1.3 (x1954e): 3. Außenwirtschaftliche Aspekte

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 2. 1954-1955Instandsetzung und Ausbau des FernstraßennetzesHans Karl von Mangoldt, Heinrich Blücher und Vollrath von Maltzahn in einer Sitzung des Ministerrates der OEECKarte der Brotpreiserhöhungen im Frühjahr 1955Karikatur Preissteigerungen

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Text

3. Außenwirtschaftliche Aspekte

In seiner Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 hatte Adenauer ausgeführt, die Soziale Marktwirtschaft müsse „ein Torso" bleiben, solange die „vielen Fesseln und Hemmnisse" der internationalen Wirtschaft nicht beseitigt worden seien, und damit die immer noch bestehende Devisenbewirtschaftung 22, die daraus erwachsenden Beschränkungen des Waren- und Dienstleistungsverkehrs und die allenthalben üblichen wettbewerbsverzerrenden Exportsubventionen gemeint. Zwar waren durch die Regelungen und Mechanismen der OEEC und der EZU weite Bereiche des westdeutschen Außenhandels bereits liberalisiert bzw. die Deutsche Mark für den Raum der EZU in gewissen Grenzen faktisch konvertierbar, aber sowohl die noch innerhalb von OEEC und EZU bestehenden Restbeschränkungen wie auch die fortbestehende Nichtkonvertibilität und die daraus erwachsenden Handelsrestriktionen im Verkehr mit dem Dollar-Raum beeinträchtigten die Entwicklungsmöglichkeiten der bundesrepublikanischen Wirtschaft erheblich 23.

22

Die freie Konvertibilität der Währungen war im Sommer 1931 als Folge der großen Bankenkrise zur Stabilisierung der Reichswährung und zur Sicherung des Zahlungsverkehrs ausgesetzt und in den folgenden Jahren bis zum Zweiten Weltkrieg nicht wieder eingeführt worden.

23

Vgl. zum folgenden Bührer, Westdeutschland, Buchheim, Wiedereingliederung und Hardach, Rückkehr.

Die Bundesregierung rechnete zu Beginn der zweiten Legislaturperiode keineswegs mit einer raschen Liberalisierung des gesamten deutschen Außenhandels. Sichtbares Zeichen war die Umwandlung der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft in das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft durch das Gesetz vom 9. Oktober 1954 24. Die Bundesstelle war 1951 eingerichtet worden, um die Sicherung, Planung, Beaufsichtigung und Durchführung des inner- und zwischenstaatlichen Warenverkehrs zu gewährleisten. Das neue Bundesamt war nach der völligen Beseitigung aller binnenwirtschaftlichen Bewirtschaftung nur noch für die Durchführung des nicht-liberalisierten Außenhandels zuständig.

24

Gesetz über die Abwicklung der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft und die Errichtung eines Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft vom 9. Okt. 1954 (BGBl. I 281). - Vgl. 12. Ausschußsitzung am 3. Juli 1954 TOP A und 22. Sitzung des Kabinettssauschusses für Wirtschaft am 17. Dez. 1954 TOP 3.

Es waren aber nicht allein die wirtschaftlichen Entwicklungsmöglichkeiten der Bundesrepublik Deutschland, die durch die Beschränkungen des internationalen Handels beeinträchtigt wurden. Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches gehörten die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik ebenso wie Japan zu den sogenannten Handelsstaaten, deren charakteristisches Merkmal nach den Kategorien der Politologie darin besteht, daß sie außenpolitisch wesentlich auf die traditionellen Elemente und Mittel machtstaatlicher Politik verzichten. Vielmehr nutzen sie ihre wirtschaftliche Potenz zur Verwirklichung ihrer außenpolitischen Ziele. Dies tun sie wiederum vorwiegend positiv-kooperativ, indem sie ihre Partnerstaaten über wirtschaftliche Anreize und Vergünstigungen zu einem politisch gewünschten Verhalten veranlassen. Negativ-destruktive Methoden, wie etwa das Embargo der westlichen Staatengemeinschaft gegen den Ostblock, sind für ein derartiges außenpolitisches Konzept weniger zuträglich. 25 Bis zur Wiedererlangung der Souveränität am 5. Mai 1955 standen der Bundesrepublik ohnehin keine anderen Mittel außenpolitischer Wirksamkeit zur Verfügung. Erst mit der Drohung der Hallstein-Doktrin, die diplomatischen Beziehungen zu allen Staaten abzubrechen, die ihrerseits die DDR staatlich anerkannten, zeigte die Bundesregierung, daß auch die traditionellen machtstaatlichen Mittel der Außenpolitik zumindest teilweise zu ihrem außenpolitischen Repertoire gehörten 26. Der langfristige Mißerfolg der Hallstein-Doktrin zeigt aber, daß die Bundesrepublik letztlich doch auf die Außenhandelspolitik als vorrangige Methode bauen mußte. Die Konkurrenz zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Wirtschaftsministerium um die Federführung auf diesem Politikfeld und der abschließende Erfolg des Auswärtigen Amtes in diesem Streit zeigt, daß die Bundesregierung dies auch erkannt hatte 27.

25

Zur Anwendung des „Handelsstaat"-Konzepts auf die Bundesrepublik Deutschland vgl. Bührer, Westdeutschland, S. 5 f. und die dort gegebenen Literaturhinweise.

26

Zur Genese der „Hallstein-Doktrin" vgl. Kosthorst, Brentano, S. 88-93.

27

Unterlagen zu den Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Wirtschaft in B 102/12544 und 128759.

OEEC und EZU

Die Organization for European Economic Cooperation (OEEC) und die Europäische Zahlungsunion (EZU) hatten am ebenso raschen wie steilen Wiederaufstieg des westdeutschen Außenhandels maßgeblichen Anteil. Die strukturellen Hemmnisse des Welthandels - der Bilateralismus, die „Dollar-Lücke", die Importdiskriminierungen und die quantitativen Handelsbeschränkungen - waren im Rahmen von OEEC und EZU erheblich verringert worden. Der Liberalisierungskodex der OEEC befreite 75% des Warenverkehrs zwischen den Teilnehmerländern einschließlich ihrer überseeischen Besitzungen 28 von jeglicher Devisenbewirtschaftung und damit auch von jeglicher Kontingentierung, wobei es den einzelnen Ländern überlassen blieb, diese Mindestquote zu überschreiten. Dieses Ziel konnte erreicht werden, weil mit der EZU - institutionell verankert bei der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel - ein multilateraler Verrechnungs- und Kreditmechanismus installiert worden war, der den bisherigen Zwang zum bilateralen Ausgleich von Handels- und Zahlungsbilanzen erheblich relativierte. Ziel und Aufgabe der EZU war es, den Übergang des (west-)europäischen Zahlungsverkehrs zur völligen Konvertibilität der Währungen und die Rückkehr der OEEC-Staaten in den freien Welthandel vorzubereiten. Alle Zahlungen wurden nun über Länderkonten bei der BIZ abgewickelt, dort monatlich akkumuliert und gegeneinander verrechnet. Aktive Salden eines Landes begründeten Forderungen gegen die EZU, passive Kontostände dagegen Verpflichtungen gegenüber der EZU. Weder Forderungen noch Verpflichtungen mußten aber umgehend beglichen werden. Vielmehr mußten im Rahmen zuvor festgesetzter Grenzen Überschußländer einen Teil ihrer Außenstände kreditieren, während ihnen der Rest in Gold oder Dollar ausgezahlt wurde; im Gegenzug mußten auch Schulden nur teilweise gleich zurückgezahlt werden. Da die EZU nach dem Modell eines geschlossenen Kreislaufs konstruiert war, mußten die Salden der Mitgliedsstaaten zumindest mittelfristig multilateral ausgeglichen werden, konnten dauerhafte Über- oder Unterschüsse eines Landes zu dessen Ausschluß aus der EZU führen. Der politische Charakter der EZU zeigte sich aber darin, daß ein Überschreiten des Kreditrahmens nicht zwangsläufig einen möglichen Ausschluß aus der EZU zur Folge hatte. Gerade die Bundesrepublik Deutschland hatte davon 1950/51 profitiert, als die EZU ihr zweimal den Kreditrahmen erhöhte, sie damit bei der Überwindung ihrer schweren Devisenkrise wesentlich unterstützte und so vor dem Rückfall in die bilateralen Strukturen eines bewirtschafteten Außenhandels bewahrte 29.

