1.3 (k1971k): Außen- und Europapolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Außen- und Europapolitik

Am 18. März 1971 sagte die Bundesregierung in dem neu konzeptionierten, erstmals für einen Zeitraum von fünf Jahren vom 1. April 1971 bis 30. März 1976 geschlossenen Devisenausgleichsabkommen mit Großbritannien jährliche Haushaltshilfen in Höhe von 110 Millionen DM zu. Im Kabinett war zuvor über diese Verhandlungen nicht beraten worden. Die im März 1971 in Bonn begonnenen Verhandlungen mit den USA über die Fortsetzung des Devisenausgleichs für die Stationierung ihrer Truppen in der Bundesrepublik gestalteten sich dagegen weit schwieriger und boten wiederholt Anlass für eine Kabinettsbehandlung. Die Bundesregierung suchte mit den USA ebenfalls zu einer längerfristigen, mindestens dreijährigen Lösung zu gelangen und den 80%igen Ausgleichsanteil zu senken. Die USA rechneten für die kommenden zwei Jahre mit Kosten in Höhe von 1,2 bis 1,3 Milliarden US-Dollar und bestanden zunächst auf einem 80%igen Ausgleich dieser Summe, zeigten sich dann aber bereit, die Leistungen der Bundesrepublik für das Europäische Verstärkungsprogramm (EDIP) teilweise auf den Devisenausgleich anzurechnen. Der Ausgleich sollte über militärische Beschaffungen, Rüstungskäufe zum Zweck der Militärhilfe an dritte Staaten, die Übernahme US-amerikanischer Rohstoffreserven und eine Budgethilfe erfolgen. 18 Im Juni 1971 gerieten die Verhandlungen insbesondere wegen der vorgesehenen Budgethilfe ins Stocken. Während das angebotene Volumen der militärischen Beschaffungen nicht strittig war, erwarteten die US-amerikanischen Verhandlungspartner eine deutliche Anhebung der Budgethilfe und eine devisenwirksame Zahlung, nachdem das Kabinett am 26. Mai 1971 das Budgethilfeangebot bereits verdoppelt hatte.

Während der Reise des Bundeskanzlers in die USA vom 13. bis 18. Juni 1971 war der Devisenausgleich und dessen Verknüpfung mit der aktuellen Währungskrise des US-Dollars auch Gesprächsgegenstand zwischen Brandt und US-Präsident Richard Nixon. So stieß es in der Bundesregierung auf Unverständnis, dass die Bemühungen der Deutschen Bundesbank, die seit Jahren darauf verzichtet hatte, ihre Dollarbestände in Gold umzutauschen und damit einen Beitrag zur Stabilisierung des Dollar leistete, bei den Verhandlungen nicht berücksichtigt wurden. 19 Auch die Weigerung des Bundesministers der Verteidigung Helmut Schmidt (SPD), den USA für militärische Beschaffungen oder als Budgethilfe weitere Haushaltsmittel im Rahmen des Devisenausgleichs anzubieten, und seine Forderung nach einer Verpflichtung der USA zur Aufrechterhaltung einer unverminderten Truppenpräsenz riefen insbesondere im Auswärtigen Amt die Besorgnis hervor, die Verhandlungen könnten in eine Krise geraten. 20 Am 10. Dez. 1971 einigten sich die USA und die Bundesrepublik auf ein zweijähriges Abkommen mit einem Volumen von insgesamt 6,65 Milliarden DM. 21

Ein stetes Bestreben der Bundesregierung war die Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland in die Vereinten Nationen (UN), das sie mit finanziellen Beteiligungen an UN-Initiativen, wie bei der Stationierung einer Friedenstruppe auf Zypern, 22 und ihren Engagements in den Sonderorganisationen der UN, z. B. bei der Beteiligung am Ausbau der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA), zum Ausdruck brachte. Als die Volkrepublik China am 25. Okt. 1971 auf Antrag Albaniens und Algeriens in die UN aufgenommen und die bis dahin auch im UN-Sicherheitsrat vertretene Republik China (Taiwan) ausgeschlossen wurde, befürchtete die Bundesregierung, dass dadurch eine Aufnahme der Bundesrepublik in die UN erschwert werden könnte. 23 Während Bundesaußenminister Scheel empfahl, das Verhältnis der Bundesrepublik zur Volkrepublik China neu zu sondieren und sich auch für einen Ausschluss Taiwans aus den UN-Sonderorganisationen auszusprechen, bedauerte das Bundeskanzleramt die Wende, da Taiwan in der Vergangenheit eine positive Haltung gegenüber der Bundesrepublik gezeigt und deren deutschlandpolitischen Alleinvertretungsanspruch respektiert hatte. 24

