1.3 (k1970k): Wirtschaft und Finanzen

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Wirtschaft und Finanzen

Zu Beginn des Jahres 1970 verzeichnete die Bundesregierung eine ausgeprägte Hochkonjunktur mit erheblichem Preisauftrieb und einer starken Anspannung der wirtschaftlichen Ressourcen. Die Nachfrage überstieg das gesamtwirtschaftliche Angebot, und trotz verstärktem Einsatz ausländischer Arbeitsnehmer blieb die Lage auf dem Arbeitsmarkt angespannt. Die Arbeitslosenquote lag mit durchschnittlich 0,7% unter der des Vorjahres. Doch obgleich die Bundesrepublik zu den Ländern mit einem vergleichsweise stabilen Verbraucherpreisniveau gehörte, stellten im Verlauf des Jahres erhebliche Lohn- und Preissteigerungen die Konjunkturpolitik vor große Herausforderungen. Daher suchten Bundeswirtschaftsminister Schiller und der Bundesminister der Finanzen Alex Möller (SPD) in Gesprächen der Konzertierten Aktion mit Gewerkschaften und Arbeitgebervertretern sowie im Konjunkturrat mit den Vertretern der Länder und Gemeinden nach Alternativen für die wirtschaftliche Weiterentwicklung, ein maßvolles Wachstum, einen hohen Beschäftigungsgrad und währungspolitische Stabilität, um auf diesem Wege alle Beteiligten in eine generalisierte Lösungsstrategie einzubinden. Zu Beginn des Jahres 1970 beschloss das Kabinett das im dritten Jahreswirtschaftsbericht enthaltene binnenwirtschaftliche Programm „Stabilisierung ohne Stagnation", mit dem die preisdämpfenden Wirkungen der D-Mark-Aufwertung vom Oktober 1969 unterstützt werden sollten. Auf der Grundlage des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I 582) wurden eine Konjunktursperre zur Begrenzung des Bundeshaushalts 1970 eingeführt und die im Steueränderungsgesetz 1970 vorgesehenen Steuersenkungen um ein halbes Jahr verschoben. Kern jedoch war die Bildung einer zweiten für Bund und Länder obligatorischen Konjunkturausgleichsrücklage in einer Gesamthöhe von 2,5 Milliarden DM bis Mitte 1970, die zu einer konjunkturgerechten Haushaltsführung und insbesondere die Länder und Gemeinden zur Beschränkung ihrer Investitionen veranlassen sollte. Weitere Maßnahmen wie die Ausweitung der Investitionssteuer und die Verschärfung des Zulassungsverfahrens für vertikale Preisbindungen bei Markenwaren konnte Schiller zunächst nicht durchsetzen. 84 Ebenso wenig zeigten sich die Kabinettskollegen bereit, Steuererhöhungen gemäß § 26 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes z. B. durch die Aussetzung der degressiven Abschreibung auf Anlagegüter oder einen Konjunkturzuschlag auf die Einkommen-, Lohn- und Körperschaftsteuer zuzustimmen, wie sie auch die Deutsche Bundesbank wegen ihrer wirkungsvolleren und variablen Einsatzmöglichkeit empfahl. Insbesondere der Bundesminister des Innern Hans-Dietrich Genscher (FDP) wies steuerpolitische Stabilisierungsmaßnahmen als konjunkturpolitisch unangebracht zurück. 85

84

Vgl. 1. Sitzung des Kabinettsausschusses für Wirtschaft am 16. Jan. 1970 TOP 1 (B 136/36234) und 13. Sitzung am 22. Jan. 1970 TOP 2.

85

Vgl. 16. Sitzung am 12. Febr. 1970 TOP G.

Wegen kräftig steigender Lebenshaltungskosten drängte Schiller im Februar 1970 erfolglos auf ergänzende Maßnahmen. Parallel sollten vorübergehend die Mehrwertsteuer gesenkt und die Körperschaft-, Einkommen- und Lohnsteuer erhöht werden. Im Vorfeld der Landtagswahlen im Juni 1970 in den Bundesländern Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland ließen sich keine Steuererhöhungen durchsetzen. Das Kabinett einigte sich lediglich auf einen Spareranreiz durch eine befristete Verdoppelung des Begünstigungsrahmens für vermögenswirksame Leistungen. 86 Als im März 1970 das gesamtwirtschaftliche Tariflohn- und Gehaltsniveau um 11% gegenüber dem Vorjahr stieg und die Lebenshaltungskosten 3,7% über dem Vorjahresniveau lagen, forderte Schiller die Zustimmung zur Begrenzung der privaten Nachfrage. Das Kabinett drängte den Bundeswirtschaftsminister jedoch, in der Debatte des Deutschen Bundestags zum Jahreswirtschaftsbericht und zum Bundeshaushalt 1970 nachdrücklich darauf hinzuweisen, dass zunächst keine weiteren konjunkturpolitischen Maßnahmen zu erwarten seien. Gleichzeitig wurden die kreditpolitischen Beschlüsse der Deutschen Bundesbank, die eine weitere Erhöhung des Zinsniveaus und eine Verteuerung der Kredite begünstigten, als Ergänzung des Stabilisierungsprogramms begrüßt. 87

86

Vgl. Sondersitzung am 16. Febr. 1970 TOP 1.

