1.2 (k1970k): Europa- und Außenpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Europa- und Außenpolitik

Die Europapolitik der Bundesregierung im Jahr 1970 wurde vorrangig durch Beschlüsse der EWG-Gipfelkonferenz am 1./2. Dez. 1969 in Den Haag bestimmt. 54 Brandt hatte schon bei seinem Amtsantritt als Bundeskanzler die herausragende Bedeutung der Beschlüsse für die Zukunft der Europäischen Gemeinschaften (EG) betont, die wirtschaftspolitisch aus der Übergangsphase in die Endphase zur Vollendung des gemeinsamen Binnenmarktes eintrat, 55 deren politische Zusammenarbeit jedoch an nationalen Animositäten gescheitert sei. Stagnation und Lähmung sollten mit dem Bekenntnis der Staaten zur Gemeinschaft und einer Neuausrichtung nach dem Mehrebenenprinzip überwunden werden. In einer gemeinsamen Resolution hatten die Regierungschefs 16 gemeinsame Ziele unter den Leitthemen „Erweiterung", „Vertiefung" und „Vollendung" beschlossen. 56 Für den erfolgreichen Abschluss des Gipfels war nicht zuletzt der Rücktritt des französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle im April 1969 und der Amtsantritt von Georges Pompidou von Bedeutung. Das von de Gaulle seit 1961 vehement abgelehnte Beitrittsersuchen Großbritanniens zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde nun endlich von allen Mitgliedstaaten befürwortet. Mitte des Jahres 1970 konnten mit dem Beginn der deutschen Präsidentschaft im EG-Ministerrat die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien und auch mit Irland, Dänemark und Norwegen eröffnet werden. 57 Trotzdem gestalteten sich die Beitrittsgespräche mit Großbritannien angesichts der dort ungünstigen wirtschafts- und währungspolitischen Lage nach der Pfund-Abwertung im November 1967 schwierig. Andererseits stellte Großbritannien umfassende Forderungen, die sowohl Einfuhrpräferenzen für Waren und Erzeugnisse aus Commonwealth-Staaten nach Großbritannien betrafen als auch Sonderregelungen für die Beteiligung an der Agrarfinanzierung. Während die Bundesrepublik und Frankreich etwa 32% des Finanzvolumens erbrachten, hatte Großbritannien nur eine Beteiligung von 15% in Aussicht stellen wollen, was auf eindeutige Ablehnung stieß. Das Kabinett wurde lediglich über den aktuellen Sachstand informiert. 58 Nach zähen Verhandlungen wurde 1972 der Beitrittsvertrag mit Großbritannien unterzeichnet und im britischen Parlament ratifiziert. 59 Dänemark und Irland traten nach positiven Referenden ebenfalls der EWG bei, während das Referendum in Norwegen scheiterte.

54

Vgl. 7. Sitzung am 28. Nov. 1969 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1969, S. 442).

55

Die Vollendung bezog sich auf den freien Waren- sowie den freien Zahlungs- und Kapitalverkehr, die Personenfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit.

56

Kommunique in EWG-Bulletin 1/1970, S. 12-17.

57

Zu den Staatsbesuchen Brandts in Norwegen und Heinemanns in Dänemark vgl. 25. Sitzung am 30. April 1970 TOP E und 30. Sitzung am 11. Juni 1970 TOP J.

58

Vgl. 42. Sitzung am 1. Okt. 1970 TOP A.

59

Dazu Patel: Europäisierung, S. 458-463.

Unter dem Leitthema „Vertiefung" fanden zu Beginn des Jahres 1970 erste Beratungen über eine europäische politische Zusammenarbeit statt. Eine Abstimmung der nationalen Außenpolitiken war in den Römischen Verträgen zwar nicht vorgesehen, die Regierungschefs aber hielten eine außenpolitische Zusammenarbeit im Hinblick auf die fortgeführte Ost-West-Entspannungspolitik und die gemeinschaftliche Erweiterungspolitik für geboten. So könnten künftig mögliche Kontroversen innerhalb der Konsultationen vorzeitig gelöst und eventuelle Blockadestrategien, wie z. B. Frankreichs ablehnende Haltung beim Beitrittsersuchen Großbritanniens, vermieden werden. Die Außenminister der sechs EWG-Mitgliedstaaten prüften im Anschluss die Koordinierungsmöglichkeiten der nationalen Außenpolitiken auf europäischer Ebene und erarbeiteten Durchführungsempfehlungen. Im Juni 1970 legten sie ihren Bericht vor. Scheel erläuterte den nach dem luxemburgischen Außenminister Etienne Davignon benannten Bericht im Kabinett erst kurz vor der Veröffentlichung am 27. Okt. 1970. 60 Im Mittelpunkt der Prüfung hätten Verfahrens- und Konsultationsfragen gestanden. Danach sollte auf europäischer Ebene für die Organisation und Gestaltung der Konsultationen das Politische Komitee aus den Abteilungsleitern der jeweils für Außenpolitik zuständigen nationalen Ministerien gebildet werden, das als ständige Einrichtung Arbeitskreise einrichten und Sachverständigenrat einholen konnte. Die hohe Sensibilität dieses technischen Vorgehens zeigte sich einmal mehr in der Entscheidung, die EG-Beitrittskandidaten über den Beratungsstand zu informieren, da sie als künftige Partner die dort getroffenen Absprachen mitzutragen hatten. Mit der ersten Außenministerkonferenz am 19. Nov. 1970 in München wurde das regelmäßige Konsultationsverfahren eingerichtet. Im Zentrum der Beratungen stand neben der Lage im Nahen Osten die Durchführung einer europäischen Sicherheitskonferenz, die später Wegweiser einer multilateralen Entspannungspolitik werden sollte. 61