Im November 1970 hatten die EG-Außenminister beschlossen, die Nahost-Problematik in die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) mit dem Ziel einer gemeinsamen Haltung einzubeziehen. Während des Außenministertreffens am 13./14. Mai 1971 billigten die EWG-Mitgliedstaaten den vom Politischen Komitee ausgearbeiteten Nahost-Bericht, in dem die Mitgliedstaaten übereinstimmend erklärten, dass der Frieden im Nahen Osten für Europa von großer Bedeutung sei und die UN-Sicherheitsratsresolution Nr. 242 Grundlage einer Friedensregelung sein müsse, dass sie die Verhandlungen des UN-Sonderbeauftragten für den Nahen Osten Gunnar Jarring unterstützten und bereit seien, zur sozialen und wirtschaftlichen Stabilisierung im Nahen Osten beizutragen. Bei der israelischen Regierung war dieser EG-Bericht auf Kritik gestoßen. Bundeskanzler Brandt umriss am 9. Juni 1971 im Kabinett die Haltung der Bundesregierung, die auf der Grundlage dieser UN-Resolution eine ausgewogene Politik verfolge, welche den besonderen Charakter der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Israel berücksichtige. Das Nahost-Problem berühre die Sicherheit Europas, weshalb sich die westeuropäischen Staaten mit dieser Frage befassen müssten. 25

Seit Mitte August 1971 rückte auf arabischer Seite die Frage der Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen zur Bundesrepublik in den Fokus. In diesem Zusammenhang betonte Bundesaußenminister Scheel gegenüber dem Generalsekretär der Arabischen Liga, dass die Nahostpolitik der Bundesregierung auf der Grundlage der Resolution Nr. 242 beruhe und ein austariertes Verhältnis zu Israel und den arabischen Staaten zum Ziel habe. Dabei sei es der Entscheidung eines jeden einzelnen Staates überlassen, Beziehungen zur Bundesrepublik im Rahmen der Arabischen Liga oder für sich allein wieder aufzunehmen. 26 Insbesondere die Regierungen Ägyptens, Algeriens und des Sudan bekundeten 1971 ihre Bereitschaft zur Normalisierung der Beziehungen zur Bundesrepublik. Scheel plädierte im Kabinett im November 1971 dafür, zunächst die eigenen Überlegungen zu den Wiederaufnahme-Modalitäten zu präzisieren und danach mit Algerien und dem Sudan 27 in konkrete Gespräche ohne Vorbedingungen und unter Beibehaltung der bisherigen Nahostpolitik einzutreten. Obgleich Fragen künftiger Wirtschaftshilfen nicht mit den Wiederaufnahme-Gesprächen verbunden werden sollten, reaktivierte die Bundesregierung die eingefrorenen Kapitalhilfezusagen in Höhe von 500 Millionen DM. 28

Mit Beginn der Zweiten Entwicklungsdekade 1971 bis 1980 legte der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Erhard Eppler (SPD) dem Kabinett eine entwicklungspolitische Konzeption vor, um die Öffentlichkeit über die Grundlagen und Ziele der Entwicklungspolitik zu informieren. Danach sollte Entwicklungshilfe am wirtschafts-, gesellschafts- und sozialpolitischen Bedarf der Entwicklungsländer orientiert werden, um so moderne demokratische Strukturen zu ermöglichen. Keinesfalls diene sie als „Instrument kurzfristiger außenpolitischer Erwägungen". 29 Mit dieser Zielformulierung wurde die bis dahin angewandte Strategie relativiert, die Gewährung von Entwicklungshilfe von der Anerkennung des deutschlandpolitischen Alleinvertretungsanspruchs der Bundesrepublik abhängig zu machen. Die Hallstein-Doktrin hatte ihre Wirkkraft in den vorangegangenen Jahren eingebüßt und war nicht mit den Grundsätzen der neuen Friedens- und Entspannungspolitik in Einklang zu bringen. Die Anerkennung der DDR durch andere Staaten führte nicht mehr zwangsläufig zum Abbruch, sondern zu einem „Einfrieren" 30 der diplomatischen Beziehungen zu diesen Staaten durch die Bundesrepublik und in der Regel zur Beschränkung der Entwicklungshilfe auf die Weiterführung bereits begonnener Projekte oder die Gewährung technischer und humanitärer Hilfen. 31