28

Vgl. dazu die Karten der OEEC und der EZU im Abbildungsteil.

29

Vgl. dazu Hentschel, EZU.

Im Laufe des Jahres 1952 zeichnete sich bereits eine strukturell bedingte dauerhafte Aufspaltung der Mitgliedsstaaten in Gläubiger- und Schuldnerländer ab, die zu Konflikten innerhalb der EZU führte. Insbesondere die Bundesrepublik, die bald nach der Überwindung ihrer Devisenkrise auf die Seite der Gläubigerländer gewechselt war und ihren Überschuß seitdem ständig erhöhte, geriet in die Kritik, nicht genügend für den Ausgleich der Bilanzen zu tun, d. h. konkret, Importe aus EZU-Ländern nicht hinreichend durch eine weitere Liberalisierung der Einfuhren zu fördern. Da die EZU sich aber für viele Länder mittlerweile als unverzichtbar erwiesen hatte, stand die Verlängerung des EZU-Abkommens über den 30. Juni 1952 hinaus nicht wirklich zur Debatte. Die Diskussion um eine Reform der EZU verstummte jedoch nicht.

Auch die Bundesregierung hat sich an dieser Diskussion aktiv beteiligt, zumal Adenauer in seiner Regierungserklärung 1953 unzweideutig klargestellt hatte, daß er eine weitere europäische Integration nur im Bezugs- und Bedingungsrahmen von OEEC und EZU für möglich hielt. Die Position der Bundesregierung war dabei schwierig. Einerseits war die Bundesrepublik in besonderem Maße auf Exporte in OEEC-Länder angewiesen, da sie auf diese Weise ihre Devisen- und vor allem Dollarreserven ständig auffüllen und so Importe aus Ländern des Dollar-Raums ohne Beeinträchtigung der Devisenreserven finanzieren konnte. Auf der anderen Seite entzog sie damit anderen OEEC-Ländern Dollar- oder Goldguthaben, wenn diese nicht durch einen aktiven Handel mit dem Dollar-Raum in der Lage waren, sich außerhalb der EZU mit konvertibler Währung zu versorgen. Die Bundesrepublik geriet damit unter den Druck, entweder auf eine Auszahlung ihrer EZU-Überschüsse zu verzichten oder aber die Importe insbesondere landwirtschaftlicher Güter aus OEEC-Ländern durch weitere Liberalisierungsschritte zu erhöhen. Tatsächlich wählte die Bundesregierung den Weg des Auszahlungsverzichts, um die westdeutsche Landwirtschaft vor ausländischer Konkurrenz zu schützen 30. Dafür war das EZU-Guthaben der Bundesrepublik stetig angestiegen, um im Mai 1953 erstmals die ursprüngliche Obergrenze von 500 Millionen Dollar zu überschreiten und fortan fast ungebremst steil anzusteigen; Ende 1955 wurde die Marke von 1,5 Milliarden Dollar überschritten, und bei der Liquidierung der EZU zum 27. Dezember 1958 belief sich der deutsche Netto-Überschuß auf 4,473 Millarden Dollar 31.

30

Am 1. April 1953 betrug die Liberalisierungsquote der Bundesrepublik Deutschland im Durchschnitt 90,1%. Dabei waren Rohstoffe zu 97,8% und Fertigwaren zu 93,7% liberalisiert, Ernährungsgüter aber nur zu 79,4% (Zahlen nach Bührer, Westdeutschland, S. 287).

31

Vgl. dazu die Übersicht im Schlußbericht der Europäischen Zahlungsunion, S. 45 und die Graphik im Abbildungsteil.

Im Zusammenhang mit den Verhandlungen über eine weitere Verlängerung des EZU-Abkommens über den 30. Juni 1954 hinaus schlug das EZU-Direktorium am 5. Juni 1954 auf der Grundlage eines ursprünglich durch Großbritannien unterbreiteten und vom OEEC-Ministerrat am 5./6. Mai 1954 weiterentwickelten Lösungsansatzes vor, die EZU zwar - darüber gab es bei allen beteiligten Regierungen ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zur Gruppe der Gläubiger oder Schuldner auch keinen Dissens - für ein weiteres Jahr zu erhalten, gleichzeitig aber eine bilaterale Vorkonsolidierung der akkumulierten Überschüsse und Defizite einzuleiten. Mit dem Stichtag des 30. April 1954 sollten die Beträge bilanziert und zu 25% sofort bar in Gold gezahlt werden. Die restlichen 75% sollten, wie das bei einer tatsächlichen Liquidierung der EZU auch hätte erfolgen müssen, unter vertraglicher Festlegung der Tilgungsmodalitäten in bilaterale Forderungen und Verpflichtungen umgewandelt werden können 32. Der Kabinettsausschuß billigte diesen Plan ebenso wie eine weitere Erhöhung der Kreditrallonge der Bundesrepublik auf eine - wie sich zeigen sollte, vorläufige - Höchstgrenze von 600 Millionen Dollar und einen vereinfachten Abrechnungsmodus, obwohl alle diese Reformmaßnahmen aus der Sicht der Bundesrepublik eher nachteilig waren; immerhin gelangte die Bundesrepublik dadurch aber in den Genuß einer Goldzahlung im Wert von 150 Millionen Dollar. Probleme bereiteten vor allem die unterschiedlichen Wünsche der Schuldnerstaaten, mit denen Konsolidierungsvereinbarungen getroffen werden sollten. Während der Konsolidierungszeitraum von deutscher Seite auf fünf Jahre begrenzt werden sollte, forderten Frankreich und Norwegen eine Streckung der Tilgung auf sieben, Dänemark sogar auf 20 Jahre. Großbritannien wünschte eine Zusage, daß die nun auszuhandelnden Konditionen nicht allein für die Vorkonsolidierung, sondern auch für alle weiteren Verbindlichkeiten Großbritanniens gegenüber der Bundesrepublik bis zur endgültigen Liquidation der EZU gelten sollten. Großbritannien und Dänemark verlangten, daß ihre EZU-Schulden mit ihren Nachkriegsforderungen an Deutschland aus dem Londoner Schuldenabkommen vom 27. Februar 1953 verrechnet werden sollten. Insbesondere dagegen erhoben sich im Kabinettsausschuß erhebliche Widerstände, waren doch die der Bundesrepublik im Londoner Abkommen gewährten Rückzahlungskonditionen derart günstig, daß sie einem langfristigen, sehr günstigen Kredit gleichkamen. Einer vorzeitigen Tilgung der „Londoner Schulden" sollte nur zugestimmt werden, wenn die Gläubiger der Bundesrepublik mit einer weiteren Verbesserung der Kreditmodalitäten einverstanden wären. Beim Abschluß der Konsolidierungsvereinbarungen mit Dänemark, Frankreich, Großbritannien und Italien kam die Bundesregierung den Wünschen der Gläubiger aber weit entgegen, um den deutschen Handel mit diesen Ländern nicht zu schädigen, die andernfalls zur Entlastung ihrer Zahlungsbilanzen ihre Importe aus der Bundesrepublik hätten einschränken müssen. Eine harte Haltung wäre angesichts der ausgezeichneten Wirtschaftslage von den Partnerländern in der OEEC nicht verstanden und mit diskriminierenden Maßnahmen gegen deutsche Exporte beantwortet worden. Aus diesem Grund verzichtete die Bundesregierung auch darauf, im Beitrag für den OEEC-Jahresbericht die Zahlen und Prognosen für die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik aus taktischen Gründen nach unten zu drücken, um nicht in eine schlechte Verhandlungsposition innerhalb der OEEC zu geraten, wenn diese Werte durch die weitere Entwicklung deutlich übertroffen werden würden 33.

32

Vgl. 11. Ausschußsitzung am 9. Juni 1954 TOP 1 und 2.