60

Vgl. 45. Sitzung am 22. Okt. 1970 TOP B.

61

Vgl. 50. Sitzung am 26. Nov. 1970 TOP C.

Ein bedeutender Schritt zur Vollendung und zur Vertiefung der Europäischen Gemeinschaft war der Gipfelbeschluss, 1970 einen Stufenplan zur Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion auszuarbeiten. 62 Die ab März 1970 tagende ad-hoc-Arbeitsgruppe unter Leitung des luxemburgischen Premierministers Pierre Werner entwickelte, auf der Grundlage von Vorschlägen der Ministerkollegen wie dem Schiller-Plan vom 12. Febr. 1970, 63 einen auf zehn Jahre ausgelegten Stufenplan, den die „Werner-Gruppe" am 8. Okt. 1970 dem EG-Ministerrat und der EG-Kommission zur Begutachtung vorlegte. 64 Danach sollten in einer ersten Stufe von drei Jahren die in verschiedenen Politikbereichen notwendigen Anpassungsmaßnahmen erfolgen. Die Gruppe hatte neben der Koordinierung der Wirtschaftspolitik und einer „Konzertierung mit den Sozialpartnern" umfangreiche Untersuchungen zu den nationalen Haushalts-, Steuer, Kapitalmarkt- und den EWG-internen Geld- und Kreditpolitiken vorgeschlagen, um Voraussetzungen für eine Zusammenarbeit in der externen Währungspolitik zu schaffen. In einer Übergangsphase sollten die nationalen Politiken straffer koordiniert werden, sodass gemeinsame Richtlinien angenommen und nationale Befugnisse auf die Institutionen der Gemeinschaft übertragen werden könnten. In der Schlussphase war der Ausbau gemeinschaftlicher Organe und Instrumentarien vorgesehen, darunter ein europäisches Zentralbanksystem. Bundeswirtschaftsminister Schiller bewertete den „Werner-Bericht" als globale „Entscheidung für eine volle Risikogemeinschaft der EWG-Staaten und für die politische Union". 65 Die Stellungnahme und Vorschläge der EG-Kommission dazu sah er jedoch kritisch und empfahl dem Kabinett deshalb, nur dem „Werner-Bericht" als Verhandlungsgrundlage zuzustimmen. 66 Der Vorstoß zur gemeinsamen Währungsunion rückte mit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems 1973 in die Ferne.

62

Ziffer 8 des Kommuniqués vom 1./2. Dez. 1969 in EWG-Bulletin 1/1970, S. 12-17.

63

Vgl. den Plan des Bundeswirtschaftsministers Schiller in B 102/93457.

64

„Werner-Bericht" als Sonderbeilage zum EWG-Bulletin 11/1970.

65

Vgl. den Vermerk des BMWi vom 14. Okt. 1970 in B 102/93463.

66

Vgl. 49. Sitzung am 19. Nov. 1970 TOP 4.

Neben den Beratungen zur politischen und währungspolitischen Neuausrichtung erörterte das Kabinett wie in den Vorjahren Kernpunkte europäischer Gemeinschaftspolitik, die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die ungeklärten Finanzierungsfragen für die folgenden Wirtschaftsjahre 1969/70 und 1970/71. Auf der Grundlage der EWG-Verordnung zur Errichtung eines Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft 67 wurden die Finanzmittel für Investitionen und Ausgleichszahlungen in den einzelnen Mitgliedstaaten bereitgestellt. Zum Ende der Übergangsphase ab 1. Jan. 1970 war vorgesehen, eigene Finanzmittel aufzubauen und die Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments zu verstärken. Die entsprechenden EG-Beschlüsse standen im Juni 1970 im Deutschen Bundestag zur Ratifizierung an. 68 Künftig sollten Abschöpfungen, die bei der Einfuhr von Agrarerzeugnissen aus Drittlandstaaten erhoben wurden, und Einnahmen durch die Erhebung eines gemeinsamen Außenzolls in den Fonds fließen. Diese Einnahmen waren zuvor in den nationalen Haushalten verwaltet worden. 69

67

Vgl. EWG-Verordnung Nr. 25 vom 14. Jan. 1962 (ABl. EG Nr. 30 vom 20. April 1962, S. 991-993).

