1.4 (k1970k): Innen-, Rechts- und Verteidigungspolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Innen-, Rechts- und Verteidigungspolitik

Angesichts des zunehmenden Kriminalitätsaufkommens in der Bundesrepublik hatte Bundeskanzler Brandt in seiner Regierungserklärung vom 28. Okt. 1969 die Absicht der Bundesregierung zum Ausdruck gebracht, ein Sofortprogramm zur Modernisierung und Intensivierung der Verbrechensbekämpfung zu erstellen und im Verlauf des Jahres 1970 dem Deutschen Bundestag zuzuleiten. 103 Dieses im Oktober 1970 vom Kabinett beschlossene Sofortprogramm enthielt unter Berücksichtigung der Länderkompetenzen im Polizei- und Strafverfolgungswesen wesentliche Maßnahmen zur Verbesserung der finanziellen, personellen und technischen Ausstattung des Bundeskriminalamts sowie der internationalen Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung. 104

103

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 25.

104

Vgl. 46. Sitzung am 29. Okt. 1970 TOP 4.

Im Zuge der Studentenunruhen waren seit Juli 1969 zunächst an den West-Berliner Hochschulen die linksradikalen „Roten Zellen" entstanden, denen im Herbst 1970 etwa eintausend Studenten in Berlin und im Bundesgebiet zugerechnet wurden. Im Verlauf der staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen gegen die „Roten Zellen" wegen Hochverratsverdachts waren allerdings unvereinbare Rechtspositionen der Justizorgane von Bund und Ländern zutage getreten, wodurch die Eindämmung der politischen Radikalisierung erheblich erschwert wurde. 105 Die tatsächlichen Gefahren terroristischer Ausformungen der studentischen Protestbewegung wurden erkennbar, als im Mai 1970 der zwei Jahre zuvor wegen linksextremistisch motivierter Kaufhausbrandstiftung verurteilte Häftling Andreas Baader während einer bewachten Ausführung in West-Berlin von Ulrike Meinhof und weiteren Tätern gewaltsam und unter Verletzung mehrerer Personen befreit wurde. Ebenso wie Baader und seine Befreier befand sich Baaders Rechtsanwalt, Horst Mahler, auf der Flucht, der für den Zeitraum der Befreiungsaktion zwar ein Alibi besaß, gegen den jedoch wegen Unterstützungshandlungen ermittelt wurde. 106 Die terroristischen Aktivitäten Baaders, Meinhofs und ihrer Mittäter sollten die Geschichte der Bundesrepublik auf Jahre hinaus überschatten.

105

Vgl. 47. Sitzung am 5. Nov. 1970 TOP 8.

106

Vgl. 30. Sitzung am 11. Juni 1970 TOP H.

In Verbindung mit einer geplanten Amnestie für sogenannte Demonstrationsdelikte, die im Verlauf der Studentenunruhen seit dem Ende der Sechzigerjahre stark zugenommen hatten, billigte das Kabinett im Januar 1970 die vom Bundesminister der Justiz Gerhard Jahn (SPD) erarbeiteten „Leitsätze für den Inhalt eines Straffreiheitsgesetzes 1970". Darin war vorgesehen, dass sich die Amnestie auf alle seit Beginn des Jahres 1965 bei Demonstrationen erfolgten Delikte erstrecken sollte, ausgenommen lediglich Taten mit verhängten oder zu erwartenden Freiheitsstrafen von mehr als neun Monaten. 107 Mit den Amnestieplanungen, die nach dem Stand vom Dezember 1969 etwa 5000 Verfahren betrafen und die sowohl die von Demonstranten als auch die von Polizeibeamten begangenen Delikte einschlossen, verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die weitreichenden politischen Folgen der massiven Studentenunruhen zu bewältigen und einen Beitrag zur gesellschaftlichen Befriedung zu leisten. 108

107

Vgl. 14. Sitzung am 29. Jan. 1970 TOP 3.

108

Gesetz vom 20. Mai 1970 (BGBl. I 509).

