1.1 (k1970k): Neue Deutschland- und Ostpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Neue Deutschland- und Ostpolitik

Eine „Aufgabe der praktischen Politik" der sozial-liberalen Koalition für die nächsten Jahre, so Bundeskanzler Willy Brandt (SPD), bestehe in der „Entkrampfung des Verhältnisses zwischen den Teilen Deutschlands", um ein weiteres Auseinanderleben zu verhindern und „über ein geregeltes Nebeneinander zu einem Miteinander zu kommen." 12 Gleichzeitig bekundete er den Willen zur Fortsetzung und konsequenten Weiterentwicklung der Ost- und Deutschlandpolitik, wie sie in der Friedensnote vom 25. März 1966 und in der Regierungserklärung vom 13. Dez. 1966 von der Großen Koalition formuliert worden war. 13 Das bedeutete ein Festhalten am Konzept der europäischen Friedensordnung und die Einordnung der deutschen Frage darin, die Bereitschaft, mit der DDR auf Regierungsebene zu verhandeln und ein Abkommen über gegenseitigen Gewaltverzicht abzuschließen, ohne die DDR völkerrechtlich anzuerkennen. Gleichzeitig erweiterte Brandt mit der Feststellung, dass „zwei Staaten in Deutschland existieren", die „füreinander nicht Ausland" und deren Beziehungen zueinander „nur von besonderer Art" sein könnten, den politischen Rahmen. 14

12

Vgl. die Regierungserklärung vom 28. Okt. 1969 in Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 20-34, hier S. 21.

13

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 63, S. 3656-3665, hier: S. 3664.

14

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 21. 

Die Bundesregierung begann zügig damit, für ihre Beziehungen zur DDR, zur Sowjetunion und zu Polen sowie zu den anderen osteuropäischen Ländern neue Grundlagen zu schaffen. Sie konnte dabei auf Vorarbeiten der Großen Koalition, den „Grundriß für die Ostpolitik", zurückgreifen, der „den unmittelbaren Start zur operativen Umsetzung im Kanzleramt" ermöglichte. 15

15

Zitiert nach Bahr: Zeit, S. 243 und 247, vgl. die beiden Studien des Planungsstabs im AA in AAPD 1968, S. 797-814, und AAPD 1969, S. 1030-1057.

In Reaktion auf die Regierungserklärung Brandts vom Oktober 1969 hatte der Staatsratsvorsitzende der DDR Walter Ulbricht im Dezember 1969 mit Schreiben an Bundespräsident Gustav Heinemann einen deutsch-deutschen Vertragsentwurf zur Aufnahme gleichberechtigter Beziehungen, die Anerkennung der innerdeutschen Grenze, den Austausch von Botschaftern und die Achtung West-Berlins als selbstständige politische Einheit sowie den gemeinsamen Beitritt zur UNO vorgeschlagen. 16 In dem sich anschließenden Schriftwechsel zwischen dem Bundeskanzler und dem Vorsitzenden des Ministerrats der DDR Willi Stoph bot Brandt, der bereits im Bericht zur Lage der Nation im gespaltenen Deutschland am 14. Jan. 1970 vor dem Deutschen Bundestag den Sondercharakter der deutsch-deutschen Beziehungen betont hatte, 17 die Aufnahme von Gewaltverzichtsverhandlungen und einen Meinungsaustausch über alle beide Seiten betreffenden Fragen einschließlich gleichberechtigter Beziehungen an. Stoph dagegen forderte die völkerrechtliche Anerkennung der DDR und lud Brandt zu direkten Verhandlungen im Februar 1970 nach Ost-Berlin ein. Ohne Vorbedingungen zu akzeptieren erklärte Brandt seine Bereitschaft zu einem ersten Gespräch im März 1970, in dem Trennendes zurückgestellt und Verbindendes gesucht werden sollte. 18 Zwischen dem 2. und 12. März 1970 bereiteten Beamte beider Seiten die technischen Einzelheiten des Treffens vor, wobei die Ortsfrage besonders umstritten war. Um breite Akzeptanz für das erste deutsch-deutsche Treffen zu erreichen, wurden die Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen in die vorbereitenden Kabinettssitzungen einbezogen und die Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion beraten, die von der Ostpolitik eine Verletzung des Grundgesetzes befürchtete. 19 Gleichzeitig suchte die Bundesregierung die Erwartungen zu dämpfen, weshalb das Treffen am 19. März 1970 als eintägiger Arbeitsbesuch ohne offizielles Protokoll in Erfurt stattfand. Der historische Symbolcharakter überwog bei Weitem dessen nüchternes Ergebnis: ein Folgetreffen im Mai in Kassel. Brandt umschrieb seine Eindrücke im Kabinett als „ein menschliches Erlebnis, das lange nachwirken wird. Aufmunternd, aber auch bedrückend." 20 Aus den überlieferten Gesprächsmitschriften ist bekannt, dass beide Seiten ihre Vorstellungen zu den neuen Beziehungen austauschten, ohne einen Schritt darüber hinaus zu gehen. 21

16

Vgl. 13. Sitzung am 22. Jan. 1970 TOP 4 b.