68

Vgl. 24. Sitzung am 23. April 1970 TOP H.

69

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP 4.

Auch einzelne Agrarerzeugnisse wie Tabak, Wein, Zucker und Getreide erlangten im Rahmen marktordnungs- oder preispolitischer Fragen immer wieder Kabinettsrelevanz. So erörterte das Kabinett die Trinkmilchpreise wegen der Einführung eines EWG-Richtpreises für Milch für das Wirtschaftsjahr 1970/71. 70 In der Bundesrepublik galt seit 1963 für das „Volksnahrungsmittel" Milch ein bestimmtes Festpreissystem, verbunden mit der Zahlung von Förderprämien an die Landwirte. Die EWG-Mitglieder waren in solchen Fällen verpflichtet, nationale Vorschriften dem gemeinsamen Markt anzupassen, Subventionen abzubauen und einen gerechten Binnenmarktwettbewerb zu gewährleisten. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Josef Ertl (FDP) und Bundeswirtschaftsminister Schiller lehnten dennoch die völlige Aufgabe des Festpreissystems ab. Sie befürchteten, die Milchbauern könnten zur Sicherung ihrer Einkommen die Produktion auf Butter und Magermilch verlagern, weil die EWG für diese Erzeugnisse Absatzgarantien eingeführt hatte. Deshalb schlugen Schiller und Ertl stattdessen die Einführung von Mindestpreisen für Trinkmilch vor, die entgegen den Erwartungen letztlich zu einer Erhöhung der Verbraucherpreise führten.

70

Vgl. EWG-Verordnung Nr. 3 vom 25. März 1964 (ABl. EG Nr. 54 vom 2. April 1964, S. 826-828).

Die sozial-liberale Koalition führte die auf Ausgewogenheit bedachten Beziehungen zu den Staaten des Nahen Ostens fort, wie sie während der Großen Koalition eingeleitet worden waren. Brandt erklärte 1969, die Bundesregierung wünsche „gute Beziehungen zu allen Staaten dieser Region", und bestätigte zugleich „die Entschlossenheit, keine Waffen in Spannungsgebiete zu liefern." 71 Die Frage der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR spielte eine wesentliche Rolle bei der Entscheidung, ob die Bundesregierung es zunächst bei einer allgemeinen Klimaverbesserung belassen oder die Wiederaufnahme der 1965 abgebrochenen diplomatischen Beziehungen prüfen solle, die 1970 nur noch zu fünf der 14 arabischen Länder bestanden. Im Auswärtigen Amt wurde der zunehmende Einfluss der Sowjetunion im Mittelmeerraum mit Sorge betrachtet. Nicht zuletzt hing die Erdölversorgung der Bundesrepublik wesentlich von der Belieferung aus dem Nahen Osten ab. 72 Daher befürwortete auch das Kabinett zu Beginn des Jahres 1970 den Vorschlag des Bundesaußenministers, die Beschlüsse zur Nahost-Politik von Mai 1967 und August 1969 flexibler auszulegen, um im Verhältnis zu denjenigen arabischen Staaten, mit denen keine diplomatischen Beziehungen bestanden, „gewisse" politische Erfolge zu erreichen. 73 Bemühungen arabischer Länder um intensivere Kontakte zur Bundesrepublik begegnete die Bundesregierung dennoch mit Zurückhaltung. Sie wandte sich zunächst Ländern wie dem Jemen, Jordanien und Tunesien zu, die 1965 ihre diplomatischen Beziehungen aufrechterhalten hatten, und beschränkte sich im Übrigen auf freundliche Gesten auf wirtschaftlichem und kulturellem Gebiet und passte Beziehungen etwa zu Algerien 74 in den Rahmen der neuen Ostpolitik ein.

71

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 32, und 32. Sitzung am 25. Juni 1970 TOP B.

72

Vgl. 32. Sitzung am 25. Juni 1970 TOP 6.

73

Vgl. 12. Sitzung am 14. Jan. 1970 TOP B.

74

Vgl. 16. Sitzung am 12. Febr. 1970 TOP F und 46. Sitzung am 29. Okt. 1970 TOP H und I.