33

Vgl. 14. Ausschußsitzung am 23. Juli 1954 TOP 1.

Der mit der EZU-Verlängerung verbundene Kompromiß bedeutete aber noch nicht das Ende der Diskussion. Der OEEC-Ministerrat hatte während seiner Tagung am 5. und 6. Mai 1954 in Paris einen Ministerausschuß zur Frage der Konvertibilität eingerichtet, dem Vertreter von acht Mitgliedsländern angehörten und der bis zum 15. November 1954 einen Bericht über die mit dem Übergang zur Konvertibiltät verbundenen Probleme des Handels- und Zahlungsverkehrs erstatten sollte. In Vorbereitung der ersten Sitzung dieses Ministerausschusses am 15. Juli 1954 hatte wiederum Großbritannien vorgeschlagen, nach dem Übergang zur Konvertibilität die EZU aufzulösen und zur Sicherung der Handelsliberalisierung einen europäischen Währungsfonds für kurzfristige Kredite an nicht zur Konvertibilität übergehende Länder zu gründen. Auch die OEEC sollte aufgelöst und der Handels- und Zahlungsverkehr fortan durch das GATT und den Internationalen Währungsfonds reguliert werden. Mit diesen Überlegungen beschäftigte sich die Bundesregierung am 13. Juli 1954 sowohl im Kabinett wie auch im Kabinettsausschuß 34. Erhard und der Leiter der Abteilung I (Wirtschaftspolitik) des Bundesministeriums für Wirtschaft, Alfred Müller-Armack, sprachen sich zwar nachhaltig für einen baldigen Übergang zur Konvertibilität bei gleichzeitiger Auflösung der EZU und für eine vollständige Liberalisierung des Handels aus, die OEEC wollten sie aber als europäisches „Sprachrohr" gegenüber den USA erhalten sehen, zumal die derzeitige Organisation des GATT für eine effektive Überwachung der Liberalisierungsvereinbarungen zu schwerfällig sei. Sie mußten diese Haltung gegen den Widerspruch Lübkes durchsetzen, der fürchtete, eine zu weit gehende Liberalisierung könnte „in Europa auf landwirtschaftlichem Gebiet gefährliche Krisen" hervorrufen. Weder Erhard noch Blücher ließen jedoch einen Zweifel daran, daß Konvertibilität und Liberalisierung nicht die völlige Öffnung der Bundesrepublik für landwirtschaftliche Produkte bedeuteten, daß der Schutz der deutschen Landwirtschaft aber durch verbesserte Marktordnungsgesetze oder zollpolitische Maßnahmen gewährleistet werden müßte.

34

Vgl. hierzu 39. Kabinettssitzung am 13. Juli 1954 TOP B (Kabinettsprotokolle 1954, S. 309 f.) und 13. Ausschußsitzung am 13. Juli 1954 TOP 1.

Die Beratungen der Ministergruppe Konvertibilität führten, wenn auch das Fortbestehen der EZU noch bis 1958 jährlich verlängert wurde, tatsächlich über das am 5. August 1955 unterzeichnete Europäische Währungsabkommen zur vollen Konvertibilität der westeuropäischen Währungen und darunter der Deutschen Mark. Mit Ablauf des Jahres 1958 wurde die EZU liquidiert und die OEEC knapp zwei Jahre später 1960 in die OECD, die Organization for Economic Cooperation and Development, umgewandelt 35.

35

Vgl. dazu Bührer, Westdeutschland, S. 351-418.

Die Überlegungen zu einer allgemeinen bilateralen Vorkonsolidierung aller EZU-Salden liefen parallel zu dem Versuch, den Schuldenrückstand der Türkei im Rahmen der OEEC auf dem Weg zweiseitiger Abreden in den Griff zu bekommen 36. Unter hohem Modernisierungsdruck stehend hatte die Türkei eine Reihe weitreichender Investitionsprogramme aufgelegt, sich bei den dafür notwendigen Importen aber insoweit übernommen, als sie über eigene Exporte in die OEEC ihre Zahlungsbilanz nicht ausgleichen konnte. Trotz eines Zahlungsrückstands von insgesamt 300 Millionen Dollar hatte die Türkei ihre Importe nicht gedrosselt und drohte nun zahlungsunfähig und darum gegebenenfalls aus der EZU ausgeschlossen zu werden. Nachdem eine multilaterale Lösung im Rahmen der OEEC, wie im Falle der Bundesrepublik in den Jahren 1950/51, nicht erreicht werden konnte, hatte die Türkei ihren Gläubigerstaaten und damit auch der Bundesrepublik bilaterale Verhandlungen und eine Deckung der Zahlungsrückstände vorwiegend über außervertragliche Warenlieferungen angeboten. Großbritannien sah in diesem Verfahren einen Verstoß gegen die OEEC-Grundsätze und äußerte das Bedenken, die Bilateralisierung des Türkei-Problems könnte unter den OEEC-Staaten einen Wettlauf der Importeure auslösen, in dem die einzelnen Gläubigerstaaten der Türkei nur deshalb weitreichende Zugeständnisse machten, um nicht einer Importdiskriminierung seitens der Türkei zu verfallen und dadurch gute Absatzchancen bei der weiteren Modernisierung der Türkei aufs Spiel zu setzen. Die britische Regierung konnte jedoch, zum Teil in direkten deutsch-britischen Konsultationen, keinen eigenen Lösungsvorschlag unterbreiten, so daß die Bundesregierung, wie alle anderen Gläubigerstaaten auch, die Absicherung der deutschen Forderungen im Rahmen einer separaten deutsch-türkischen Vereinbarung vom 21. Dezember 1954 akzeptierte.

36

Vgl. 8. Ausschußsitzung am 19. Mai 1954 TOP A und 9. Ausschußsitzung am 26. Mai 1954 TOP A.

„Traditionelle Außenhandelspolitik"

Für den Wirtschaftsraum außerhalb der OEEC und der EZU, aber auch für die nicht im Kontext der OEEC liberalisierten Warengruppen war die Bundesrepublik auf eine Handelspolitik klassischen Stils mit den Mitteln bilateraler Handels- und Zahlungsabkommen verwiesen. Zu Beginn des Jahres 1954 war die Bundesrepublik mit 51 Ländern durch Handelsverträge, Waren- oder Zahlungsabkommen vertraglich verbunden 37, die nur teilweise die Verrechnung der Warenströme über Dollar ermöglichten. Das Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 29. Oktober 1954 38 steht paradigmatisch für diese Form der Handelspolitik, die ergänzt wurde durch eine aktive Zollpolitik zum Schutz der deutschen Wirtschaft vor allzu gravierenden Einflüssen des Weltmarktes. Das Dilemma derartiger bilateraler Vertragsabschlüsse, insbesondere wenn sie mit starken politischen Implikationen belastet waren, bestand darin, daß sie, damit ein Vertragsabschluß überhaupt möglich wurde, häufig unwirtschaftliche Geschäfte zu überhöhten Preisen oder vertraglich vereinbarte Zwangsabnahmen nicht benötigter oder nicht gewünschter Güter mit beinhalteten, die von den Vertragspartnern oft nur schwer und unter Inkaufnahme binnenwirtschaftlicher Wettbewerbsverzerrungen bewältigt werden konnten. Dieses Dilemma betraf die Bundesrepublik um so stärker, als sie als Handelsstaat quasi systemhaft gezwungen war, ihren Verhandlungspartnern um übergreifender politischer Ziele willen auf handelspolitischem Gebiet entgegenzukommen.

37

Vgl. Deutschland im Wiederaufbau 1954, S. 35.

38

Vgl. 19. Ausschußsitzung am 19. Okt. 1954 TOP 2.