17

Vgl. 11. Sitzung am 13. Jan. 1970 TOP 1.

18

Vgl. Sondersitzung am 16. Febr. 1970 TOP C.

19

Vgl. die Sondersitzungen am 18. Febr. sowie 17. und 20. März 1970 jeweils TOP 1.

20

Vgl. Sahms Kabinettsmitschrift vom 20. März 1970 in Nachlass Sahm N 1474/114, abgedruckt im Anschluss an das Kabinettsprotokoll der Sondersitzung am 20. März 1970 TOP 1.

21

Vgl. 21. Sitzung am 25. März 1970 TOP B.

Um Voraussetzungen für gleichberechtigte Verhandlungen ohne Diskriminierung in der Bundesrepublik zu schaffen, wurde am 16. Mai 1970 das Gesetz über befristete Freistellung von der deutschen Gerichtsbarkeit von 1966 aufgehoben, das Politiker der DDR während ihres Aufenthalts in der Bundesrepublik bei politischer Opportunität vor Strafverfolgung bewahrte und das die DDR-Regierung als Bekundung des Alleinvertretungsanspruchs der Bundesrepublik beanstandet hatte. 22 Auch die Reisegenehmigungen für DDR-Bürger in NATO-Staaten, 23 die Regelungen für die Präsentation von Flaggen und anderen Staatssymbolen der DDR 24 und die internen Richtlinien für die Bezeichnung Deutschlands, der Demarkationslinie innerhalb Deutschlands und der Orte innerhalb Deutschlands 25 wurden den veränderten Rahmenbedingungen angepasst.

22

Vgl. 20. Sitzung am 19. März 1970 TOP E.

23

Vgl. 173. Sitzung am 9. Juli 1969 TOP 5 (Kabinettsprotokolle 1969, S. 311) und 50. Sitzung am 26. Nov. 1970 TOP H.

24

Vgl. 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP 2.

25

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP 9.

Das zweite deutsch-deutsche Treffen am 21. Mai 1970 in Kassel fand unter heftigen Demonstrationen von Befürwortern und Gegnern einer Anerkennung der DDR statt. 26 Inhaltlich brachte es keine Fortschritte: Während Stoph den Gewaltverzicht für unzureichend erklärte und zum wiederholten Male eine Begleichung aller Schulden der Bundesrepublik und die Regelung der Wiedergutmachungsverpflichtungen forderte, bot Brandt ein 20-Punkte-Programm mit wesentlichen Grundsätzen für die Aufnahme von Beziehungen und den Abschluss eines Vertrags an. Beide Seiten kamen zumindest überein, den Meinungsaustausch zu gegebener Zeit fortzusetzen. 27

26

Vgl. 30. Sitzung am 11. Juni 1970 TOP F.

27

Vgl. Brandts Vermerk über die Gespräche mit Stoph vom 21. Mai 1970 in DzD VI/1, S. 593, bzw. Brandt: Berliner Ausgabe, Bd. 6, S. 312.

In den Gesprächen mit Stoph wurde am Rande offenbar, dass im Interesse der Vorbereitung künftiger Gespräche eine bessere Abstimmung über die technischen Kontakte zur DDR innerhalb der Bundesregierung erforderlich war. 28 Dazu gehörte die Unterrichtung des Kabinetts über die im April 1970 unterzeichnete Verwaltungsvereinbarung über die Be- und Verrechnung von gegenseitig erbrachten Postdienstleistungen und über den Stand des innerdeutschen Handels, 29 über die Verhandlungen zur Erweiterung und Erleichterung des innerdeutschen Zahlungsverkehrs sowie über die Forderungen der DDR nach Erstattung der in der Bundesrepublik erhobenen Beförderungssteuer im Interzonenverkehr. 30 Für die bevorstehenden Expertengespräche mit der DDR wurde eine interministerielle Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundeskanzleramts eingerichtet. 31

28

Vgl. 24. Sitzung am 23. April 1970 TOP P.

