1.4 (k1973k): Währungs-, Wirtschafts- und Finanzpolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Währungs-, Wirtschafts- und Finanzpolitik

Zu Beginn des Jahres 1973 wurde erkennbar, dass das wirtschaftspolitische Ziel einer „Stabilisierung ohne Stagnation" 89 bei gleichzeitiger Bemühung um Preisstabilität, hohen Beschäftigungsstand und Wirtschaftswachstum schwer umzusetzen sein würde. Sich abzeichnende Fortschritte in der Bundesrepublik wurden wiederholt zunichtegemacht, da die Preise für Rohstoffe und Nahrungsmittel in den Industrieländern infolge des wachsenden Welthandels enorm stiegen. 90 Zudem zeigte sich das internationale Währungssystem trotz der im Dezember 1971 neu festgelegten Wechselkursstruktur und mit dem Ende des Bretton-Woods-Systems 1972/73 anfällig für Störungen. 91 Dies wurde deutlich, als Italien und die Schweiz Anfang Januar 1973 außenwirtschaftliche Absicherungsmaßnahmen ergriffen und eine neue Spekulationswelle auf den sinkenden Kurswert des US-Dollar einsetzte. Im Verlauf der ersten Jahreshälfte 1973 wurden allein fünf Sondersitzungen einberufen, um Maßnahmen zur Bewältigung der anhaltenden Währungskrise zu beschließen.

89

Vgl. die Regierungserklärung vom 28. Okt. 1969 (Stenographische Berichte, Bd. 71, S. 22).

90

Vgl. den Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank für das Jahr 1973, S. 1-55.

91

Vgl. Sondersitzung am 18. und 21. Dez. 1971 jeweils TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1971, S. 377-381).

Bereits Anfang Februar 1973 untergruben weitere Währungsspekulationen an den internationalen Devisenmärkten in kurzer Zeit die außenwirtschaftliche Absicherung der Bundesrepublik und gefährdeten die angestrebte wirtschaftspolitische Konsolidierung. Als Mitglied des Internationalen Währungsfonds war die Deutsche Bundesbank verpflichtet, den US-Dollar-Kurs durch Stützungskäufe zu stabilisieren. Entschlossen, sich von den Spekulationen nicht zu einer Aufwertung der D-Mark zwingen zu lassen, entschied die Bundesregierung zunächst, zur Verstärkung der außenwirtschaftlichen Absicherung den Bardepot-Höchstsatz gemäß § 6 a des Außenwirtschaftsgesetzes von 50 auf 100 v. H. zu erhöhen und weitere Umgehungsmöglichkeiten auszuschließen. 92

92

Gesetz vom 23. Dez. 1971 (BGBl. I 2141). - Vgl. Sondersitzung am 2. Febr. 1973 TOP 1.