Fragen des Außenhandels waren trotz der eminenten Bedeutung dieses Politikfeldes für die Bundesregierung vergleichsweise selten Gegenstand der Beratungen im Kabinett oder im Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Die inhaltliche Beratung konkreter Außenhandelsvereinbarungen fand üblicherweise im Handelspolitischen Ausschuß statt 39. Wenn es sich nicht um ratifizierungspflichtige Handelsverträge oder -abkommen handelte, bestätigte die Bundesregierung dessen Entscheidungsvorschläge zumeist ohne größere Aussprachen oder sogar im Umlaufverfahren. Eine ausführliche Behandlung im Kabinett oder im Kabinettsausschuß erfuhren nur die Problemfälle, die dann auch zum Teil sehr komplexe politisch-ökonomische Beziehungsgeflechte auf der zwischenstaatlichen ebenso wie auf der binnenwirtschaftlichen Ebene offenbarten. Aspekte der internationalen Politik mußten oft mit den vielfältigen Interessen deutscher Wirtschaftsverbände, der Landwirtschaft oder auch der Bank deutscher Länder in Einklang gebracht werden.

39

Der Handelspolitische Ausschuß (HPA) tagte als interministerieller Ausschuß in kurzen Abständen unter Vorsitz des Auswärtigen Amtes und beriet alle aktuellen Fragen des Außenhandels. Neben dem Auswärtigen Amt gehörten dem HPA die Bundesministerien der Finanzen, für Wirtschaft, für wirtschaftliche Zusammenarbeit, für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sowie für Verkehr und die Bank deutscher Länder an. Vgl. die Protokolle für die Jahre 1954-1956 in B 146/790-792.

Allgemeine bündnisstrategische Überlegungen im Rahmen des West-Ost-Gegensatzes brachten die Bundesrepublik Deutschland gegenüber Jugoslawien und auch Ägypten in eine schwierige Verhandlungsposition. Jugoslawien, das ohnehin durch die westlichen Staaten begünstigt wurde, weil es sich trotz seiner kommunistischen Regierungsform jeder Bevormundung durch die Sowjetunion und damit auch der politischen Eingliederung in den Ostblock verweigerte, konnte auch von seiten der Bundesrepublik auf weitgehendes Entgegenkommen rechnen. Sowohl bei der Frage einer Konsolidierung rückständiger Kreditverpflichtungen durch einen langfristigen Kredit wie auch hinsichtlich der Forderungen Titos nach deutschen Entschädigungsleistungen für Schäden aus dem Zweiten Weltkrieg wurden die Wünsche Jugoslawiens - nicht ohne Drängen von seiten der USA und Großbritanniens - wohlwollend behandelt, um eine Annäherung Jugoslawiens an die Sowjetunion oder - aus Sicht der Bundesregierung besonders wichtig - eine staatsrechtliche Anerkennung der DDR zu verhindern 40.

40

Vgl. 4. Ausschußsitzung am 16. Febr. 1954 TOP A, 33. Ausschußsitzung am 3. Aug. 1955 TOP C und 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 5. - Lediglich das Begehren der jugoslawischen Regierung, ihr eine der Bank deutscher Länder vorliegende Liste aller deutschen Schuldner bzw. ihrer jugoslawischen Gläubiger auszuhändigen, wurde abschlägig beschieden. Vgl. 7. Ausschußsitzung am 15. Mai 1954 TOP 3.

Ähnlich galt es im Falle Ägyptens, die deutsch-ägyptischen Wirtschaftsverhandlungen um die Jahreswende 1955/56 auf die wirtschaftspolitischen Aktivitäten der USA, Großbritanniens, Frankreichs und Italiens im Nahen und Mittleren Osten abzustimmen, mit denen einer „groß angelegten politischen und wirtschaftlichen Initiative der Ostblockstaaten" in diesem Raum begegnet werden sollte 41. Ägypten hatte ebenfalls die Umwandlung eines Zahlungsrückstands in Höhe von 60 Millionen DM in einen binnen fünf Jahren zu tilgenden Kredit gefordert und konnte sich der wohlwollenden Prüfung seiner Forderung sicher sein. Die Bank deutscher Länder hat in beiden Fällen schwerwiegende grundsätzliche Bedenken gegen derartige Entgegenkommen vorgetragen. Die in den Zahlungsabkommen vereinbarten Überziehungskredite (Swings) würden sich so immer häufiger auf schleichendem Wege zu echten langfristigen und daher unzulässigen Krediten der Bank deutscher Länder an fremde Staaten entwickeln. Während die Bundesrepublik im Vertrag vom 10. März 1956 über die wirtschaftliche Zusammenarbeit Jugoslawien einen Kredit über 240 Millionen DM in fünf Jahresraten gewährte, mit dem Jugoslawien deutsche Warenlieferungen und Dienstleistungen bezahlen konnte, wurde im deutsch-ägyptischen Handelsabkommen vom 18. Februar 1956 vereinbart, den Zahlungsverkehr künftig über in beschränkt konvertierbaren D-Mark (BeKo-Mark) geführte Konten abzuwickeln, deren Salden multilateral verrechnet werden konnten; ein Swing mußte unter diesen Umständen nicht mehr eingeräumt werden 42.

41

Vgl. 40. Ausschußsitzung am 10. Dez. 1955 TOP C.

42

Beschränkt konvertierbare D-Mark wurde seit Oktober 1954 zur finanziellen Abwicklung bilateraler Handelsvereinbarungen verwendet. Vgl. dazu den Monatsbericht der BdL für Oktober 1954, S. 32 in BD 126/2-1954.

Die Bereitschaft der Bundesregierung, französische Ernteüberschüsse an Weizen über die ursprünglich vorgesehenen Mengen hinaus in die Bundesrepublik einzuführen, hatte letztlich (staats)politische Motive 43. Um die Zustimmung Frankreichs zu den Pariser Verträgen vom 23. Oktober 1954, d. h. zur Entlassung der Bundesrepublik Deutschland in die Souveränität und zu ihrer Aufnahme als eigenständiger Partner in die NATO, zu erlangen, hatte Adenauer dem französischen Ministerpräsidenten Pierre Mendès-France in Gesprächen am Rande der Pariser Konferenz vom 19. bis 23. Oktober 1954 nicht nur eine einvernehmliche Regelung der Saarfrage zugesagt, sondern auch eine Vertiefung der deutsch-französischen Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem Gebiet vereinbart 44. Dies beinhaltete auch eine wohlwollende Prüfung zusätzlicher französischer Exportwünsche. Obwohl an einer erhöhten Weizeneinfuhr kein tatsächlicher Bedarf bestand, stimmte die Bundesregierung für das Jahr 1955 einer die vertraglichen Verpflichtungen übersteigenden Mehreinfuhr von 235 000 t Weizen zu. Während erhöhte Zuckerimporte aus Frankreich auf Ablehnung stießen, wurden die zusätzlichen Getreideimporte in dem bis zum 30. September 1958 geltenden Handelsabkommen vom 5. August 1955 sogar längerfristig festgeschrieben. Derartige Überschußimporte stellten jedoch insofern ein Problem dar, als nicht immer gewährleistet war, daß die den Bedarf der Bundesrepublik übersteigenden Warenmengen vollständig wieder in dritte Länder ausgeführt werden konnten. Nicht selten sah sich die Bundesregierung gezwungen, die bisweilen nicht unbeträchtlichen verbleibenden Reste in die Nahrungsmittelreserve des Bundes zu übernehmen und zu Lasten des Bundeshaushalts zu lagern 45.

43

Vgl. 21. Ausschußsitzung am 10. Dez. 1954 TOP 4.

44

Zur Pariser Konferenz vom 19. bis 23. Okt. 1954 vgl. Kabinettsprotokolle 1954, S. 444-453.

45

Vgl. 7. Ausschußsitzung am 15. Mai 1954 TOP 1, 8. Ausschußsitzung am 19. Mai 1954 TOP B und 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 3.

Die deutschen Konzessionen bei den deutsch-britischen Verhandlungen über den Abschluß des Handelsabkommens für das Jahr 1955 waren in ähnlicher Weise wesentlich durch den Willen bestimmt, „im Hinblick auf die gute deutsch-britische Zusammenarbeit auf der politischen und international-wirtschaftlichen Ebene eine mögliche tiefgehende Verstimmung zu vermeiden, zumal das Ausmaß der deutscherseits gewünschten Kontingentserhöhungen im Vergleich zum Gesamtvolumen keine ausschlaggebende Rolle spielte" 46. Damit respektierte die Bundesregierung nicht allein weiterhin aus übergeordneten Gründen von Großbritannien 1952 einseitig verfügte und mit der prekären Situation Großbritanniens in der EZU begründete Handelsrestriktionen. Sie nahm auch eine weitere Verschlechterung des negativen deutschen Saldos in der deutsch-britischen Handelsbilanz hin, dessen Unterschuß vor allem wegen der starken deutschen Importe aus den britischen Kolonien 1954 365 Millionen DM betrug.