29

Vgl. 25. Sitzung am 30. April 1970 TOP A und F.

30

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP 5 und H.

31

Vgl. 38. Sitzung am 27. Aug. 1970 TOP C.

Fünf Monate nach dem Kasseler Treffen signalisierte die DDR-Regierung unter dem Eindruck der Vier-Mächte-Verhandlungen über Berlin und des abgeschlossenen deutsch-sowjetischen Gewaltverzichtsabkommens ihre Bereitschaft, mit der Bundesregierung über die Verbesserung der Lage West-Berlins und Fragen des gegenseitigen Transits von Personen und Waren Kontakt aufzunehmen, wiederholte jedoch die Forderung nach Verzicht auf Bundespräsenz in West-Berlin. Unter Zurückweisung jeglicher Vorbedingungen beauftragte Brandt den im Bundeskanzleramt für die Ost- und Deutschlandpolitik zuständigen Staatssekretär Egon Bahr mit den Sondierungsgesprächen. Bahr war als ehemaliger Leiter des Planungsstabs im Auswärtigen Amt mit den Grundzügen der neuen Ostpolitik bestens vertraut und hatte die Gewaltverzichtsverhandlungen mit der Sowjetunion geführt. Seine ersten Gespräche mit dem Leiter der DDR-Delegation, dem Staatssekretär beim Ministerrat der DDR Michael Kohl, fanden im November und Dezember 1970 in Ost-Berlin statt. Sie bildeten den Auftakt zu zahlreichen weiteren Gesprächen, in deren Ergebnis am 17. Dez. 1971 zunächst das Transitabkommen und am 26. Mai 1972 ein Verkehrsvertrag unterzeichnet wurden. 32

32

Vgl. 46. Sitzung am 29. Okt. 1970 TOP J und 53. Sitzung am 17. Dez. 1970 TOP C.

Bei den Verhandlungen mit der Sowjetunion und Polen über einen Gewaltverzicht und die Verbesserung der bilateralen Beziehungen konnte die Bundesregierung mit den Vertragsunterzeichnungen im August bzw. Dezember 1970 grundlegende Erfolge verbuchen. Um eine enge Koordinierung der entsprechenden Initiativen auf Regierungsebene und gegenüber den Verbündeten sicherzustellen, wurden die Sondierungen und Verhandlungen parallel geführt. Seit dem 8. Dez. 1969 sprachen zunächst Botschafter Helmut Allardt und ab dem 30. Jan. 1970 Egon Bahr in Moskau mit dem sowjetischen Außenminister Andrej A. Gromyko. Seit dem 5. Febr. 1970 traf sich Staatssekretär Georg Ferdinand Duckwitz mit dem stellvertretenden Außenminister Józef Winiewicz in Warschau. 33

33

Vgl. 16. Sitzung am 12. Febr. 1970 TOP C.

Über den Verlauf der Sondierungsgespräche zwischen Bahr und Gromyko in Moskau wurden das Kabinett, die Koalitionsfraktionen und die Opposition regelmäßig informiert. Nach den ersten zwei Gesprächsrunden lag im März 1970 ein elf Thesen umfassender Arbeitstext aus Vorschlägen beider Seiten vor. 34 Allerdings wichen die mit dem Abschluss des Gewaltverzichtsabkommens jeweils verbundenen Ziele weiterhin voneinander ab. Für die Bundesregierung war die sowjetische Forderung nach einem Verzicht auf die Wiedervereinigung Deutschlands nicht annehmbar. Ebenfalls nicht verhandlungsfähig waren für sie die Grenzfrage, die Wahrung der Vier-Mächte-Verantwortlichkeiten, die Aufrechterhaltung des Vier-Mächte-Status von Berlin und die rechtlichen, politischen und wirtschaftlichen Bindungen West-Berlins an die Bundesrepublik sowie eine eindeutige Äußerung der sowjetischen Regierung zu den Artikeln 53 und 107 der Charta der Vereinten Nationen zum Interventionsrecht der vier früheren Besatzungsmächte, die sogenannten Feindstaatenklauseln. 35

34

Vgl. 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP A.

35

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP K.

