1.3 (k1973k): Deutschland- und Ostpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Deutschland- und Ostpolitik

Mit dem am 21. Dez. 1972 66 unterzeichneten Grundlagenvertrag waren Folgeverhandlungen verbunden, die zum Ziel hatten, im Zuge einer Normalisierung der deutsch-deutschen Beziehungen praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Grundsätzliche Auffassungsunterschiede über deren Ausgestaltung blieben freilich bestehen. Während die Bundesregierung vor allem um Erleichterung und Ausbau zwischenmenschlicher Beziehungen bemüht war, verbunden mit der Hoffnung auf die Überwindung der Teilung, beharrte die DDR-Regierung auf Abgrenzung und staatliche Souveränität. Im Kabinett berichtete der Bundesminister für innerdeutsche Beziehungen Egon Franke (SPD) mehrfach über die Folgeverhandlungen. Zu Beginn des Jahres 1973 legte er einen Gesetzentwurf vor, der die Status- und Befugnisfragen der künftigen Ständigen Vertretung der DDR in Bonn betraf und gemeinsam mit dem Zustimmungsgesetz zu dem Vertrag im Parlament behandelt werden sollte. Das Kabinett folgte dem Vorschlag Frankes, die Einzelheiten in einer Vereinbarung auf Gegenseitigkeit festzulegen. 67 Am 2. Mai 1974 nahmen die Ständigen Vertretungen ihre Arbeit auf.

66

Vgl. 1. Sitzung am 15. Dez. 1972 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1972, S. 369 f.).

67

Vgl. 4. Sitzung am 31. Jan. 1973 TOP 3.

In den parlamentarischen Beratungen zur Ratifizierung des Grundlagenvertrags lehnte die CDU/CSU-Opposition diesen wie erwartet mit der Begründung ab, die sozial-liberale Koalition legitimiere damit das DDR-System und untergrabe die Verantwortlichkeit der Vier Mächte für Deutschland als Ganzes und für Berlin. Dagegen unterstrich die Regierungskoalition, dass dieser „Modus-vivendi-Vertrag" die deutsche Frage offenhalte und einen ausgewogenen Kompromiss darstelle, und stimmte dem Vertragswerk am 11. Mai 1973 mit 268 gegen 217 Stimmen zu. 68 Drei Tage vor der Behandlung im Bundesrat am 25. Mai 1973 versuchte die Bayerische Staatsregierung, die Gegenzeichnung und Verkündung des Vertragsgesetzes aufzuhalten, indem sie ein Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht initiierte. 69 Nach ihrer Auffassung verletzte der Vertrag das im Grundgesetz festgeschriebene Wiedervereinigungsgebot und die Fürsorgepflicht gegenüber den Deutschen in der DDR. Das Bundesverfassungsgericht wies die Klage am 31. Juli 1973 zwar mit der Feststellung ab, dass die mit dem Grundlagenvertrag vereinbarte Anerkennung der DDR eine „faktische Anerkennung besonderer Art" sei, setzte seiner Auslegung allerdings enge Grenzen. Vor dem Hintergrund, dass das Grundgesetz die definitive Anerkennung der Teilung Deutschlands verbiete, bilde der Vertrag neben bestehenden eine zusätzliche neue Rechtsgrundlage, die beide Staaten enger binde, als dies bei völkerrechtlichen Verträgen gegeben sei.

68

Zur Bundestagsdebatte vom 9. bis 11. Mai 1973 vgl. Stenographische Berichte, Bd. 82, S. 1427-1436, 1443-1479, 1543-1578, 1601-1626 und 1633-1655, vgl. 1. Sitzung am 15. Dez. 1972 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1972, S. 369-371).

69

Vgl. 17. Sitzung am 23. Mai 1973 TOP A, 18. Sitzung am 30. Mai 1973 TOP 8, 19. Sitzung am 6. Juni 1973 TOP B und 20. Sitzung am 13. Juni 1973 TOP 7.