46

Vgl. 22. Ausschußsitzung am 17. Dez. 1954 TOP A. Das Zitat und die weiteren Angaben sind dem „Bericht über den Abschluß des deutsch-britischen Handelsabkommens für 1955" aus dem BMWi vom 22. Jan. 1955 (B 102/58101) entnommen. Zu den deutsch-britischen Handelsbeziehungen in den Jahren 1949 bis 1957 vgl. Ringe, Konkurrenten, hier zum Handelsabkommen für 1955 S. 465-487.

Im Falle Spaniens führten handelspolitische Überlegungen dazu, ernsthaft über die gewünschte Erhöhung des Swings von 40 Millionen auf 120 Millionen DM nachzudenken 47. Zwar schenkte die Bundesregierung dem spanischen Anerbieten, dann in der Frage beschlagnahmten deutschen Eigentums in Spanien zu Konzessionen bereit zu sein, wenig Glauben, auf der anderen Seite befürchtete man aber, das der OEEC nicht angehörende Spanien könne sich bei einer Ablehnung seines Wunsches wirtschaftlich stärker an Frankreich, Belgien oder Großbritannien anlehnen 48. Die gleiche Überlegung einer drohenden wirtschaftlichen Umorientierung auf Großbritannien hin bestimmte die Bundesregierung, Schweden sowohl 1954 wie auch 1955 eine deutlich erhöhte Abnahme von Weizen zuzusagen 49.

47

Vgl. 8. Ausschußsitzung am 19. Mai 1954 TOP C.

48

Auch der Zahlungsverkehr mit Spanien wurde durch das Handels- und Zahlungsabkommen vom 16. Mai 1955 auf BeKo-Mark-Konten mit der Möglichkeit multilateraler Verrechnung umgestellt.

49

Vgl. 8. Ausschußsitzung am 19. Mai 1954 TOP B und 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 3.

Zollpolitik

1951 war die Bundesrepublik Deutschland dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) beigetreten und hatte sich damit verpflichtet, den übrigen Mitgliedsstaaten im gegenseitigen Warenaustausch nach Möglichkeit die Meistbegünstigung einzuräumen, die mengenmäßigen Beeinträchtigungen des Außenhandels abzubauen, handelspolitische Diskriminierungen aller Art zu beseitigen und die Zölle auf ein möglichst niedriges Niveau abzusenken 50. Dem trug die allgemeine Willenserklärung der Bundesregierung aus dem September 1953 Rechnung, sich nachhaltig für den Abbau von Handelsbeschränkungen einzusetzen. Dieses Bekenntnis zum Freihandel kollidierte aber zwangsläufig mit den Interessen einzelner Wirtschaftszweige, denen die bestehenden Handelsrestriktionen einen wirksamen Schutz vor ausländischer Konkurrenz boten und die deshalb an einer fortschreitenden Liberalisierung des Warenverkehrs nur ein bedingtes Interesse besaßen. Insbesondere die Landwirtschaft der Bundesrepublik sträubte sich unter Hinweis auf die ungünstigen Erzeugungsbedingungen und die allgemein niedrigeren Weltmarktpreise gegen jedwede Öffnung des deutschen Marktes für landwirtschaftliche Importe und erreichte, daß die Liberalisierungsquote im landwirtschaftlichen Bereich hinter der allgemeinen Quote deutlich zurückblieb 51. Im Kabinettsausschuß mußten die Bedenken Lübkes gegen das Bestreben der Bundesregierung, möglichst alle Devisen- und Handelsbeschränkungen rasch abzubauen, mit dem Hinweis besänftigt werden, daß Liberalisierung nicht zwangsläufig auch Freihandel bedeute. Der Schutz deutscher Erzeuger vor ausländischer Konkurrenz sollte aber, so wurde ihm entgegengehalten, nicht durch Handelsbeschränkungen, sondern durch eine Verbesserung der Marktordnungsgesetze 52 und vor allem durch eine entsprechende Zollpolitik bewerkstelligt werden 53. Einig war man sich jedoch, daß die Einfuhrbeschränkungen nach dem Übergang zur Konvertibilität nicht gleich völlig abgebaut werden könnten. In diesem Sinne wurde dann auch die deutsche Delegation bei den GATT-Verhandlungen vom 28. Oktober 1954 bis zum 7. März 1955 angewiesen, die Schutzbelange der deutschen Landwirtschaft zu wahren und Übergangsregelungen anzustreben, die den Abbau von Importrestriktionen etwa im Zuge von Produktivitätssteigerungen vorsähen 54.

50

Gesetz über das Protokoll von Torquay vom 21. April 1951 und den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 10. Aug. 1951 (BGBl. II 173). - Vgl. 153. Kabinettssitzung am 12. Juni 1951 TOP 1 (Kabinettsprotokolle 1951, S. 430).

51

Zu der im Mittel 10% unter dem Durchschnitt liegenden Quote bei Nahrungsmitteln vgl. Bührer, Westdeutschland, S. 284-287, 351-362 mit Zahlenangaben auf S. 287 und 361.

52

Dies waren die Gesetze über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) vom 28. Febr. 1951 (BGBl. I 135), über den Verkehr mit Vieh und Fleisch (Vieh- und Fleischgesetz) vom 25. April 1951 (BGBl. I 272), über den Verkehr mit Zucker (Zuckergesetz) vom 3. Okt. 1951 (BGBl. I 852) und über den Verkehr mit Fischen und Fischwaren (Fischgesetz) vom 31. Aug. 1952 (BGBl. I 567).

53

Vgl. 13. Ausschußsitzung am 13. Juli 1954 TOP 1.

54

Vgl. 19. Ausschußsitzung am 19. Okt. 1954 TOP 3.

Grundsätzlich mußte es das Anliegen der Bundesregierung sein, die ohnehin im internationalen Vergleich nur mäßig hohen Importzölle zu senken, denn Industrie und Gewerbe waren ihrer Struktur nach ganz wesentlich auf billige Rohstoffimporte angewiesen. Darüber hinaus konnte die deutsche extreme Gläubigerposition in der EZU nur durch eine Steigerung der Importe in ihrer expansiven Entwicklung zumindest gebremst werden. Und schließlich wurden 1955 Zollsenkungsmaßnahmen erstmals bewußt zur Dämpfung der von Überhitzung bedrohten Konjunktur eingesetzt 55. Dennoch konnte die Bundesregierung nicht daran interessiert sein, die Importzölle, die 1954 tatsächlich fast ausschließlich Schutzzölle mit protektionistischer Zielsetzung waren 56, alle gleichmäßig linear auf ein möglichst niedriges Niveau zurückzuführen. Vielmehr war sie bemüht, die Zolltarife gezielt zum Schutz der deutschen Wirtschaft gegen billige Importe einzusetzen oder die Auswirkungen schwankender Weltmarktpreise auf den deutschen Markt über die Änderung der Zolltarife abzudämpfen 57.

55

Zur 48. Verordnung über Zollsatzänderungen (Konjunkturpolitische Zollsenkung) vom 27. Jan. 1956 (BGBl. I 35) vgl. 100. Kabinettssitzung (Fortsetzung) am 15. Okt. 1955 TOP C (Kabinettsprotokolle 1955, S. 581).

56

Allein die Zölle auf Tabak und Tabakwaren, Kaffee, Tee, Mineralöl und Mineralölerzeugnisse, Branntwein und Branntweinerzeugnisse, Kakaobohnen und Gewürze waren echte Finanzzölle zum Zweck der Einnahmengewinnung durch den Fiskus.

57

Vgl. 17. Ausschußsitzung am 20. Sept. 1954 TOP 3.