Zur schnellen, nachhaltigen und multilateralen Bereinigung der US-Dollar-Krise führte vor allem der Bundesfinanzminister zahlreiche Konsultationen, insbesondere mit den EG-Partnern. Das Kabinett beschloss am 2. Febr. 1973 zur Vermeidung eines einseitigen deutschen Vorgehens Devisenkontrollmaßnahmen, um Handlungsspielraum für die bevorzugte international abgestimmte Aktion zu schaffen. 93 Am 13. Febr. 1973 wurde in den USA der US-Dollar gegenüber dem Gold um 10% abgewertet und in Japan der Yen-Kurs freigegeben. Die Kurse der europäischen Währungen untereinander blieben weitgehend unverändert, wobei das britische Pfund Sterling weiter floatete, d. h. den Schwankungen des Devisenmarkts ausgesetzt blieb, und der Kurs der italienischen Handels-Lira freigegeben wurde. 94 Den Schwierigkeiten und Erwartungen der USA konnte so weitgehend Rechnung getragen werden. In der Folge verbesserte sich die Position der USA im Wettbewerb gegenüber Europa und Japan jedoch nur für wenige Wochen. Bereits im März 1973 zwangen erneute Devisenspekulationen die europäischen Länder, ihre Devisenbörsen für zweieinhalb Wochen zu schließen, um in der Zwischenzeit Lösungen in der Währungsfrage zu finden. 95 Die EG-Kommission legte am 4. März 1973 in Brüssel einen Vorschlag für die Errichtung eines gemeinsamen Währungssystems vor, das ein gemeinsames Floating nach außen und die Aufrechterhaltung eines Systems fester Paritäten bei einer Bandbreite von 2,25% nach innen vorsah. Zusammen mit der Verstärkung der Devisenkontrollen zur Verbesserung der Abwehr störender Kapitalzuflüsse und dem Ausbau der gegenseitigen Beistandsmechanismen sollte damit die Währungssituation der Gemeinschaft verbessert werden. Schwierigkeiten einer gemeinsamen Währungspolitik wurden offenbar, als die floatenden Länder Italien und Großbritannien weitere Forderungen stellten und der französische Finanzminister Valéry Giscard d'Estaing aus innenpolitischen Gründen vorerst keinem weitergehenden Schritt zustimmen wollte. Dennoch trat die Bundesregierung für eine Gemeinschaftslösung ein und erklärte sich bereit, zur weiteren Absicherung gegen Kapitalzuflüsse ihre Abwehrmechanismen zu verstärken. Auf der EG-Ratstagung der Wirtschafts- und Finanzminister am 8. März 1973 einigten sich die Mitgliedstaaten schließlich auf ein gemeinsames Vorgehen mit den USA und auf einen Maßnahmenkatalog zur Kontrolle unerwünschter Kapitalfluktuationen, der u. a. Interventionen der USA zur Stützung des US-Dollars, die Beibehaltung der US-Kontrollen über langfristige Kapitalausfuhren und eine Erhöhung des US-Zinsniveaus vorsah. Die USA forderten ihrerseits Gegenleistungen der Gemeinschaft, insbesondere im Handels- und Agrarbereich. 96 Die notwendigen Entscheidungen, damit die EWG-Länder ihre Devisenbörsen am 19. März 1973 wieder öffnen konnten, traf der EG-Ministerrat am 12. März 1973. 97 Zur Überwindung der Währungskrise schlossen sich die Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Großbritannien, Irland und Italien zu einem europäischen Währungsverbund zusammen, gaben die Stützung des US-Dollars innerhalb fester Interventionspunkte auf, hielten an der gegenseitigen Intervention innerhalb der bestehenden relativ engen Schwankungsbreite von 2,25% fest und vereinbarten die Einführung zusätzlicher Kontrollmaßnahmen gegen störende Kapitalbewegungen. Damit hatte die Bundesregierung ihr Ziel einer gemeinsamen europäischen Abwehrreaktion weitgehend erreicht. Ergänzend wurde der Leitkurs der D-Mark am 19. März 1973 um 3% erhöht und künftig nicht mehr in US-Dollar, sondern in Sonderziehungsrechten des Internationalen Währungsfonds ausgedrückt.

93

Vgl. Sondersitzung am 2. Febr. 1973 TOP 1.

94

Vgl. Sondersitzung am 13. Febr. 1973 TOP 1.

95

Vgl. Sondersitzung am 7. März 1973 TOP 1.

96

Vgl. Sondersitzung am 11. März 1973 TOP 1.

97

Vgl. 10. Sitzung am 14. März 1973 TOP A.

Nur drei Monate später sah sich das Kabinett nach einem starken Kursanstieg der D-Mark innerhalb des Gemeinschaftsbandes erneut gezwungen, eine 5,5%ige Aufwertung der D-Mark vorzunehmen, um ihre stabilitätspolitischen Bemühungen nicht zu gefährden. 98 Nach Ansicht der Bundesregierung lag die Ursache dieses Kursanstiegs in den unterschiedlichen stabilitätspolitischen Zielsetzungen der EG-Partner und in der anhaltenden Schwäche des US-Dollar begründet. Dessen weiteres Absinken verhinderten die Zentralbankgouverneure des erweiterten Zehnerclubs am 8. Juli 1973 nach Gesprächen mit der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, indem sie zusagten, die US-Währung durch verzinsliche Swapkredite zu stützen, und damit eine Beruhigung an den Devisenmärkten erreichten. 99

98

Vgl. Sondersitzung am 29. Juni 1973 TOP 1.

99

Vgl. 24. Sitzung am 11. Juli 1973 TOP D.

Unter dem Eindruck der währungspolitischen Ereignisse und des Preisauftriebs an zentralen Weltmärkten legte Bundeswirtschaftsminister Friderichs am 17. Febr. 1973 den Jahreswirtschaftsbericht 1973 vor und erklärte zum vorrangigen Ziel der Wirtschafts- und Finanzpolitik die Einleitung einer Tendenzwende. 100 Dazu legte er dem Kabinett einen stabilitätspolitischen Maßnahmenkatalog vor, der eine Stabilitätsanleihe von bis zu 4 Milliarden DM, die Anhebung der Mineralölsteuer um 5 Pfennig je Liter und den Abbau von Steuervergünstigungen enthielt. Am 9. Mai 1973 folgte ein zweites Stabilitätsprogramm, das zur Abschöpfung der Kaufkraft eine Stabilitätsabgabe auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer in Höhe von 10%, eine Investitionssteuer in Höhe von 11% für längstens zwei Jahre und die Aussetzung bestimmter Sonderabschreibungen vorsah. 101 Außerdem beschloss das Kabinett auf der Grundlage des Stabilitätsgesetzes 102 die sogenannte Schuldendeckelverordnung, mit der im Haushaltsjahr 1973 Höchstbeträge für die Kreditaufnahme zur Finanzierung von Investitionsvorhaben von Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden festgelegt wurden. Danach konnte der Bund bis zu 2,1 Milliarden DM Anleihen oder Schuldscheindarlehen aufnehmen. Um das Ausgabenwachstum der öffentlichen Haushalte auf ein gesamtwirtschaftlich vertretbares Maß zu beschränken, war eine entsprechende Verordnung auch für das Haushaltsjahr 1974 vorgesehen, wobei der Höchstbetrag für den Bund infolge der Neuverteilung des Umsatzsteueranteils zwischen Bund und Ländern auf 4,3 Milliarden DM erhöht werden sollte. 103