Am 22. Mai 1970 einigten sich die Gesprächspartner, auf der Basis der zehn Leitsätze vom 20. Mai 1970 in Vertragsverhandlungen auf Ministerebene einzutreten. 36 Aufgrund von Indiskretionen gelangten diese Leitsätze als Bahr-Papier kurz vor den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und dem Saarland am 14. Juni 1970 an die Öffentlichkeit und entfachten heftige Kritik. 37 Insbesondere die CDU/CSU-Bundestagsfraktion warf der Bundesregierung vor, sich sowjetischen Zielsetzungen zu unterwerfen. Auch der endgültige Vertragstext wurde vorzeitig an die Öffentlichkeit lanciert, was nicht verhinderte, dass Bundeskanzler Brandt und der Bundesminister des Auswärtigen Walter Scheel (FDP) den Vertrag am 12. Aug. 1970 in Moskau unterzeichneten. 38

36

Vgl. 28. Sitzung am 27. Mai 1970 TOP E (Fortsetzung).

37

Vgl. 33. Sitzung am 2. Juli 1970 TOP G.

38

Vgl. 37. Sitzung am 11. Aug. 1970 TOP 2.

Daneben fanden 1970 die deutsch-sowjetischen Luftverkehrsverhandlungen ihre Fortsetzung, bei denen die Sowjetunion die Einrichtung einer neuen Flugroute von Berlin-Schönefeld nach Frankfurt am Main über Erfurt anstrebte und die Bundesrepublik die Luftverkehrsverbindungen über Sibirien nach Asien zu erweitern suchte. 39

39

Vgl. 15. Sitzung am 5. Febr. 1970 TOP 5.

Auch über den Fortgang der Sondierungsgespräche mit Polen über den Gewaltverzicht, die Oder-Neiße-Grenzfrage, über technische Regelungen der Beziehungen, den Stand der Wirtschaftsverhandlungen, Familienzusammenführung und sonstige humanitäre Anliegen wurde das Kabinett in Kenntnis gesetzt. Während die polnische Seite eine endgültige Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als polnische Westgrenze als Grundlage für die Normalisierung der bilateralen Beziehungen verlangte, stellte die Bundesregierung den Gewaltverzicht und die Respektierung der bestehenden Grenzen in den Vordergrund. 40 Der Bundesregierung war bewusst, dass der Aussöhnung mit Polen eine besondere Bedeutung zukam. Sie war bereit, den Wünschen der polnischen Regierung Rechnung zu tragen. Im Gegenzug erwartete sie humanitäre Zugeständnisse für die noch in Polen lebenden Deutschen. Im Oktober 1970 wurde vereinbart, in der Präambel des Vertrags über die Grundlagen einer Normalisierung der gegenseitigen Beziehungen kein Schuldbekenntnis zum Ausbruch des Zweiten Weltkriegs aufzunehmen, sondern lediglich Tatsachen festzustellen und den Wunsch nach dauerhaften Grundlagen für ein friedliches Zusammenleben in Europa sowie den Hinweis auf die Achtung der Unverletzlichkeit der Grenzen, der territorialen Integrität und der Souveränität der Staaten zu verankern. 41 Die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenzlinie als westliche Staatsgrenze Polens rief in den Reihen der Opposition Verärgerung hervor. 42 Bei der Vertragsunterzeichnung am 7. Dez. 1970 hob Brandt in seiner Erklärung hervor, dass mit dem Vertrag ein dunkles Kapitel der europäischen Geschichte abgeschlossen werde und die Zeit für den Schlussstrich und den Neubeginn gekommen sei. 43

40

Vgl. 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP A.

41

Vgl. 44. Sitzung am 15. Okt. 1970 TOP B.

42

Vgl. 45. Sitzung am 22. Okt. 1970 TOP C und 51. Sitzung am 3. Dez. 1970 TOP 1.

43

Vgl. 49. Sitzung am 19. Nov. 1970 TOP B.

Während der Gespräche mit der DDR, der Sowjetunion und Polen hielt die Bundesregierung einen engen Informationsaustausch mit den Verbündeten über ihre einzelnen Vorhaben für unerlässlich. Ihr war daran gelegen, Verständnis für ihre neue Ostpolitik zu gewinnen und gleichzeitig die Einbindung der Bundesrepublik in das westliche Bündnis zu unterstreichen. In diesem Zusammenhang wurden die Bundesminister im Kabinett aufgefordert, an der Konferenz der Atlantik-Brücke e. V. teilzunehmen 44 und sich bietende Gelegenheiten zu Kontakten mit Finanz- und Wirtschaftskreisen in den USA wahrzunehmen. 45

44

Vgl. 13. Sitzung am 22. Jan. 1970 TOP 4 a.

45

Vgl. 48. Sitzung am 12. Nov. 1970 TOP D.