87

Vgl. 18. Sitzung am 5. März 1970 TOP C und 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP B.

Insgesamt zeigten die Maßnahmen jedoch nicht die erhoffte Wirkung. Die Opposition warf der Bundesregierung vor, die konjunkturelle Entwicklung falsch eingeschätzt und der Deutschen Bundesbank die Last der Konjunkturdämpfung überlassen zu haben. Selbst im Kabinett wurde Kritik laut, die Maßnahmen seien ungeeignet, um die Ursachen der konjunkturellen Überhitzung zu beseitigen. Im Nachtrag zum Jahreswirtschaftsbericht 1970 konstatierte die Bundesregierung entgegen ursprünglichen Erwartungen eine Neubelebung der Nachfrage insbesondere bei Investitionsgütern, bei Ausrüstungsinvestitionen um 7% und bei Bauten um 13,5% sowie steigende Preise um 4% im privaten Verbrauch durch Einkommensverbesserungen. Sie beließ es aber bei der Fortführung der eingeleiteten Stabilisierungsmaßnahmen und der Empfehlung an die Länder und Gemeinden, Steuermehreinnahmen in eine freiwillige Konjunkturausgleichsrücklage fließen zu lassen. 88 Der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank mahnte Mitte des Jahres 1970, die Bundesrepublik sei keine „Insel der Stabilität" mehr, und drängte weiterhin auf eine Verschärfung der Stabilisierungspolitik durch die Anwendung aller im § 26 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes vorgesehenen steuerlichen Maßnahmen. Aus Sorge, die Restriktionspolitik mit hohen Zinsen zur Konjunkturdämpfung könne durch den anhaltenden Devisenzufluss wegen der niedrigeren Zinsen aus dem Ausland abgeschwächt werden, kündigte die Deutsche Bundesbank eine Erhöhung der Mindestreserve an.

88

Vgl. 27. Sitzung am 21. Mai 1970 TOP 2.

Im Rahmen der Klausurtagung am 6. und 7. Juli 1970 beschloss das Kabinett schließlich doch steuerliche Maßnahmen nach § 26 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes, in dem es die degressive Abschreibung bei Anlagegütern bis Ende Januar 1971 aussetzte und bis Mitte 1971 einen rückzahlbaren 10%igen Konjunkturzuschlag auf die Einkommen-, Lohn- und Körperschaftsteuer erhob. 89 Zugleich erwartete die Bundesregierung von der Bundesbank eine Absenkung des Zinsniveaus in Abstimmung mit den Stabilisierungsmaßnahmen. Die Akzentverschiebung in der Konjunkturpolitik von der öffentlichen Ausgabenpolitik hin zur Steuerpolitik begründete Schiller vor allem mit den in der Klausurtagung beschlossenen zahlreichen und kostenintensiven Reformansätzen des Innenpolitischen Schwerpunktprogramms.

89

Vgl. Sondersitzung am 6. Juli 1970 TOP 1 und Sondersitzung (2. Fortsetzung) am 7. Juli 1970 TOP A.

Im Oktober 1970 schließlich schlug Schiller bereits mit Blick auf das kommende Jahr Orientierungsdaten für das preispolitische Verhalten der Unternehmen und das lohnpolitische Verhalten der Tarifparteien vor. Preissteigerungen beim privaten Verbrauch 1971 müssten danach im Jahresdurchschnitt auf 3% und die tariflichen Lohnsteigerungen auf durchschnittlich 7 bis 8% begrenzt bleiben und die Besoldungserhöhung für den öffentlichen Dienst daran ausgerichtet werden. 90

90

Vgl. 45. Sitzung am 22. Okt. 1970 TOP 4.

Solidarität sollte erklärtermaßen „Richtschnur der Finanzpolitik" sein und die neue mittelfristige Finanzplanung die „politischen Absichten der Bundesregierung in Zahlen ausdrücken". 91 Zusammen mit dem Jahreswirtschaftsbericht 1970 und dem Entwurf des Bundeshaushalts 1970 beschloss das Kabinett im Januar 1970 die Eckdaten der Finanzplanung für die Jahre 1969 bis 1973. Der veranschlagte Mehrbedarf von 39 Milliarden DM konnte durch Nettokreditaufnahmen in Höhe von 23 Milliarden DM und Steuermehreinnahmen gedeckt werden und ergab sich aus den zusätzlichen Ausgaben, die insbesondere in den Bereichen Bildung und Wissenschaft, Städtebau und Wohnungswesen, Kriegsopferversorgung, Krankenhausfinanzierung, Familienlastenausgleich sowie Besoldungs- und Tarifverbesserungen anfielen. Der erste von der sozial-liberalen Koalition vorgelegte Haushalt 1970 mit einem Volumen von 91,4 Milliarden DM sah Ausgabensperren von 2,7 Milliarden DM vor, um einen konjunkturgerechten Haushaltsvollzug zu ermöglichen. 92 Nicht berücksichtigt waren allerdings zusätzliche, hauptsächlich personelle Anforderungen der Ressorts, die durch die Neuorganisation der Bundesregierung nach dem Regierungswechsel im Oktober 1969 entstanden waren. Nach den Vorstellungen des Bundesfinanzministers sollten mögliche Zusatzausgaben durch Einsparungen an anderen Stellen ausgeglichen werden. In schwierigen Ressortverhandlungen gelang es, die Stellenforderungen soweit zu reduzieren, dass die Änderungen den gesetzgebenden Körperschaften im Rahmen eines sogenannten Ergänzungshaushalts zugeleitet werden konnten, der zu keiner Ausweitung des ursprünglichen Haushaltsvolumens führte. 93