Nach dieser Entscheidung verzichteten die mehrheitlich CDU/CSU-regierten Länder im Bundesrat auf die Einberufung des Vermittlungsausschusses 70, sodass der Grundlagenvertrag am 21. Juni 1973 in Kraft treten konnte. 71 Eine auf Initiative des Bundesministers für innerdeutsche Beziehungen erstellte Analyse 72 der in dem Urteil aufgeworfenen Rechtsfragen sollte bei den Verhandlungen zu den Folgeverträgen Beachtung finden, welche die Zusammenarbeit auf den Gebieten des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens und des Amts- und Rechtshilfeverkehrs zum Gegenstand hatten. Für den Herbst 1973 waren weitere Sondierungen zu Vereinbarungen auf den Gebieten der Wissenschaft und Technik, des Umweltschutzes, des nichtkommerziellen Zahlungs- und Verrechnungsverkehrs sowie des Kulturaustauschs und des Bezugs von Büchern, Zeitschriften sowie Rundfunk- und Fernsehproduktionen geplant. 73

70

Vgl. BR-Sitzungsberichte, Bd. 13, S. 168-179.

71

Vgl. 26. Sitzung am 8. Aug. 1973 TOP 6.

72

Vgl. 31. Sitzung am 12. Sept. 1973 TOP B.

73

Vgl. 28. Sitzung am 22. Aug. 1973 TOP C und 33. Sitzung am 3. Okt. 1973 TOP A.

Auf Ebene des EG-Ministerrats warf der Grundlagenvertrag die Frage auf, ob das Protokoll über den innerdeutschen Handel 74 weiterhin Gültigkeit habe oder ob künftig eine andere Behandlung des innerdeutschen Handelsverkehrs erforderlich werde. Im Ergebnis folgten die EG-Partner der Argumentation der deutschen Delegation, welche die herausragende politische Bedeutung des innerdeutschen Handels als Bindeglied zwischen den beiden deutschen Staaten hervorhob. 75

74

Protokoll I.3 über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen vom 25. März 1957 (BGBl. II 984).

75

Vgl. 10. Sitzung am 14. März 1973 TOP 2 (Europafragen).

Die Erleichterungen im innerdeutschen Reise- und Besucherverkehr, die im Rahmen des bereits im Jahr 1972 geschlossenen Verkehrsvertrags 76 möglich wurden, ließen erhöhte finanzielle Hilfsleistungen seitens des Bundes erwarten. Im Dezember 1972 war Franke beauftragt worden, die einzelnen Leistungen des Bundes und der Länder zu prüfen. 77 Vorgesehen war, die bislang gewährten Visarückerstattungen für Bürger der Bundesrepublik und Berlin (West) ab Mitte 1973 sowie Rückreisehilfen für Bürger aus der DDR zum Ende des Jahres 1973 einzustellen bzw. zumindest einzuschränken. 78 Die darauffolgende Kritik des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, Klaus Schütz (SPD), wonach mit der Einstellung der Rückerstattungen eine Benachteiligung der durch die Teilung der Stadt besonders betroffenen West-Berliner einhergehe, berücksichtigte die Bundesregierung, indem sie ihren Kabinettsbeschluss vom 31. Jan. 1973 teilweise zurückzog und die Weitergewährung der Visarückerstattung für West-Berliner zugestand. 79 Nachdem die DDR Mitte November 1973 den Mindestumtausch für den West-Ost-Reiseverkehr verdoppelt hatte, reagierte das Kabinett mit einer vorläufig befristeten Fortführung der Reisehilfen für Besucher aus der DDR und Berlin-Ost. 80

76

Vertrag vom 26. Mai 1972 (Gesetz vom 16. Okt. 1972: BGBl. II 1449), vgl. 109. Sitzung (Fortsetzung) am 5. Mai 1972 TOP 6 (Kabinettsprotokolle 1972, S. 173-175).

77

Vgl. 1. Sitzung am 15. Dez. 1972 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1972, S. 369 f.).

78

Vgl. 4. Sitzung am 31. Jan. 1973 TOP B.