Für die West-Alliierten stand die Sicherheit Berlins und die Wahrung der alliierten Rechte im Vordergrund. 46 Bereits im August 1969 hatten sie der Sowjetunion einen Meinungsaustausch über Berlin vorgeschlagen. Sie bestanden darauf, dass ein Gewaltverzichtsvertrag der Bundesrepublik mit der Sowjetunion erst in Kraft treten könne, wenn das Berlin-Problem befriedigend geregelt sein würde. Am 26. März 1970 nahmen die Botschafter der USA, Großbritanniens, Frankreichs und der Sowjetunion in West-Berlin Vier-Mächte-Gespräche über Berlin mit dem Ziel auf, zu gemeinsamen Regelungen für die Sicherung der Zugangswege von und nach Berlin, den Besucherverkehr und die Präsenz von Behörden der Bundesrepublik im Westteil der Stadt zu gelangen. Dabei war der Status von Berlin der zentrale Streitpunkt: Die West-Alliierten bezogen die Vier-Mächte-Zuständigkeit auf die gesamte Stadt, während die Sowjetunion sie auf West-Berlin beschränkt wissen wollte und die dortige Bundespräsenz ablehnte. 47 Zu einer Einigung gelangten die Alliierten im September 1971.

46

Zu den deutsch-französischen Konsultationen vgl. 32. Sitzung am 25. Juni 1970 TOP 2.

47

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP L.

Nach dem Abschluss der Verhandlungen mit Polen rückten die innerdeutschen Gespräche wieder in den Vordergrund, während die Frage eines Gewaltverzichtsabkommens mit der Tschechoslowakei zunächst nicht als eilbedürftig eingeschätzt wurde. 48 Erst als die tschechoslowakische Regierung im September 1970 ihr entsprechendes Interesse signalisierte, wurden die politischen Gespräche über Gewaltverzicht und Normalisierung der gegenseitigen Beziehungen auch mit diesem zum Ostblock gehörenden Nachbarstaat vorbereitet. 49

48

Vgl. 39. Sitzung am 10. Sept. 1970 TOP 2.

49

Vgl. 44. Sitzung am 15. Okt. 1970 TOP B.

Mit Jugoslawien verhandelte die Bundesregierung im Rahmen des vereinbarten deutsch-jugoslawischen Kooperationsausschusses über wirtschaftliche, industrielle und technische Zusammenarbeit 50 und insbesondere über die Wiedergutmachung für Opfer nationalsozialistischer Verfolgung. 51 Zuvor waren Wiedergutmachungsleistungen an Jugoslawien mit Verweis auf die Regelungen des Londoner Schuldenabkommens von 1953 abgelehnt und Reparationsfragen bis zu einer friedensvertraglichen Regelung zurückgestellt worden. Seit Juni 1970 wurden in Belgrad sogenannte Expertengespräche geführt, in denen die Erfüllung der Wiedergutmachungsforderungen als freiwillige Übernahme einer moralischen Verpflichtung, nicht als Anerkennung völkerrechtlichen Anspruchs klargestellt wurde. Differenzen bestanden über die Einbeziehung von Zwangsarbeitern und Widerstandskämpfern in den betroffenen Personenkreis. Das Kabinett beschloss im Dezember 1970, Jugoslawien Wiedergutmachung im Sinne einer „kleinen Lösung" in Höhe von 20 Millionen DM zuzüglich einer Kapitalhilfe bis zu 300 Millionen DM mit 30-jähriger Laufzeit zu gewähren und forderte im Gegenzug von Jugoslawien eine Erklärung, dass damit der gesamte Widergutmachungskomplex als erledigt betrachtet werde. Damit folgte das Kabinett der Anregung des Bundesministers für Wirtschaft Karl Schiller (SPD), die geforderten Wiedergutmachungsleistungen durch eine qualifizierte Form der Wirtschaftshilfe zu ersetzen. 52

50

Vgl. 25. Sitzung am 30. April 1970 TOP 5 und 6.

51

Vgl. 18. Sitzung am 5. März 1970 TOP 5 b.

52

Vgl. 53. Sitzung am 17. Dez. 1970 TOP 3.

Auch im bilateralen Verhältnis zu Ungarn spielten neben wirtschaftlichen Kontakten zunächst Fragen der Wiedergutmachung eine bedeutende Rolle. Das Kabinett entschied sich gegen eine vom Bundesfinanzminister aus Sorge vor präjudizierenden Auswirkungen empfohlene Einzelfallbearbeitung der Ansprüche und für ein Abkommen über eine Globalabgeltung in Höhe von 100 Millionen DM. Der Verhandlungsbeginn wurde für Januar 1971 angesetzt. 53

53

Vgl. 53. Sitzung am 17. Dez. 1970 TOP K.

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