Besonders deutlich sichtbar wurde diese zollpolitische Linie 1954 im Zusammenhang mit der geplanten Einführung des Gleitzolls als neuer Tarifvariante neben den bis dahin üblichen Typen des spezifischen Zolls und des Wertzolls, die zunächst probeweise und zeitlich befristet auf Braumalz angewendet wurde 58. Die Logik dieses neuen Zolltyps bestand darin, die Zollbelastung einer Importware durch die Einführung eines sich reziprok zum Warenwert verändernden Minus-Koeffizienten dann zu senken, wenn ihr Weltmarktpreis stieg, und den Tarif zu erhöhen, wenn ihr Weltmarktpreis sank. Innerhalb der Bundesregierung und im Kabinettsausschuß für Wirtschaft war dieser Versuch heftig umstritten. Während das Auswärtige Amt und die Bundesministerien für Wirtschaft und für wirtschaftliche Zusammenarbeit den hochgradig protektionistischen Gleitzoll grundsätzlich wegen der zu erwartenden schwerwiegenden handelspolitischen Rückwirkungen ablehnten, wollten das Bundesfinanzministerium und das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einzelfall entscheiden können, ob der Gleitzoll als „Aushilfsmittel" dann zur Anwendung kommen könne, „wenn andere handelspolitische Maßnahmen nicht mehr wirksam seien" 59. Das Gleitzoll-Experiment wurde auch im Ausland und auf der IX. GATT-Konferenz zum Teil scharf kritisiert, weil es dem Prinzip der Meistbegünstigung entgegenstand, dessen allgemeine Geltung doch eines der Hauptziele des GATT war. Obwohl die Bundesregierung im weiteren auf die Anwendung von Gleitzöllen verzichtete, blieb sie doch vor allem im landwirtschaftlichen Bereich bei ihrer partiell protektionistischen Zollpolitik.

58

Vgl. 18. Ausschußsitzung am 27. Sept. 1954 TOP 3.

59

Vgl. 23. Ausschußsitzung am 7. Jan. 1955 TOP 2 und Sondersitzung des Kabinettssauschusses für Wirtschaft am 21. Jan. 1955 TOP A.

Montanunion und Europäische Integration

Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion) spielte in den Beratungen des Kabinettsausschusses für Wirtschaft der Jahre 1954 und 1955 keine bedeutende Rolle. Sieht man davon ab, daß natürlich bisweilen die Rückwirkungen der vertraglichen Bindungen durch den Montanvertrag auf geplante Gesetze und Verordnungen diskutiert wurden 60 oder die Auswirkungen der Preisgestaltung für Kohle durch die Hohe Behörde der EGKS zur Sprache kamen 61, hatte das Wirtschaftskabinett sich eher mit randständigen Themen zu befassen. So waren es etwa die personellen Fragen, die das Kabinett meist auf den Wirtschaftsausschuß delegierte, sei es, daß über die deutsche Haltung in der Frage der Amtsdauer des ersten Präsidiums der Hohen Behörde zu befinden war 62, daß die Nachfolge des überraschend für eine weitere Amtszeit nicht mehr zur Verfügung stehenden Jean Monnet auch die Bundesregierung vor Probleme stellte 63 oder der Streit zwischen den Gewerkschaften um die Benennung von deutschen Gewerkschaftsvertretern im Beratenden Ausschuß der Montanunion zu schlichten war 64.

60

Vgl. etwa die Diskussion über die Auswirkungen der Wiedereinbeziehung des Bergbaues in die Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung auf den Montanvertrag und die Preisbildung in der Montanunion in der 15. Ausschußsitzung am 3. Aug. 1954 TOP 1.

61

Zur Auswirkung des Höchstpreissystems der Montanunion auf den Kohlepreis in der Bundesrepublik vgl. 5. Ausschußsitzung am 19. März 1954 TOP 2.

62

Vgl. 14. Ausschußsitzung am 23. Juli 1954 TOP A.

63

Vgl. Sondersitzung des Kabinettssauschusses für Wirtschaft am 28. Jan. 1955 TOP B.

64

Vgl. 22. Ausschußsitzung am 17. Dez. 1954 TOP B und 23. Ausschußsitzung am 7. Jan. 1955 TOP A.

Obwohl die politische Notwendigkeit der europäischen wirtschaftlichen Integration nie grundsätzlich in Frage gestellt wurde, kamen doch auch im Kabinettsausschuß für Wirtschaft bisweilen ökonomische Zweifel an jedweder wirtschaftlichen Teilintegration oder grenzüberschreitenden Kooperation in Europa zur Sprache, da vom rein wirtschaftspolitischen Standpunkt aus die Gründung einer umfassenderen Freihandelszone politisch bedingten Teilintegrationen vorzuziehen sei 65; jedenfalls bemühte man sich, die wirtschaftlichen Konsequenzen für die deutsche Wirtschaft, zumal wenn sie nachteiliger Art waren, im Rahmen zu halten. Als der Ministerrat der EGKS 1954 die Umsetzung des Artikels 70 des EGKS-Vertrags in Angriff nahm, der die Einführung direkter grenzüberschreitender Eisenbahntarife mit einheitlicher Degression in den Mitgliedsstaaten der Montanunion vorsah, fürchtete das Wirtschaftskabinett eine ernsthafte Störung des deutschen Wirtschaftsgefüges. Durch die Senkung der Transportkosten würden etwa lothringische Erze für den deutschen Stahlproduzenten deutlich billiger werden und den deutschen Erzgruben durch die verschärfte Konkurrenz erhebliche Nachteile entstehen. Auch die der deutschen Wirtschaftsgeographie geschuldete starke Gebührendegression des deutschen Eisenbahntarifs, die bewußt revierferne Kohleverbraucher erheblich begünstigte, sollte durch eine einheitliche Regelung ersetzt werden, durch die eine revierferne Lage in Deutschland wieder zu einem relativen Standortnachteil geworden wäre. Da die vertragliche Verpflichtung zur Einführung direkter Tarife nicht ernsthaft in Frage gestellt werden konnte, wurde die deutsche Verhandlungsdelegation beauftragt, zumindest eine Vereinheitlichung der Degression zwischen den Teilnehmerstaaten abzulehnen und eine Reihe von Ausnahmen durchzusetzen; in jedem Fall sollte die Einführung durchgehender Tarife auf den Transport von Kohle und Stahl beschränkt bleiben und nicht auf den allgemeinen Gütertransportverkehr ausgedehnt werden. 66

65

Zur Frage einer monetären Integration (Konvertibilität) vgl. 13. Ausschußsitzung am 13. Juli 1954 TOP 1, zur Frage eines deutsch-französischen Rüstungspools vgl. 22. Ausschußsitzung am 17. Dez. 1954 TOP 4 und zur Frage der EUROFIMA vgl. 35. Ausschußsitzung am 9. Sept. 1955 TOP 2.

66

Vgl. 16. Ausschußsitzung am 19. Aug. 1954 TOP 1, Sondersitzung des Kabinettssauschusses für Wirtschaft am 20. Aug. 1954 TOP 1 und 21. Ausschußsitzung am 10. Dez. 1954 TOP 1.

Im Zusammenhang mit der Gewährung einer Anleihe der US-Regierung an die Hohe Behörde der Montanunion in Höhe von 100 Millionen Dollar, die die Hohe Behörde als Kredite an Montan-Unternehmen in den EGKS-Staaten vergeben sollte, erhob der Kabinettsausschuß Bedenken gegen die Eigenständigkeit, mit der die Hohe Behörde über die Vergabe und Tilgung der Kredite zu verfügen gedachte, zumal die Anleihe durch die schriftliche Verpflichtung mehrerer EGKS-Regierungen, darunter auch der Bundesregierung, gesichert werden sollte, ausreichende Dollar-Guthaben zur Verzinsung und Tilgung der Anleihe bereitzustellen. „Da es sich schließlich um deutsche Devisen handele, könne man sich des Rechts der Mitwirkung nicht begeben" 67.

67

Vgl. 18. Ausschußsitzung am 27. Sept. 1954 TOP 4.