100

Vgl. 7. Sitzung am 17. Febr. 1973 TOP 1.

101

Vgl. 15. Sitzung am 9. Mai 1973 TOP 8.

102

§ 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I 582).

103

Vgl. 41. Sitzung am 28. Nov. 1973 TOP 11.

Nachdem sich infolge der Erdölkrise eine Konjunkturschwäche abzeichnete und die Arbeitslosenzahl die Millionengrenze überschritt, vollzog die Bundesregierung eine Kehrtwende, indem sie Teile des zweiten Stabilitätsprogramms wieder zurücknahm und erste Maßnahmen zur Belebung der Konjunktur und zur Investitionsförderung beschloss. 104 Dagegen hatte der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten für die Fortsetzung der auf Stabilisierung des Preisniveaus ausgerichteten Politik der monetären und steuerlichen Restriktionen privater Ausgabemöglichkeiten und „für eine Politik des kalkulierten Risikos" plädiert. 105

104

Vgl. 44. Sitzung am 19. Dez. 1973 TOP 4.

105

Vgl. 40. Sitzung am 22. Nov. 1973 TOP 7.

Gleichzeitig musste die Bundesregierung feststellen, dass die Dämpfung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage den Preisanstieg nicht nachhaltig verringern konnte, zumal der Kostenanstieg anhaltend hoch war. Angesichts des Zusammentreffens konjunktureller Abschwächung mit anhaltenden Preis- und Kostensteigerungen blieb der Zielkonflikt zwischen Vollbeschäftigung und Preisstabilisierung auch für das Jahr 1974 bestehen und wurde durch die Beschränkung und Verteuerung der Erdöllieferungen zusätzlich verschärft. Als Konsequenz zog die Bundesregierung u. a. die Finanzierungserleichterungen für 50 000 fertig geplante Wohnungen im sozialen Wohnungsbau zurück und hob die Streckung der Haushaltsmittel für Gemeinschaftsaufgaben teilweise bis vollständig auf. 106

106

Vgl. 40. Sitzung am 22. Nov. 1973 TOP 7.

Die Entwürfe des Haushaltsgesetzes 1973 und des Finanzplans 1972 bis 1976 wurden wegen der verspäteten Bundestagswahl 1972 von Schmidt erst im Februar 1973 vorgelegt. Sie sahen einen Anstieg der Gesamtausgaben von 120,4 Milliarden DM im Jahr 1973 auf 153,8 Milliarden DM für 1976 vor, was Steigerungsraten von 9,7% für 1973 und jeweils 8,5% in den Folgejahren entsprach. Zur Einhaltung dieser Plafonds hielt es der Bundesfinanzminister für unabdingbar, die Schaffung neuer Stellen und Stellenhebungen im Haushaltsjahr 1973 grundsätzlich auszuschließen sowie den Stellenbestand bei der Bundesverwaltung und bei Zuwendungsempfängern spürbar zu verringern. Die Nettokreditaufnahme veranschlagte er auf 4 Milliarden DM. 107

107

Vgl. 7. Sitzung am 17. Febr. 1973 TOP 2.

Im September 1973 beriet das Kabinett die Entwürfe des Haushaltsgesetzes 1974 sowie des Finanzplans 1973 bis 1977 mit veranschlagten Gesamtausgaben zwischen 121,6 Milliarden DM und 171,7 Milliarden DM und daraus resultierenden Steigerungsraten von 9,8% für 1973, 10,5% für 1974 und jeweils 8,5% für die Jahre 1975 bis 1977. Der Haushaltsausgleich im Jahre 1974 sollte durch eine Nettokreditaufnahme von rund 2,3 Milliarden DM, eine globale Minderausgabe von rund 1,8 Milliarden DM, die Einsparung von 1400 Stellen, die drastische Zurückführung der Ressortanforderungen für neue Stellen bzw. Stellenhebungen sowie die Streckung von Ansätzen für Gemeinschaftsaufgaben gemäß Artikel 91 a GG sichergestellt werden. Weitere Beschlüsse des Kabinetts betrafen die Stilllegung von 1,5 Milliarden DM aus den Überschüssen der Rentenversicherungsträger bei der Deutschen Bundesbank, die verzinsliche Teilstundung von Bundeszuschüssen an die Rentenversicherungsträger in Höhe von 650 Millionen DM, Rationalisierungsmaßnahmen bei der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost sowie Erhöhungen der Postgebühren. 108

108

Vgl. 30. Sitzung am 5. Sept. 1973 TOP 3.