Um dem seit den 1960er-Jahren zunehmenden Missbrauch von Drogen und Rauschmitteln entgegenzutreten, beauftragte das Kabinett im Juli 1970 eine interministerielle Arbeitsgruppe unter Federführung der Bundesministerin für Jugend, Familie und Gesundheit Käte Strobel (SPD) mit der Aufstellung eines Gesamtprogramms der erforderlichen Aufklärungs-, Abwehr- und Hilfsmaßnahmen. Das im November 1970 vom Kabinett gebilligte Aktionsprogramm enthielt vornehmlich Vorschläge zur Bekämpfung des Drogenhandels durch die Justiz- und Exekutivorgane, zur Aufklärung über Suchtgefahren und zur Suchtprophylaxe. 109 Zentraler Bestandteil des Aktionsprogramms war der Entwurf einer Novelle zum Betäubungsmittelgesetz vom 10. Dez. 1929 (RGBl. I 215), wodurch die entsprechenden Straftatbestände und Strafmaßbestimmungen sowie die Kontrollbefugnisse des Bundesgesundheitsamts erweitert und die Bekämpfung des Rauschmittelhandels organisatorisch und institutionell verbessert werden sollten. 110 So war vorgesehen, die Weitergabe von Informationen über unerlaubten Genuss, Erwerb oder Abgabe von Drogen als Straftaten einzubeziehen und das Strafmaß für illegalen Handel auf bis zu zehn Jahre Haft heraufzusetzen. Strobel sorgte sich insbesondere um den Schutz von Minderjährigen, weshalb das Gesetz vor allem diejenigen treffen sollte, die sich gewissenlos auf Kosten der Gesundheit, insbesondere der Jugend, bereicherten. 111 Strittig blieb Strobels Vorschlag, geringen Drogenbesitz nicht strafrechtlich zu ahnden, sofern der Täter noch nicht vorbestraft sei. Der Bundesjustizminister hielt diese Vorschrift für überflüssig, dagegen argumentierte Strobel, dass der Händler die „ganze Härte des Gesetzes zu spüren bekommen soll", dagegen sei der „passive Täter" oft „Opfer des illegalen Händlertums", der eine mildere Bewertung seines Handelns erfahren solle, eine Auffassung, mit der sich Strobel im Kabinett nicht durchsetzen konnte. 112

109

Vgl. 35. Sitzung am 23. Juli 1970 TOP 10.

110

Vgl. 48. Sitzung am 12. Nov. 1970 TOP 7 und TOP 6.

111

Vgl. die Vorlage der BMJFG vom 4. Nov. 1970 in B 136/5286.

112

Vgl. 48. Sitzung am 12. Nov. 1970 TOP 7 und TOP 6.

Im September 1970 beschloss das Kabinett eine Reform des Sexualstrafrechts. Sie sah gegenüber dem geltenden Recht neben vereinzelten neu aufgenommenen Strafandrohungen zahlreiche Strafbarkeitseinschränkungen bei Kuppelei, Exhibitionismus, Inzest, sexuellem Missbrauch von Schutzbefohlenen und der Verbreitung pornografischer Schriften vor. 113 Bemerkenswert erscheint der in der Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs des Bundesjustizministers enthaltene ausdrückliche Hinweis, dass es mit Blick auf einen bedeutenden Anteil der behandelten Fragen an gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen fehle und dass nach deren Vorliegen die vorgeschlagenen Regelungen einer neuerlichen Prüfung zu unterziehen sein würden. Da der Bundesrat in seiner Stellungnahme umfangreiche Änderungen und Ergänzungen forderte, leitete die Bundesregierung den Gesetzentwurf als Diskussionsgrundlage an den Deutschen Bundestag weiter. 114 Nach ersten Sachverständigenanhörungen im November und Dezember 1970 überwies der Bundestag im März 1971 den Gesetzentwurf federführend an den Sonderausschuss für die Strafrechtsreform und mit beratend an den Ausschuss für Jugend, Familie und Gesundheit. Der Sonderausschuss plädierte dafür, die gesetzliche Umgestaltung bestehender Vorschriften „konsequent auf den Schutz der Jugend sowie auf Schutz Erwachsener vor gravierenden Beschränkungen der persönlichen Freiheiten und Selbstbestimmung" abzustellen. 115

113

Vgl. 40. Sitzung am 17. Sept. 1970 TOP 2.

114

Vgl. 50. Sitzung am 26. Nov. 1970 TOP 1.

115

Vgl. den Bericht des Sonderausschusses vom 14. Juni 1972 (BT-Drs.VI/2531).