Nachdem am 1./2. Dez. 1969 auf der Tagung der Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die Erweiterung, die Integration und die Vertiefung der Gemeinschaft beschlossen worden waren, wurden ab Juni 1970 konkrete Verhandlungen über die Modalitäten eines Beitritts Großbritanniens geführt. Frankreich forderte die volle Akzeptanz des EWG-Vertrags von 1957 und eine Beilegung der französisch-britischen Kontroversen, die insbesondere die Frage der Ausnahmen von gemeinschaftlichen Vereinbarungen betrafen. Die britische Seite beanspruchte Einfuhrpräferenzen für Waren und Erzeugnisse aus den Commonwealth-Staaten und Sonderregelungen für britische Beiträge zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik. Das Kabinett wurde erstmals im Juni 1971 über den Stand der Verhandlungen informiert. So waren wesentliche Differenzen bereits beigelegt und für noch offene Fragen Verfahrensweisen beschlossen worden. 32 Die Zustimmung des britischen Parlaments am 28. Okt. 1971 zum Beitritt fand nur noch eine kurze Erwähnung im Kabinett, und Bundeskanzler Brandt bekundete seine „Genugtuung über diesen Schritt". 33 Umstritten blieb die Rolle künftiger Mitgliedstaaten bei der EPZ, mit der eine künftige gemeinsame Außenpolitik angestrebt wurde. Eine Teilnahme beitrittswilliger Staaten wurde abgelehnt, allerdings sollten deren Positionen gehört werden. So fand nach der Konferenz der EG-Außenminister jeweils ein „Treffen der Zehn" statt, an dem auch Großbritannien, Dänemark, Norwegen und Irland teilnahmen und dabei einerseits über Beratungsergebnisse informiert wurden und andererseits im Meinungsaustausch ihre Positionen erläutern konnten, so dass die künftigen Teilnehmerstaaten in langfristige politische Entscheidungen eingebunden wurden. Erstmals hatten sich die Außenminister der Europäischen Gemeinschaften (EG) im November 1970 in München getroffen; 34 es folgten Zusammenkünfte im Mai 1971 in Paris und im November 1971 in Rom. Zentrale Beratungsthemen waren die Konflikte zwischen Israel, Ägypten und Jordanien und die seit etwa drei Jahren national und international in Aussicht genommene Durchführung einer europäischen Sicherheitskonferenz (KSE, ab 1972: KSZE), für die Finnland die vorbereitenden Gespräche führen sollte. Das Politische Komitee hatte im Februar 1971 einen Unterausschuss KSE errichtet, um die gemeinschaftlichen Themen zu prüfen. Zudem befasste sich seit Mai 1971 eine ad-hoc-Arbeitsgruppe mit den Möglichkeiten einer wirtschaftlich-wissenschaftlich-technischen Kooperation, die als „Entspannungselement" dienen sollte. Die erste Vorbereitungskonferenz fand vom 28. Nov. bis 15. Dez. 1972 in Helsinki statt. 35

 

