertes der D-Mark um 4,75% verbesserte die Kaufkraft gegenüber dem Dollar, der nunmehr 4 DM statt bisher 4,20 DM kostete. Die Änderung des Wechselkurses sollte binnenwirtschaftlich die Konjunktur in der Bundesrepublik dämpfen und im Außenverhältnis die durch Exportüberschüsse bedingten Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz gegenüber dem Ausland, insbesondere den USA, verringern.

Die Entscheidung war aber hauptsächlich der sich seit dem Herbst 1960 abzeichnenden überschäumenden Konjunktur und dem inflationären Preisschub als deren negativer Begleiterscheinung geschuldet. Hohe Auftragseingänge und eine wachsende Binnennachfrage bei stagnierenden Produktionskapazitäten sowie ein spürbarer Arbeitskräftemangel hatten die Preise ansteigen lassen. So waren gewerbliche Güter 1960 um gut 5% teurer geworden. Das gleichzeitige Absinken der Erzeugerpreise für landwirtschaftliche Produkte um 5% hatte allerdings noch eine Steigerung des Lebenshaltungskostenindexes verhindern können. Die Produktion nahm in den Monaten Januar bis September um annähernd 7% zu, konnte aber nicht mehr die Zuwachsrate von 10,5% des Vorjahres erreichen.

Engpässe im Arbeitsmarkt und in den Produktionskapazitäten hatten sich besonders in der Bauwirtschaft bemerkbar gemacht und zu überproportionalen Preiserhöhungen geführt. Bundeswirtschaftsminister Erhard bemühte sich daher, die konjunkturellen Spannungen in diesem Wirtschaftsbereich abzumildern. Aus seiner Sicht mussten die Forderungen der Industriegewerkschaft Bau, Steine, Erden nach Lohnerhöhungen und der Einführung der 40-Stunden-Woche die Preisentwicklung zusätzlich verschärfen und insbesondere den sozialen Wohnungsbau und das Wohnungsbauprogramm der Bundesregierung belasten. Während die Baupreise bis 1958 im Jahresdurchschnitt um 3%, 1959 bei zweimaliger Lohnerhöhung um 5,2% und 1960 bei einmaliger Lohnerhöhung von 5,6% um 7,4% gestiegen waren, wurde für 1961 erwartet, dass die tarifvertraglich vereinbarten Lohnerhöhungen von durchschnittlich 10,3% voll auf die Baupreise durchschlagen würden 73.