Die teils vorsichtige, teils grundsätzliche Integrationsskepsis der im Kabinettsausschuß vertretenen Ressorts mit wirtschaftspolitischen Aufgaben trat nach der Konferenz von Messina vom 1. bis zum 3. Juni 1955 besonders deutlich zu Tage. Dort hatten die Außenminister der EGKS-Staaten einen Regierungsausschuß unter Leitung des belgischen Außenministers Paul-Henri Spaak 68 beauftragt, Vorschläge über eine weitere wirtschaftliche Integration Westeuropas auszuarbeiten. Am 6. September 1955 hatte Spaak den EGKS-Außenministern in Noordwijk erstmals Bericht über die Arbeit der sogenannten „Brüsseler Vorkonferenz" erstattet. Der Kabinettsausschuß ließ sich am 3. September 1955 über den Stand der Arbeiten berichten 69. Die Ausführungen über die bisherige Arbeit der einzelnen Brüsseler Ausschüsse und Unterausschüsse wurden im Wirtschaftskabinett mit großen Vorbehalten zur Kenntnis genommen. Man war sich einig, daß angesichts der weit ausgreifenden Integrationspläne für einen Gemeinsamen Markt die sich daraus ergebenden Probleme noch gar nicht zu überblicken waren. Staatssekretär Hartmann äußerte sogar die Befürchtung, „daß sich bei der Durchführung dieser großen Pläne eine gigantische Planwirtschaft mit entsprechender Bürokratie entwickeln" könnte. Obwohl der Kabinettsausschuß das Auswärtige Amt beauftragte, ihm eine Ausarbeitung vorzulegen, auf deren Grundlage die Bundesregierung sich eine Meinung zu den verschiedenen Fragekreisen bilden könnte, und obwohl Blücher gleich zu Beginn der Sitzung feststellte, der Kabinettsausschuß müsse fortan ständig über den Fortgang der Verhandlungen auf dem laufenden gehalten werden, blieb es vorläufig bei dieser einmaligen Behandlung der Angelegenheit im Kabinettsausschuß 70. Erst in der Endphase der Verhandlungen über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wurde das Wirtschaftskabinett Anfang 1957 wieder in die Beratungen über den künftigen gemeinsamen Markt einbezogen 71.

68

Dr. Paul-Henri Spaak (1899-1972). 1932-1956 und 1961-1966 Abgeordneter des belgischen Repräsentantenhauses (Belgische Sozialistische Partei), 1936-1945 (1940-1945 in der Exilregierung in London), 1946-1949, 1954-1957, 1961-1966 Außenminister; 1938-1939, 1946 und 1947-1949 Ministerpräsident, 1949-1951 Präsident der Beratenden Versammlung des Europarates, 1950-1955 Leiter des Internationalen Rates der Europäischen Bewegung, 1952-1954 Präsident der Gemeinsamen Versammlung der EGKS, 1957-1961 Generalsekretär der NATO.

69

Vgl. 35. Ausschußsitzung am 9. Sept. 1955 TOP C. - Zur Brüsseler Vorkonferenz vgl. Küsters, Gründung, S. 145-268.

70

Vgl. 40. Ausschußsitzung am 10. Dez. 1955 TOP 3 (Stand der Verhandlungen der Brüsseler Vorkonferenz). Die geplante Diskussion wurde jedoch von der Tagesordnung abgesetzt.

71

Siehe 62. Ausschußsitzung am 15. Jan. 1957 TOP 1 (Finanzzölle) und 64. Ausschußsitzung am 5. Febr. 1957 TOP 1 (Assoziierung der OEEC-Länder mit dem Gemeinsamen Markt).

Interzonenhandel

Der Handel zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark (DM-West) und den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost), umgangssprachlich bis in die 1960er Jahre als Interzonenhandel, von dann an als „innerdeutscher Handel" bezeichnet, vollzog sich in den engen Rahmenbedingungen, die durch alliierte Gesetzgebung 72, die Interzonenhandelsverordnung vom 18. Juli 1951 73 und das Berliner Abkommen vom 20. September 1951 74 gezogen wurden. Danach bedurften von seiten der Bundesrepublik Deutschland alle Einfuhren aus der DDR eines Bezugsscheins und alle Ausfuhren in die DDR eines Warenbegleitscheins, die im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft durch die Treuhandstelle für Interzonenhandel (TSI) ausgestellt wurden; einen nicht-lizensierten Warenverkehr gab es nicht. Dabei stellte politisch, rechtlich und wirtschaftlich ein Problem dar, daß der Interzonenhandel weder Außenhandel war und sein durfte noch wirklich Binnenhandel im eigentlichen Sinne sein konnte 75. Tatsächlich trug der Interzonenhandel alle Kennzeichen eines handelsvertraglich geregelten Warenaustauschs unter Anwendung eines gegenseitig eingeräumten Überziehungskredits (Swing). Auf der Grundlage des Berliner Abkommens wurden alljährlich Warenlisten vereinbart, die in vier Gruppen gegliedert waren und dementsprechend über vier getrennte Verrechnungs(unter)konten bilanziert wurden. Um keine direkte Verrechnung der beiden Währungen vornehmen zu müssen, wurden die Konten in Verrechnungseinheiten (VE) geführt, die aber sowohl zur DM-West wie zur DM-Ost im Verhältnis 1 : 1 verrechnet wurden.

72

Gesetz Nr. 53 der amerikanischen und britischen Militärregierung über Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs vom 18. Sept. 1949 (BAnz Nr. 2 vom 27. Sept. 1949, S. 1) und Verfügungen Nr. 140 und Nr. 235 des französischen Hohen Kommissars vom 18. Sept. 1949 (ABl. des französischen Oberkommandos in Deutschland Nr. 305 vom 20. Febr. 1949, S. 2155). - Vgl. zu den rechtlichen Grundlagen des Interzonenhandels Bopp, Wirtschaftsverkehr.

73

Verordnung über den Warenverkehr mit den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) - Interzonenhandelsverordnung - vom 18. Juli 1951 (BGBl. I 463).

74

Abkommen über den Handel zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark (DM-West) und den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) (Berliner Abkommen) vom 20. Sept. 1951 (BAnz. Nr. 186 vom 26. Sept. 1951, S. 3).

75

Vgl. zum Interzonenhandel als „tertium" zwischen Außen- und Binnenhandel Bopp, Warenverkehr, S. 39. - Zum Interzonenhandel insgesamt vgl. Heyl, Handel.

Die politische und wirtschaftliche Interessenlage hinsichtlich des Interzonenhandels war bei den beiden Partnern sehr unterschiedlich. Während die DDR insbesondere aus wirtschaftlichen Gründen einen von allen Kontingentierungen und Lizensierungen befreiten Interzonenhandel wünschte, um auf dem westdeutschen Markt möglichst ungehindert auftreten zu können, besaß der Interzonenhandel für die Bundesrepublik insgesamt trotz einer allmählichen Steigerung des Handelsvolumens keine zentrale handelspolitische Bedeutung 76. Natürlich spielte die DDR eine gewisse Rolle im Import-Export-Gefüge des handelsvertraglichen Gesamtsystems 77, und obwohl Industrie und gewerbliche Wirtschaft der Bundesrepublik durchaus am Handel mit der DDR interessiert waren, waren es eher einzelne, wenige Branchen, die auf die DDR als Absatzmarkt in stärkerem Maße angewiesen waren 78. In diesen Fällen lag der Bundesregierung jedoch viel daran, diese Abhängigkeitsverhältnisse nicht so offenbar werden zu lassen, daß es von der Regierung der DDR für politische Zwecke hätte instrumentalisiert werden können 79. Es zeigte sich nämlich immer wieder, daß diese darum bemüht war, die innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen auch propagandistisch zu verwerten, sei es, daß die DDR im Vorfeld der Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 27. Juni 1954 eine zusätzliche Abnahme von Ruhrkohle im Wert von 100 Millionen DM zur Linderung der Absatzschwierigkeiten des Reviers anbot, um nach den Wahlen auf das Angebot nicht mehr zurückzukommen, sei es, daß die Verkokung oberschlesischer Steinkohle in Salzgitter-Watenstedt für die DDR von seiten der DDR öffentlich so gedeutet wurde, als hätten damit die Stillegung der Koksbatterie und Entlassungen verhindert werden können 80.