79

Vgl. 8. Sitzung am 21. Febr. 1973 TOP A.

80

Vgl. 44. Sitzung am 19. Dez. 1973 TOP 8.

Nach der Ratifizierung des Grundlagenvertrags stellten beide deutschen Staaten am 12. bzw. 15. Juni 1973 Anträge auf Aufnahme in die Vereinten Nationen, denen die Generalversammlung am 18. Sept. 1973 zustimmte. Im Vorfeld hatte der Vorsitzende des UN-Apartheidausschusses Edwin Ogebe Ogbu die Bundesregierung um einen Meinungsaustausch über die deutsch-afrikanischen Beziehungen und die Haltung zur Apartheidpolitik Südafrikas gebeten und den Wunsch geäußert, im August 1973 nach Bonn zu kommen. Die Ständige Vertretung (UNO) zeigte sich besorgt, dass in der Öffentlichkeit der Eindruck entstehen könne, Angehörige afrikanischer Staaten setzten die Bundesregierung unter Druck und machten sie „zur Zielscheibe afrikanischen Unmuts über die westliche Politik Südafrikas." Für den Besuch Ogbus schlug das Auswärtige Amt deshalb vor, die Apartheidpolitik grundsätzlich zu verurteilen und sich zu verpflichten, weder Waffen zu liefern, noch auf militärischem Gebiet mit betroffenen Staaten zusammenzuarbeiten. Wirtschaftliche Kooperationen hingegen sollten nach deutschen Sozialstandards weiter fortgesetzt und auf kulturellem Gebiet gute Beziehungen unterhalten werden, vor allem mittels Studienprogrammen, „auch für nichtweiße" Studenten. Nach dem Treffen des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit Erhard Eppler (SPD) mit Ogbu am 27. Aug. 1973 in Bonn veröffentlichte das Auswärtige Amt die Erläuterungen des Bundesaußenministers zu den Leitlinien der Afrika-Politik.

Nach der Aufnahme in die Vereinten Nationen signalisierte Scheel in seiner Rede vor der Generalversammlung „Verständnis und Sympathie" für die afrikanischen Befreiungsbewegungen und betonte das Recht auf Selbstbestimmung, auf die Verwirklichung der Menschenrechte und auf die Beseitigung von Rassendiskriminierung.

Im Zuge der Entspannungspolitik und parallel zu den Folgeverhandlungen mit der DDR war es wesentliches Anliegen der Bundesregierung, eine Normalisierung der Beziehungen zu den anderen osteuropäischen Staaten, d. h. die Aufnahme diplomatischer Beziehungen und eine Verbesserung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zu erreichen.

Auf der Grundlage des Moskauer Vertrags vom 12. Aug. 1970 konnten im Mai 1973 während des Besuchs des Generalsekretärs der KPdSU Leonid I. Breschnew in Bonn gleich mehrere Abkommen unterzeichnet werden, welche die wirtschaftliche, technische und kulturelle Zusammenarbeit regeln und die gegenseitigen Beziehungen weiter verbessern sollten. 81 In den vorangegangenen Verhandlungen hatte die von der Bundesregierung gewünschte Einbeziehung von Berlin (West) besondere Schwierigkeiten verursacht. Die strittige Aufnahme einer Berlin-Klausel in die jeweiligen Vertragstexte erschwerte auch eine einvernehmliche Regelung in Bezug auf Rechtshilfeersuchen von Gerichten und Behörden in Berlin (West) an die Behörden sozialistischer Länder. Aus Sicht der Bundesregierung stand das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin einer solchen Tätigkeit der Missionen bzw. künftigen Botschaften in sozialistischen Ländern nicht entgegen. Da sich diese Frage in gleicher Weise bei den Verhandlungen mit der CSSR und Polen sowie mit Ungarn und Bulgarien stellte und deren Regelung für die künftig zu verstärkenden wirtschaftlichen Beziehungen und den zunehmenden Touristenverkehr von erheblicher praktischer Tragweite war, suchte Scheel während seiner Moskaureise im November 1973 und bei seinem Gespräch mit Außenminister Andrej A. Gromyko eine Klärung herbeizuführen. 82

81

Vgl. 17. Sitzung am 23. Mai 1973 TOP B.