Dieser Entwicklung suchten Erhard und der Bundesminister für Wohnungsbau Paul Lücke durch einen befristeten Aufschub von neuen Baugenehmigungen entgegenzuwirken. Zwischen April und Mai 1961 befasste sich das Kabinett wiederholt mit einem von beiden Ressorts eingebrachten Gesetzentwurf, der zum Ziel hatte, die Bauaktivitäten zu strecken und den Nachfragedruck zu senken. Die tatsächlichen Bauleistungen sollten jedoch nicht behindert werden und die Auslastung der vorhandenen Baukapazitäten gesichert bleiben 74. Erhard betonte im Kabinett auch die Notwendigkeit, die durch den Aufschub gewonnene Zeit zu nutzen, um Länder und Kommunen zu parallelen Maßnahmen zu bewegen. Die Initiative der Bundesregierung sollte nicht zuletzt dazu dienen, sich bei den bevorstehenden Wahlen in der Bekämpfung der Hochkonjunktur und der Inflation als politisch handlungsfähig zu erweisen. Der Entwurf war aber im Kabinett umstritten, stand er doch in klarem Widerspruch zu dem erst im vorigen Jahr gefassten Beschluss zur Förderung des Winterbaus 75. Ebenso wurde der erwartete konjunkturpolitische Effekt in Frage gestellt. Widerstand erhob sich auch aus Ressortinteresse. Sorgen um die Fortführung des Flüchtlingswohnungsbaus, bevorstehende Bauvorhaben auf dem Verteidigungssektor und die Forderung nach Ausnahmeregelungen bestimmten die Diskussion. Schließlich bestätigten sich auch die Zweifel, ob dieser Vorschlag überhaupt die gesetzgeberischen Hürden überwinden könnte 76, nachdem die Ministerpräsidenten der Länder sich mit Lücke und Erhard schon im Vorfeld der Beratungen nicht hatten einigen können und auch SPD und FDP ihre Zustimmung verweigerten. In der Sondersitzung des Kabinetts am 21. April 1961 musste Erhard daher feststellen, dass ihm dieser Weg zur Dämpfung der Baukonjunktur verstellt war 77. Bundesrat und Bundesregierung setzten daraufhin ihre Beratungen in getrennten Gremien fort. Der Bundesrat berief eine Kommission ein, die Vorschläge auf steuer- und wirtschaftspolitischem Gebiet zur Eindämmung der Baukonjunktur erarbeiten sollte, während die Bundesregierung einen Abteilungsleiterausschuss mit der weiteren Beratung beauftragte 78. Ende Mai unterbreiteten die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft dem Kabinett neue Vorschläge. Danach sollte Bundesfinanzminister Franz Etzel grundsätzlich den Beginn von Baumaßnahmen des Bundes ablehnen und Ausnahmen nur in besonderen Fällen unter Bevorzugung des Winterbaus zulassen. Darüber hinaus war im Bundeshaushaltsplan 1962 eine Kürzung der Mittel für zivile Hochbauten des Bundes um 20% vorgesehen. Schließlich enthielt die Vorlage die Empfehlung, auf die Ministerpräsidenten der Länder und auf die Kommunen einzuwirken, ebenfalls nach diesen Grundsätzen zu verfahren und verstärkt die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte speziell für die Bauwirtschaft zu betreiben. Doch auch dieser Vorschlag fand nicht die ungeteilte Zustimmung der Ressorts. Die von ihnen hartnäckig vorgetragenen Sonderwünsche veranlassten schließlich den Bundeskanzler dazu, eine Vorlage in Auftrag zu geben, in der den einzelnen Ressorts lediglich empfohlen werden sollte, strenge Maßstäbe beim Beginn ihrer Bauvorhaben anzulegen 79.

Ende Juli 1961 entspannte sich die Situation auf dem Baumarkt. Als Gründe für die leichte Beruhigung sah man die Vorwegnahme eines großen Teils der Bauarbeiten des laufenden Jahres in den Monaten Februar und März, die Einschränkungen bei den Bundesbauvorhaben und die Teilstopps für öffentliche Bauarbeiten in einigen Ländern sowie das bessere Funktionieren der Koordinierungsausschüsse in den Arbeitsämtern, die auf Landesebene den Zustrom von Arbeitskräften in die Bauwirtschaft steuerten. Dennoch setzte der Bundeswirtschaftsminister seine Bemühungen um eine Eindämmung der Baupreise fort. Im folgenden Jahr legte er einen Entwurf vor, der eine gesetzlich geregelte Ordnung des Baumarktes vorsah 80.

Dem Arbeitskräftemangel in der Bauwirtschaft stand der Arbeitskräfteüberschuss im Bergbau gegenüber. Das Erdöl als neue aufkommende Konkurrenz auf dem Energiemarkt hatte im Steinkohlenbergbau zu einem Abbau der Kohleförderungsmengen und zu Zechenstilllegungen geführt. Produktionsrückgang und Rationalisierungsmaßnahmen verursachten Entlassungen von Arbeitskräften, denen Anpassungsbeihilfen nach dem zeitlich befristeten Übergangsabkommen der Gemeinschaft für Kohle und Stahl gewährt wurden. Das Bundeswirtschaftsministerium schlug vor, nach Ablauf der Übergangsfristen die Anpassungsbeihilfen auf der Grundlage von Artikel 56 Absatz 2 des Montanunion-Vertrages fortzuführen. Auch die Industriegewerkschaft Bergbau forderte die Bundesregierung auf, in diesem Sinne tätig zu werden und die Bergarbeiter in ihrer Sorge um ihre Arbeitsplätze zu beruhigen. Sie hoffte dabei auf Gleichbehandlung aller betroffenen Arbeiter insbesondere kleinerer und weniger kapitalkräftiger Bergwerksgesellschaften, die aus Ungewissheit über die weitere Gewährung von Beihilfen Stilllegungen verzögerten. Gegen den Widerstand Etzels und des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung Theodor Blank konnte sich Erhard im Kabinett durchsetzen und die bisherigen Beihilfen befristet auch im Rahmen des Montanunionvertrages weiterführen 81.