Die gemeinsame Agrarpolitik war 1971 wie in den Vorjahren von besonderer Bedeutung. Der Bundesminister für Landwirtschaft und Forsten Josef Ertl (FDP) hatte den Bericht zur Lage der Landwirtschaft (Agrarbericht) zum Jahresbeginn 1971 vorgelegt und im Unterschied zum traditionellen Grünen Bericht und zum Grünen Plan 36 erstmals die Auswirkungen der EWG-Marktordnungen auf die deutsche Landwirtschaft einbezogen und somit nationale und europäische Ziele und Schwerpunkte in einer Entwicklungskonzeption integriert. 37 Im Februar 1971 schlug die EG-Kommission vor, den wachsenden Einkommensrückstand der Landwirte gegenüber anderen Berufsgruppen durch eine Erhöhung der Agrarpreise zu verringern und strukturpolitische Maßnahmen einzuleiten. Die Vorschläge wurden vom Bundeslandwirtschaftsministerium abgelehnt. Ertl beklagte vor allem die Fokussierung der EG-Kommission auf die Integration des Agrarsektors, wodurch soziale und ökonomische Spannungen sowohl innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten als auch zwischen ihnen längerfristig unvermeidbar erschienen. Für die Verhandlungsführung bei der Agrartagung im März 1971 schlug Ertl dem Kabinett vor, die Agrarstrukturpolitik mit der stufenweisen Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion zu verknüpfen, um künftig auf entscheidenden Politikfeldern harmonisierende Maßnahmen zu erleichtern. 38 Das Kabinett beauftragte Ertl, auf der Agrartagung in Brüssel vom 21. bis 25. März 1971 „flexibel" zu verhandeln. Beschlossen wurde auf der Tagung mit dem sogenannten Preis-Struktur-Paket eine Neuausrichtung der Agrarpolitik, die allerdings nur eine Erhöhung der Richtpreise bei den EWG-Marktordnungswaren Getreide und Milch sowie des Orientierungspreises für Rinder vorsah. Strukturpolitisch sollte mit einem Beihilfesystem für freigesetzte landwirtschaftliche Flächen, mit Finanzierungshilfen beim Berufswechsel und Einkommensausgleichszahlungen für ältere Landwirte, die ihre Erwerbsbetriebe vorzeitig aufgaben, die weitere Ausdehnung des Agrarsektors verhindert werden. Während der Tagung hatten sich Landwirte aus allen Mitgliedstaaten zu Protesten in Brüssel versammelt, bei denen es zu schweren Ausschreitungen kam. Eine der Hauptforderungen der Landwirte war die Erhöhung aller Agrarpreise um 10%. 39 Die vom EG-Ministerrat angestrebte Preis- und Strukturpolitik schürte auch bei den deutschen Landwirten Ängste und Aufbegehren. Im Juli 1971 eskalierte die Situation auf dem Deutschen Bauerntag in der Kieler Ostseehalle. Mit Pfiffen, Hupen, Hörnern und Kuhglocken zwangen die Landwirte Ertl zum Abbruch seiner Rede. Der Präsident des Deutschen Bauernverbands e. V. Freiherr von Heereman forderte die Bundesregierung im Anschluss zu einer Revision der Agrarpolitik auf nationaler und europäischer Ebene auf. Dabei waren die Erhöhung der Preise für Agrarerzeugnisse um 12% und die Bindung gemeinsamer Agrarpreise an die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion zentrale Forderungen. 40

Fußnoten

18

Vgl. Sondersitzung am 5. April 1971 TOP A.

19

Vgl. 73. Sitzung am 23. Juni 1971 TOP 5.

20

Vgl. 87. Sitzung am 28. Okt. 1971 TOP C.

21

Vgl. 93. Sitzung am 15. Dez. 1971 TOP B.

22

Vgl. 77. Sitzung am 3. Mai 1967 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1967, S. 268).

23

Vgl. 87. Sitzung am 28. Okt. 1971 TOP D und 90. Sitzung am 24. Nov. 1971 TOP B.

24

Vgl. 89. Sitzung am 10. Nov. 1971 TOP 4.

25

Vgl. 71. Sitzung am 9. Juni 1971 TOP 3.

26

Vgl. 79. Sitzung am 25. Aug. 1971 TOP D.

27

Vgl. 76. Sitzung am 21. Juli 1971 TOP C.

28

Vgl. 90. Sitzung am 24. Nov. 1971 TOP A und 91. Sitzung am 1. Dez. 1971 TOP 7.

29

Vgl. den Jahresbericht der Bundesregierung 1971, S. 904.

30

Zum „Einfrieren" der diplomatischen Beziehungen zu Kambodscha vgl. 166. Sitzung am 14. Mai 1969 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1969, S. 247-249).

31

Zu den Verhandlungen mit Ceylon über Entwicklungshilfe nach der Anerkennung der DDR vgl. 59. Sitzung am 18. Febr. 1971 TOP B.

32

Vgl. 73. Sitzung am 23. Juni 1971 TOP B.

33

Vgl. 87. Sitzung (Fortsetzung) am 29. Okt. 1971 TOP I.

34

Vgl. 50. Sitzung am 26. Nov. 1970 TOP C (Kabinettsprotokolle 1970, S. 453).

35

Vgl. 88. Sitzung am 3. Nov. 1971 TOP B und 133. Sitzung am 28. Nov. 1972 TOP C (B 136/36188).

36

Vgl. 15. Sitzung am 5. Febr. 1970 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1970, S. 90 f.).

37

Vgl. 57. Sitzung am 4. Febr. 1971 TOP 4.

38

Vgl. 61. Sitzung am 4. März 1971 TOP 2.

39

Vgl. 64. Sitzung am 25. März 1971 TOP A.

40

Vgl. 76. Sitzung am 21. Juli 1971 TOP A.

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