82

Vgl. 39. Sitzung am 7. Nov. 1973 TOP D.

Die Gespräche mit der CSSR über den Abschluss eines Vertrages zur Normalisierung der gegenseitigen Beziehungen wurden nach längerer Pause im April 1973 fortgesetzt. Um Fortschritte zu erzielen, wurden strittige Punkte wie Reparationsleistungen und Wiedergutmachung ausdrücklich ausgenommen oder, wie die Einbeziehung von Berlin (West), in so bezeichnete Begleitpapiere ausgelagert. Gleich nach der Unterzeichnung des Prager Vertrags am 20. Juni 1973, bei der beide Seiten die Nichtigkeit des Münchener Abkommens von 1938 erklärten, begannen die Verhandlungen zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen. 83 Lange strittig war die Frage, ob die tschechoslowakische Seite bereit war, Rechtshilfeersuchen, die ihr von Gerichten oder Behörden aus Berlin (West) über die künftige deutsche Botschaft in Prag zugeleitet würden, zu bearbeiten, sodass der für September 1973 vorgesehene Besuch des Bundeskanzlers und des Bundesaußenministers in Prag verschoben wurde. 84 Mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen am 11. Dez. 1973 wurde eine Regelung der Rechtshilfefrage in Aussicht genommen, die auch Berlin (West) einschließen sollte. 85

83

Vgl. 20. Sitzung am 13. Juni 1973 TOP 8.

84

Vgl. 26. Sitzung am 8. Aug. 1973 TOP B.

85

Vgl. 44. Sitzung am 19. Dez. 1973 TOP A

Nach dem Abschluss der deutsch-tschechoslowakischen Vertragsverhandlungen trat die Bundesregierung mit weiteren osteuropäischen Staaten in Verhandlungen über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen ein. Am Rande der KSZE-Konferenz im Juli 1973 beriet Scheel mit seinen Amtskollegen aus Bulgarien, Ungarn und Polen das weitere Vorgehen. 86 Während mit Bulgarien und Ungarn keine bilateralen Fragen einer endgültigen Normalisierung im Wege standen, erschwerten die polnischen Entschädigungsforderungen und die Umsiedlungsfrage weitere Fortschritte in den deutsch-polnischen Beziehungen. 87 Erst nachdem eine Vereinbarung mit der Sowjetunion zur Frage der Rechtshilfeersuchen aus Berlin (West) und eine Übereinkunft mit der CSSR dazu erzielt werden konnte, stimmten die anderen sozialistischen Länder dieser ebenfalls zu.

86

Vgl. 24. Sitzung am 11. Juli 1973 TOP 5.

87

Vgl. 33. Sitzung am 3. Okt. 1973 TOP D.

Bei seinem Besuch vom 16. bis 19. April 1973 in Jugoslawien vereinbarten Brandt und Staatspräsident Josip Broz Tito, die offenen Fragen hinsichtlich der Entschädigung für Opfer nationalsozialistischer Verfolgung durch langfristige wirtschaftliche Zusammenarbeit zu lösen. In den folgenden deutsch-jugoslawischen Wirtschaftskonsultationen wurden die unterschiedlichen Vorstellungen über eine langfristige Zusammenarbeit deutlich. Legte die Bundesregierung den Schwerpunkt auf Investitionsförderung, Verbesserung der Verkehrsstruktur, Reintegration zurückkehrender Gastarbeiter und den Transfer ihrer Ersparnisse, fokussierte sich die jugoslawische Seite auf den Kreditbereich, wobei sich ihre Vorstellungen für die Höhe der Kapitalhilfe an ihren Überlegungen zur Wiedergutmachung orientierten. Neben zinsverbilligten Krediten bot die Bundesregierung daher die Gewährung einer Kapitalhilfe an. 88

88

Vgl. 19. Sitzung am 6. Juni 1973 TOP 5.

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