76

1954 bezog die Bundesrepublik aus der DDR Waren im Wert von 449,7 Millionen DM und lieferte Waren im Wert von 454,5 Millionen DM. 1955 belief sich das Gesamtvolumen auf 587,9 Millionen DM für bezogene und 562,6 Millionen DM für gelieferte Waren, 1956 wurden für 653,4 Millionen DM Waren ein- und für 699,2 Millionen DM ausgeführt (Angaben aus: Statistisches Jahrbuch 1957, S. 275).

77

Vgl. dazu 12. Ausschußsitzung am 3. Juli 1954 TOP B, 20. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1954 TOP 3 und 22. Ausschußsitzung am 17. Dez. 1954 TOP 1.

78

So etwa die Fischereiwirtschaft und die Obst und Gemüse erzeugende Landwirtschaft. Vgl. dazu 28. Ausschußsitzung am 18. April 1955 TOP A.

79

Vgl. 30. Ausschußsitzung am 24. Juni 1955 TOP 2.

80

Vgl. 12. Ausschußsitzung am 3. Juli 1954 TOP B.

Um eine befürchtete direkte Einflußnahme der DDR-Regierung über ihre staatlich gelenkte Wirtschaft auf das marktwirtschaftliche Wirtschaftsgefüge der Bundesrepublik von vornherein ausschließen zu können, lehnte die Bundesregierung auch alle Vorschläge der DDR-Regierung strikt ab, die darauf abzielten, das bestehende Bezugs- und Warenbegleitscheinsystem abzuschaffen und den innerdeutschen Handel gänzlich zu liberalisieren 81. Das über die TSI laufende Lizensierungsverfahren, das direkte Vertragsabschlüsse unmöglich machte, bot dagegen den größtmöglichen Schutz. Direkte Kontakte zwischen offiziellen Stellen der DDR und der westdeutschen Wirtschaft wurden von der Bundesregierung immer mißtrauisch verfolgt, zumal sie Möglichkeiten, solche Kontakte zu unterbinden, nicht oder nur in begrenztem Fall hatte; eine Empfehlung an westdeutsche Firmen etwa, den Leipziger Frühjahrs- und Herbstmessen fernzubleiben, wäre politisch höchst unklug gewesen 82.

81

Vgl. 20. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1954 TOP 3 und 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 1.

82

Vgl. 16. Ausschußsitzung am 19. Aug. 1954 TOP 3, 30. Ausschußsitzung am 24. Juni 1955 TOP 2, 31. Ausschußsitzung am 5. Juli 1955 TOP 1, 34. Ausschußsitzung am 5. Aug. 1955 TOP 2 und 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 1.

In materieller Hinsicht hingegen zeigte sich die Bundesregierung bei der Zusammenstellung der Warenlisten entgegenkommend. Den Bemühungen der DDR um eine Ausweitung des Interzonenhandels stand die Bundesregierung keineswegs ablehnend gegenüber. In den Verhandlungen über die Warenlisten für das Jahr 1955 war erstmals die Ausweitung des Gesamtvolumens auf 1 Milliarde Verrechnungseinheiten und eine beträchtliche Erhöhung des Swings für alle Unterkonten vorgeschlagen worden. Dem kam die Bundesregierung, die unter allen Umständen den Eindruck vermeiden wollte, sie wolle den Interzonenhandel beschränken, bereitwillig entgegen. Vizekanzler Blücher fand im Kabinettsausschuß dafür die Sprachregelung, die Delegation der Bundesrepublik solle bei den Verhandlungen über die Warenlisten 1955 „in allen Punkten zwar gewissenhaft, aber großzügig sein" 83.

83

Vgl. 22. Ausschußsitzung am 17. Dez. 1954 TOP 1.

Politisch war der Interzonenhandel für die Bundesregierung in doppelter Hinsicht von Bedeutung. Zum einen bewertete sie einen angemessenen Interzonenhandel als wesentliche Voraussetzung für das Streben nach einer Wiedervereinigung Deutschlands. Daher ließ die Bundesregierung auch keinen Zweifel daran aufkommen, daß die DDR nach ihrer Auffassung deutsches Staatsgebiet und der Interzonenhandel damit für sie kein Außenhandel sei. An diesem Standpunkt hielt sie auch gegenüber den westlichen Verbündeten fest, als 1954 in den Gremien des COCOM die Frage diskutiert wurde, ob der Interzonenhandel den Bestimmungen des West-Ost-Embargos unterliege und vor allem die USA und Großbritannien dessen Befreiung von den Embargo-Auflagen ablehnten. Immerhin konnte die Bundesregierung durchsetzen, daß genehmigungspflichtige Lieferungen im Rahmen des Interzonenhandels nicht in den allgemeinen Gremien des COCOM, sondern in einem Special Committee (SCOM) verhandelt wurden 84.

84

Vgl. 24. Ausschußsitzung am 14. Febr. 1955 TOP 2 und 33. Ausschußsitzung am 3. Aug. 1955 TOP 3.

Daneben war die Bundesregierung sich aber der wirtschaftlichen Bedeutung des Interzonenhandels für die DDR und damit eines gewissen ihm innewohnenden Sanktionspotentials durchaus bewußt. In der Auseinandersetzung um die Erhöhung der Benutzungsgebühren für die Transitstrecken durch die DDR zum 1. April 1955 hat die Bundesregierung beharrlich versucht, ein Junktim zwischen den Fragen der Straßenbenutzungsgebühren und des Interzonenhandels herzustellen, während die DDR sich ebenso standhaft weigerte, beide Angelegenheiten im Kontext zu verhandeln 85. Dies lag wohl auch in ihrer Absicht begründet, über den eigentlich in Kompetenz und Verantwortlichkeit der Alliierten fallenden Gebührenstreit zu offiziellen zwischenstaatlichen Verhandlungen mit der Bundesregierung zu kommen, die als implizite Anerkennung der DDR durch die Bundesregierung angesehen werden könnten. Tatsächlich hat das Bundesministerium für Wirtschaft seit Anfang April 1955 keine Warenbegleitscheine für Waren des Unterkontos IV (Eisen und Kohle) mehr ausgestellt, einen wesentlichen Bereich des Interzonenhandels so zwischenzeitlich zum Erliegen gebracht und damit wohl erreicht, daß die Gebührenerhöhung im Juni 1955 teilweise wieder zurückgenommen wurde. Mehr konnte allerdings nicht durchgesetzt werden, weil die westdeutsche Stahlindustrie nach direkten Kontakten mit DDR-Vertretern, wie die Bundesregierung dies immer befürchtet hatte, auf die Wiederaufnahme der Lieferungen drängte; Anfang August 1955 wurden wieder Warenbegleitscheine durch die TSI ausgestellt. Trotz des nur begrenzten Erfolgs dieses Lieferstops für die Bundesregierung sah die Gegenseite sich nunmehr veranlaßt, verstärkt für eine Vereinfachung oder gar Abschaffung des Lizensierungsverfahrens zu werben 86.

85

Vgl. zur Auseinandersetzung um die Straßenbenutzungsgebühren 28. Ausschußsitzung am 18. April 1955 TOP A, 30. Ausschußsitzung am 24. Juni 1955 TOP 2, 31. Ausschußsitzung am 5. Juli 1955 TOP 1, 32. Ausschußsitzung am 21. Juli 1955 TOP 3, 34. Ausschußsitzung am 5. Aug. 1955 TOP 2, 39. Ausschußsitzung am 15. Nov. 1955 TOP 1, 40. Ausschußsitzung am 10. Dez. 1955 TOP B und 41. Ausschußsitzung am 19. Dez. 1955 TOP A.

86

So etwa der Minister für Außenhandel und innerdeutschen Handel Heinrich Rau in seiner Rede zur Eröffnung der Leipziger Frühjahrsmesse 1956, die vom Politbüro beim Zentralkomitee der SED im Februar 1956 im Umlauf genehmigt wurde (DY 30/J IV 2/2 A/472 [Arbeitsprotokoll der Sitzung vom 7. Febr. 1956] und DY 30/J IV 2/2/460 [Reinschrift]).

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