Beim ersten offiziellen Besuch eines israelischen Regierungsmitglieds in der Bundesrepublik im Februar 1970 unterstrich Außenminister Abba Eban die Erwartungen seines Landes, dass die Bundesregierung in den deutsch-israelischen Beziehungen den Status quo beibehalten und dass die bisherige Wirtschaftshilfe 1970 als Soforthilfe fortgeführt würde. Bei ihrer Zusage legte die Bundesregierung Wert darauf, dass die gesamten Mittel ausschließlich für zivile Zwecke bestimmt seien. 75 Den Antrag einer privaten Investmentfirma auf Bundesgarantien für Investitionen in Israel, der auch den Bau von Tankern vorsah, lehnte das Kabinett nach mehrfacher Beratung ab. 76

75

Vgl. 17. Sitzung am 26. Febr. 1970 TOP 8 a und 35. Sitzung am 23. Juli 1970 TOP A.

76

Vgl. 47. Sitzung am 5. Nov. 1970 TOP 5.

Mit Sorge verfolgte die Bundesregierung 1970 die gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen palästinensischen Organisationen und regulären Truppeneinheiten in Jordanien. Die Geiselnahme 77 ausländischer Hotelgäste in Amman Anfang Juni 1970 und die Entführung von fünf Flugzeugen 78 im September 1970 zur Freipressung palästinensischer Gefangener, darunter auch die Attentäter von München-Riem, 79 offenbarten die direkten und unmittelbaren Auswirkungen auf die Bundesrepublik. Sie veranlassten die Bundesregierung, neben dem seit April 1970 unter Leitung des Bundesministers für Verkehr Georg Leber (SPD) tagenden ressortübergreifenden Ständigen Sicherheitsausschuss der Zivilluftfahrt und dem im Juli 1970 von den Bundesministern des Innern und für Verkehr errichteten gemeinsamen Einsatzstab „Flugzeugentführungen" zusätzlich eine ad-hoc-Arbeitsgruppe „Abwehr äußerer Gefahren" zur Erhöhung der Luftsicherheit zu bilden und Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Flugzeugentführungen zu beschließen. 80

77

Vgl. 30. Sitzung am 11. Juni 1970 TOP C.

78

Vgl. 39. Sitzung am 10. Sept. 1970 TOP A.

79

Vgl. 16. Sitzung am 12. Febr. 1970 TOP E.

80

Vgl. 40. Sitzung am 17. Sept. 1970 TOP B.

Im Ost-West-Spannungsfeld war die Entwicklungspolitik auf dem arabischen, afrikanischen oder asiatischen Kontinent oft Instrument der Deutschlandpolitik. Führte die völkerrechtliche oder diplomatische Anerkennung der DDR eines Staates in der Vergangenheit rigoros zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen, um den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik öffentlich zu manifestieren, zeichnete sich unter den Entspannungs- und Friedensbemühungen insgesamt ein schwindendes Verständnis für unnachgiebige Reaktionen ab, zumal wirtschaftliche und technische Kontakte mit diesen Staaten in der Folgezeit fortgeführt wurden. Nach dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen zum Irak, zu Ägypten und zum Sudan strebte die Bundesregierung eine Grundsatzentscheidung an, die den Beziehungsstatus klären sollte, während laufende, geplante und in Aussicht genommene Projekte zur Disposition standen. Das Kabinett entschied, begonnene Projekte fortzuführen, also „Verträge nach Vorschrift zu erfüllen", jedoch keine neuen Projekte zu initiieren. 81 So verfahren wurde auch, nachdem Somalia Anfang April 1970 die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der DDR angekündigt hatte. 82 Unterschiedliche Auffassungen vertraten hingegen der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Erhard Eppler (SPD) und der Bundesaußenminister, als nach dem Regierungswechsel in Ceylon Premierministerin Sirimavo Bandaranaike im Mai 1970 die völkerrechtliche Anerkennung aller kommunistisch regierten Staaten bekannt gab. Eppler mahnte im Kabinett die zugesagte Bereitstellung von 25 Millionen DM Entwicklungshilfe an, die lediglich aus haushälterischen Gründen zu Beginn des Jahres 1970 noch nicht freigegeben worden waren. Das Auswärtige Amt verweigerte die Unterzeichnung der Vereinbarung, da die deutsche Botschaft Bandaranaike um einen Aufschub der Anerkennung gebeten hatte, bis sich in den Ostverhandlungen Ergebnisse abzeichneten. Die Bundesregierung entschied, die Hilfsmaßnahmen im Wesentlichen auf Nahrungsmittellieferungen zu beschränken. 83

81

Vgl. 167. Sitzung am 30. Mai 1969 TOP 2 und 174. Sitzung am 4. Juni 1969 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1969, S. 252-257 bzw. 260-262).

82

Vgl. 22. Sitzung am 9. April 1970 TOP B.

83

Vgl. 37. Sitzung am 11. Aug. 1970 TOP C.

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