Neben der Neuregelung der Anpassungsbeihilfen unterstützte die Bundesregierung die Bemühungen des Kohlenbergbaus, die Wettbewerbsfähigkeit durch einen öffentlich-rechtlichen Rationalisierungsverband zu fördern und steuerliche Vorteile für die Zusammenlegung von Schachtanlagen und Bergwerksfeldern zu gewähren 82.

Gleichzeitig suchte die Bundesregierung nach einer befriedigenden Regelung der Organisation des Ruhrkohlenverkaufs 83. Als eine aus drei Verkaufsgesellschaften mit einem darüber geschalteten koordinierenden Gemeinschaftlichen Büro ausgestattete Einrichtung war sie 1956 von der Hohen Behörde genehmigt und ihre Tätigkeit mehrmals verlängert worden. 1960 hatte die Hohe Behörde jedoch seine Auflösung angemahnt, da sie in der zentral gesteuerten Verkaufsorganisation eine wettbewerbsverzerrende Einrichtung sah, die mit dem Kartellverbot des Artikels 65 des Montanunion-Vertrages nicht zu vereinbaren war. Die Bundesregierung, die einen Ermessensspielraum für die Genehmigung eines Einheitsverkaufs als gegeben sah, erhob gegen diesen Bescheid Einspruch beim Europäischen Gerichtshof. Sie verständigte sich gleichzeitig mit der Hohen Behörde darauf, bis zum Urteilsspruch die frühere Regelung von 1956 in Kraft zu lassen.

Im Bundeskabinett wurde indessen die Chance als gering eingeschätzt, während des Rechtsstreits doch noch eine Lösung zu finden. Erhard schlug daher vor, sowohl die für die Revision des Artikels 65 bestehenden Möglichkeiten zu klären als auch Verhandlungen mit dem Ruhrkohlenbergbau über potentielle Ersatzlösungen in Form einer Auflockerung des Einheitsverkaufs aufzunehmen. Der Bundeswirtschaftsminister ließ den Entwurf eines Änderungs- und Ergänzungsgesetzes zu Artikel 65 § 2 des Montanunionvertrages ausarbeiten, der zwar vom Ministerrat und der Hohen Behörde akzeptiert 84, doch vom Europäischen Gerichtshof mit Urteil vom 13. Dezember 1961 verworfen wurde. Damit stand der gemeinschaftliche Ruhrkohlenverkauf vor seinem Ende. Mit den Folgerungen dieses Urteils befasste sich das Kabinett im folgenden Jahr.

Langfristig festgelegte, aus öffentlichen Mitteln gespeiste Investitionspläne sollten den Ausbau der Verkehrswege fördern und deren Leistungsfähigkeit stärken. Mit Liberalisierungsbestrebungen im Bahnverkehr und Regulierungsmaßnahmen beim Bau von Eisenbahnkreuzungen suchte die Bundesregierung diese Verkehrspolitik auch 1961 fortzusetzen.