Eine negative Dynamik zeichnete sich im sozialpolitischen Bereich auf dem Wohnungsmarkt und beim Wohnungsbau ab, die vor allem Ballungsgebiete betraf. Nachdem zunehmende Probleme aufgrund steigender Mieten und offensichtlicher Defizite im Mietrecht öffentlich diskutiert wurden, sah sich die Bundesregierung verpflichtet, Fehlentwicklungen mit gesetzlichen und administrativen Maßnahmen zu korrigieren, und setzte zur Vorbereitung anstehender Entscheidungen den ad-hoc-Kabinettsausschuss zur Prüfung von Initiativen zur Begrenzung des Mietanstiegs und zur Verbesserung des Mietrechts ein, der am 25. Aug. 1970 zu seiner ersten und einzigen Sitzung zusammentrat. 116 Der vom Ausschuss vorgelegte Bericht bewertete bereits eingeleitete Maßnahmen wie z. B. den im Dezember 1969 vorgelegten Entwurf zum Städtebauförderungsgesetz für Sanierungsmaßnahmen in ausgewiesenen Gebieten, den Entwurf zum Zweiten Wohngeldgesetz, mit dem die Einkommensgrenzen für den Bezug von Wohngeld neu festgelegt werden sollten, und den Entwurf zum langfristigen Wohnungsbauprogramm, einem Fünfjahresprogramm zur Bauförderung von jährlich 180 000 bis 200 000 Sozialwohnungen durch Bund, Länder und Gemeinden. 117 Der Ausschuss legte außerdem Vorschläge zur Verbesserung der Kündigungsschutzklauseln des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB), zur Sanktionierung von Preisüberhöhungen, zur gerechteren Belegung von Sozialwohnungen sowie zur Erarbeitung eines Mustermietvertrags und zur besseren Aufgliederung der Wohnungsmiete in Nettomiete und Betriebskosten vor. Innerhalb der sozial-liberalen Koalition blieb der Vorschlag des Ausschusses strittig, für Mieter die Möglichkeit zu schaffen, bei einer Verwaltungsbehörde ihre Mieten prüfen zu lassen. Im November 1970 legte Jahn den Entwurf eines Artikelgesetzes vor, in dem stattdessen für Regionen mit Wohnungsmangel ein besonderer Kündigungsschutz vorgesehen war. 118

116

Vgl. 35. Sitzung am 23. Juli 1970 TOP L und 38. Sitzung am 27. Aug. 1970 TOP 6.

117

Vgl. 10. Sitzung am 18. Dez. 1969 TOP 7 (Kabinettsprotokolle 1969, S. 480-484) und 25. Sitzung am 30. April 1970 TOP 7 bzw. 8.

118

Vgl. 46. Sitzung am 29. Okt. 1970 TOP 5 und Sondersitzung am 3. Nov. 1970 TOP 1.

Reformbedarf konstatierte die Bundesregierung auch für den Bereich der Kriegsdienstverweigerung und den Ersatzdienst, also Sachgebiete in der Überlappungszone sozial- und verteidigungspolitischer Zuständigkeiten. Die Einzelheiten des auf Artikel 4 Absatz 3 GG basierenden Grundrechts der Kriegsdienstverweigerung waren einerseits im Wehrpflichtgesetz von 1956 und im Gesetz über den zivilen Ersatzdienst von 1965 geregelt. 119 Während zwischen 1956 bis 1961 insgesamt 14 947 Verweigerungsanträge gestellt worden waren, stieg deren Zahl kontinuierlich bis 1970 auf 19 363 Anträge. Der Bundesminister der Verteidigung Helmut Schmidt (SPD) bemängelte vor allem, dass die verfügbaren Ersatzdienstplätze für die rechtlich anerkannten Kriegsdienstverweigerer bei Weitem nicht ausreichte und somit Einberufungen ausbleiben könnten. Daher schloss er den Missbrauch des Grundrechts nicht aus, obwohl der vierzügige Instanzenweg zur Anerkennung langwierig war. 120 Vor diesem Hintergrund wurde der Kabinettsausschuss Ersatzdienst errichtet, der erstmals am 23. Febr. 1970 tagte und dem neben dem Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Walter Arendt (SPD) als Vorsitzendem die Bundesminister der Verteidigung, für Verkehr, des Innern, der Justiz, für Jugend, Familie und Gesundheit und der Finanzen angehörten. Der Kabinettsausschuss war mit der Prüfung von Einsatzmöglichkeiten und der Betreuung für anerkannte Kriegsdienstverweigerer, ihrer Betreuung durch das Bundesverwaltungsamt und der Einsetzung eines Bundesbeauftragten für den zivilen Ersatzdienst im Geschäftsbereich des Bundesarbeitsministers mit der entsprechenden Fachaufsicht gegenüber dem Bundesverwaltungsamt befasst. 121 Am 16. April 1970 trat der ehemalige Bundestagsabgeordnete Hans Iven (SPD) das Amt des Bundesbeauftragten an. 122 Im November 1970 billigte das Kabinett einen Gesetzentwurf, in dem die Umbenennung des Dienstes in „Zivildienst der Kriegsdienstverweigerer" und die Errichtung eines Bundesamts für den Zivildienst als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesarbeitsministers vorgesehen waren. 123