Der Regierungsentwurf eines Zweiten Steuerreformgesetzes aus der 6. Legislaturperiode wurde im Januar 1973 von den Bundestagsfraktionen der SPD und FDP unverändert erneut eingebracht. Wesentliche Inhalte waren bei der Vermögen- und Erbschaftsteuer der Ansatz des Grundvermögens mit dem 1,4-fachen der Einheitswerte 1964 sowie die Heraufsetzung der Freibeträge, bei der Grundsteuer die Festlegung neuer Steuermesszahlen, durch die u. a. den Gemeinden ein um 25% höheres Aufkommen gesichert werden sollte, und bei der Gewerbesteuer die Erhöhung des Freibetrags beim Gewerbeertrag sowie die Anhebung der Ertragsstufen mit ermäßigter Steuermesszahl. Im Zuge der parlamentarischen Beratung wurden die vom Deutschen Bundestag als vordringlich eingestuften Vorschriften zur Grundsteuer in einem eigenen Gesetz zusammengefasst, das bereits im August 1973 zustande kam. Seinen Abschluss fand das zweite Reformpaket im April 1974 mit den Neuregelungen zum Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuerrecht bzw. zum Vermögensteuerrecht. 109

109

Vgl. 31. Sitzung am 12. Sept. 1973 TOP A und 10.

Die Arbeit am Dritten Steuerreformgesetz wurde von der Bundesregierung mit dem Ziel vorangetrieben, eine erste Beratung im Bundesrat noch im Dezember 1973 zu ermöglichen. Hierzu wurden zunächst die sogenannten Eckwertebeschlüsse vom Juni und Oktober 1971 überarbeitet und fortgeschrieben. Allein aufgrund der im Wesentlichen die Einkommensteuer betreffenden Kabinettsbeschlüsse vom September 1973 waren für das Jahr 1976 Steuermindereinnahmen von 8,2 Milliarden DM zu erwarten, wobei die Bundesregierung entgegen den ursprünglichen Eckwertebeschlüssen auf eine teilweise Kompensation dieses Steuerausfalls durch Erhöhung der Umsatzsteuer von 11 auf 12% verzichtete. 110 Bei der Körperschaftsteuer sahen die Eckwerte die Anrechnung der Steuer für ausgeschüttete Gewinne auf die Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerschuld der Anteilseigner und einen einheitlichen Steuersatz von 56% vor. Dieser Beschluss wurde nach Abstimmung in der Koalition zugunsten eines gespaltenen Steuersatzes von 56% für einbehaltene und 36% für ausgeschüttete Gewinne revidiert. Die Reform der Körperschaftsteuer sollte zudem mit einem noch vorzulegenden Gesetz zur Beteiligung breiter Schichten der Bevölkerung am Produktivvermögen verbunden werden. Das Volumen der hierfür in Aussicht genommenen Vermögensbildungsabgabe der Unternehmen wurde für das Jahr 1976 auf etwa 5 Milliarden DM geschätzt. Wesentliche Inhalte des im Oktober 1973 vom Kabinett verabschiedeten Gesetzentwurfs waren Neuregelungen des Einkommensteuerrechts einschließlich des Kinderlastenausgleichs sowie des Sparprämienrechts mit Wirkung vom 1. Jan. 1975 und der Körperschaftsteuer zum 1. Jan. 1976. Neben der bereits erwähnten Reform der Körperschaftsteuer sollten die Kinderfreibeträge, das Kindergeld und die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst durch eine sogenannte Kinderentlastung ersetzt werden, bei der Abzugsbeträge von der Einkommensteuer in Höhe von 50 DM für das erste Kind, 70 DM für das zweite Kind sowie je 120 DM für dritte und weitere Kinder gewährt wurden. Weitere Änderungen betrafen die steuerliche Begünstigung von Vorsorgeaufwendungen, die Entlastung mittlerer Einkommensgruppen durch eine Reform des Einkommensteuertarifs, die Besteuerung von Alterseinkünften, die Erhöhung des Freibetrags für Alleinstehende mit Kindern, die Anhebung der Pauschbeträge für Körperbehinderte und die Einführung eines Sparer-Freibetrags. 111

110

Vgl. 31. Sitzung am 12. Sept. 1973 TOP A.

111

Vgl. 32. Sitzung am 19. Sept. 1973 TOP B und 37. Sitzung am 26. Okt. 1973 TOP 1.

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