Auf das Gutachten der Prüfungskommission für die Deutsche Bundesbahn hatte die Bundesregierung im August 1960 mit einem verkehrspolitischen Sofortprogramm reagiert 85. Ziel der Maßnahmen war neben der wirtschaftlichen Sanierung der Bundesbahn eine Vereinfachung und Beschleunigung des Tarifbildungsverfahrens für alle Binnenverkehrsträger. Insbesondere sollte die Bahn ihre Geschäftsführung stärker nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten ausrichten, ohne dass die gemeinwirtschaftlichen Bindungen in ihrer Substanz angetastet wurden. Damit befand sich die Bundesregierung in Gegensatz zu Teilen der CDU/CSU-Fraktion, die für eine deutlichere Liberalisierung des Binnenverkehrs eintraten. Umgekehrt lehnte der Bundesrat bereits die Verpflichtung der Bundesbahn, eine angemessene Verzinsung des Kapitals anzustreben, als zu weitgehend ab. Auch Schwarz und der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen Richard Stücklen warnten vor einer Überbetonung kaufmännischer Grundsätze. Auf Vorschlag des Bundesministers für Verkehr Hans-Christoph Seebohm erklärte sich das Kabinett mit Zugeständnissen an die Fraktion u. a. hinsichtlich der Einführung von Margentarifen einverstanden 86.

Zu den verkehrspolitischen Reformmaßnahmen der Bundesregierung zählte des Weiteren der bereits Ende 1959 vom Kabinett verabschiedete Entwurf eines Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen 87. Kern der Neuregelung, die nicht zuletzt zur Sicherheit des Straßenverkehrs beitragen sollte, war die Zuweisung der Kosten für notwendige Baumaßnahmen nach dem Veranlassungsprinzip und nicht mehr eine anteilsgerechte Übernahme durch die Beteiligten. Da in der dritten Legislaturperiode eine abschließende Beratung nicht mehr erfolgen konnte, wurde der geringfügig geänderte Entwurf im Dezember 1961 dem Kabinett erneut vorgelegt 88.

Die anhaltende Hochkonjunktur bestimmte auch die Haushaltspolitik der Bundesregierung. Das wirtschaftliche Wachstum führte einerseits zu erhöhten Steuereinnahmen, andererseits verleitete es zu einer Ausgabebereitschaft, welche die Bemühungen des Bundesfinanzministers um einen ausgeglichenen Haushalt gerade in einem Wahljahr erheblich erschwerte.

Wie in den Vorjahren beanspruchten die Aufwendungen des Bundes für die soziale Sicherung und die Verteidigung allein zwei Drittel des Haushaltes. Der Regierungsentwurf des Bundeshaushaltsplanes 1961 vom 24. Juni 1960 hatte ursprünglich einen in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Etat in Höhe von rund 45 Milliarden DM vorgesehen 89. Nachdem in den parlamentarischen Beratungen weitere Ausgaben in Höhe von 2,9 Milliarden DM beschlossen worden waren, wurde ein neuer Haushaltsausgleich erforderlich. Bei erwarteten Steuermehreinnahmen in Höhe von 2,4 Milliarden DM ergab sich eine Deckungslücke von 500 Millionen DM, die laut Vorlage des Bundesfinanzministers durch Minderausgaben bei der Bundesbahn, dem Verteidigungsbereich und dem Entwicklungsfonds der EWG ausgeglichen werden sollte. Eine allgemeine Haushaltssperre war nicht vorgesehen, da die Ressorts ihre Anforderungen bereits um 10% niedriger als vorgesehen angesetzt hatten. Die in der Vorlage erfassten Mehrbelastungen betrafen hauptsächlich Personalausgaben mit 500 Millionen DM, die Landwirtschaft mit 389 Millionen DM und den Sozialbereich, hier insbesondere die Neuregelung des Kindergeldgesetzes, mit 357 Millionen DM. Mit Rücksicht auf die Schwierigkeiten des Haushaltsausgleichs waren weder im ordentlichen noch im außerordentlichen Haushalt die vom Kabinett schon 1960 beschlossenen 90 zusätzlichen 500 Millionen DM für Entwicklungshilfe ausgewiesen, die schließlich im Vorgriff auf den Bundeshaushalt 1962 aufgebracht werden sollten. Unter diesen Vorzeichen konnte der Bundeshaushalt 1961 schließlich den gesetzgebenden Körperschaften zugeleitet werden.

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