119

Vgl. §§ 25 bis 27 des Wehrpflichtgesetzes vom 21. Juli 1956 (BGBl. I 651) und Gesetz über den zivilen Ersatzdienst in den Fassungen vom 14. Mai bzw. 16. Juli 1965 (BGBl. I 390 bzw. 983).

120

Es fehlten 1970 etwa 15 000 Ersatzdienstplätze und rund 25 000 Verweigerungsanträge befanden sich in der Überprüfung. Vgl. Weißbuch der Verteidigung 1971/1972, S. 87-89.

121

Vgl. Sondersitzung am 18. Febr. 1970 TOP A und 18. Sitzung am 5. März 1970 TOP 4.

122

Vgl. 19. Sitzung am 12. März 1970 TOP 5.

123

Vgl. 47. Sitzung am 5. Nov. 1970 TOP 3.

Insgesamt war die Lage der Bundeswehr seit Jahren prekär, da sich die Führungsspitze infolge der sogenannten Starfighter-Affäre und der Rücktritte des Inspekteurs der Luftwaffe General Werner Panitzki und des Generalinspekteurs der Bundeswehr General Heinz Trettner seit 1966 in einer andauernden Krise befand. Zur Abwendung hatte der Inspekteur des Heeres General Albert Schnez Mitte des Jahres 1969 im Auftrag des ehemaligen Bundesministers der Verteidigung Gerhard Schröder (CDU) eine Studie zur Verbesserung der inneren Ordnung des Heeres vorgelegt, deren Einstufung als „Geheim" vom Nachfolger Helmut Schmidt im Dezember 1969 aufgehoben wurde und die nach Bekanntwerden in der Öffentlichkeit heftige Diskussionen über die vermeintlich restaurative Haltung der Führungsgremien auslöste. 124 Schmidt wies die Vorwürfe gegen Schnez entschieden zurück und unterstrich seinen Anspruch auf eine Reform der Führungsebene mit dem „Blankeneser Erlass" vom 21. März 1970, mit dem vor allem die Verantwortung des Generalinspekteurs für die gesamte Planung und Konzeption der Streitkräfte hervorgehoben wurde. Im Kabinett erbat er außerdem die Zustimmung zur Errichtung einer unabhängigen Wehrstrukturkommission, die in zwei Schritten zunächst Alternativen zu einer größeren Wehrgerechtigkeit und anschließend Grundlagen für Strukturerneuerung auf allen Ebenen erarbeiten sollte. 125 Die Kommission legte im Frühjahr 1971 ihren ersten Bericht zur Wehrgerechtigkeit vor, der u. a. eine Verkürzung der Dienstzeit von 18 auf 16 Monate und eine modifizierte Wehrtauglichkeitseinstufung für künftig etwa 75% aller gemusterten Männer vorsah. Zum damaligen Zeitpunkt wurden nur etwa 60% als wehrtauglich eingestuft. 126

124

Vgl. 11. Sitzung am 13. Jan. 1970 TOP B.

125

Vgl. 20. Sitzung am 19. März 1970 TOP F und 34. Sitzung am 9. Juli 1970 TOP 4.

126

Vgl. 57. Sitzung am 4. Febr. 1971 TOP B (B 136/36177).

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