91

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 23 f.

92

Vgl. 13. Sitzung am 22. Jan. 1970 TOP 3 und 13. Sitzung (Fortsetzung) am 23. Jan. 1970 TOP 3.

93

Vgl. 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP 3 und 20. Sitzung am 19. März 1970 TOP 3.

Auch bei der Fortschreibung der Finanzplanung für die Jahre 1970 bis 1974 und der Festlegung des Haushaltsplafonds für 1971 stand die Frage einer konjunkturpolitisch vertretbaren Steigerungsrate der Ausgaben im Vordergrund. Die Gesamtanforderungen der Ressorts ergaben gegenüber 1970 eine Steigerungsrate von 17,1%, während die Zielprojektion im Jahreswirtschaftsbericht 1970 für die Jahre bis 1974 von durchschnittlichen Wachstumsraten des Bruttosozialprodukts in Höhe von 6,8% ausging. Trotz aller Anstrengungen Möllers, die Ausgabenwünsche der Ressorts zu reduzieren, war sich das Kabinett einig, dass die Bemühungen um konjunkturelle Stabilität nicht zu Lasten der inneren Reformen gehen dürften. Für den Kernhaushalt 1971 wurde zunächst von einem Haushaltsvolumen von 98,8 Milliarden DM und einer Steigerungsrate von 9,5% ausgegangen und für weitere Maßnahmen in einem Eventualhaushalt 2,3 Milliarden DM vorgesehen, die einer weiteren Erhöhung um 2,5% entsprachen. 94 Letztlich verzichtete die Bundesregierung auf diese Unterscheidung und beschloss einen Plafond in Höhe von 101,1 Milliarden DM. 95

94

Vgl. Sondersitzung am 13. Juni 1970 TOP 1.

95

Vgl. 34. Sitzung am 9. Juli 1970 TOP 3.

Im Rahmen der 1970 in Kraft getretenen Finanzreform war der Artikels 104 a Absatz 4 neu in das Grundgesetz aufgenommen worden. Danach konnte der Bund unter bestimmten Voraussetzungen Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden gewähren. Eine verfassungskonforme Umsetzung dieser Bestimmung erörterte das Kabinett bei den Beratungen der Gesetzentwürfe zur Städtebauförderung, zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden sowie zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze. 96 Außerdem beschloss die Bundesregierung im Mai 1970 die Zusammensetzung ihrer Delegation für die 1968 vorläufig ausgesetzten Bund-Länder-Verhandlungen über die im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelten Finanzierungszuständigkeiten. Die erste Sitzung der Bund-Länder-Verhandlungskommission „Flurbereinigung" fand Anfang 1971 in Bonn statt. 97

96

Vgl. 25. Sitzung am 30. April 1970 TOP 2 und 53. Sitzung am 17. Dez. 1970 TOP 11.

97

Vgl. 28. Sitzung am 27. Mai 1970 TOP B.

Die neue Bundesregierung hatte sich 1969 eine stärker wachstumsorientierte „Strukturpolitik aus einem Guß" vorgenommen. 98 Durch die Überführung des ERP-Vermögens nach Auflösung des Bundesschatzministeriums in den Zuständigkeitsbereich des Bundeswirtschaftsministeriums versprach sie sich eine bessere Koordinierung ihrer strukturpolitischen Maßnahmen. Neben den bisherigen Förderschwerpunkten West-Berlin 99 und Zonenrandgebiete 100 kam der Modernisierung der Landwirtschaft besondere Bedeutung zu. Mit seinem Vorschlag, den umstrittenen Bau des Saar-Pfalz-Rhein-Kanals grundsätzlich zu beschließen, um Investitionen im Saarland attraktiver zu machen, scheiterte Schiller jedoch, nicht zuletzt, weil keine Mittel für den Kanalbau in der Finanzplanung vorgesehen waren. 101 Im Mai 1970 stellte die Bundesregierung ihren zweiten Strukturbericht im Bundestag zur Debatte. 102

98

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 27.

99

Vgl. 17. Sitzung am 26. Febr. 1970 TOP 2.

100

Vgl. 27. Sitzung am 21. Mai 1970 TOP G.

101

Vgl. 14. Sitzung am 29. Jan. 1970 TOP 4.

102

Vgl. 26. Sitzung am 6. Mai 1970 TOP 12.

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