2.13.1 (x1954e): 1. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BMA

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1. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BMA

Staatssekretär Sauerborn weist zunächst darauf hin, daß die SPD-Fraktion im Bundestag in dieser Angelegenheit eine Reihe von Anträgen eingebracht hat. Es erscheine deshalb angebracht, möglichst bald die Regierungsvorlage den gesetzgebenden Körperschaften zuzuleiten 1.

1

Vorlage des BMA vom 6. Juli 1954 in B 149/6589 und B 136/1339 sowie Vorlage des BML vom 27. Juli 1954 in B 136/1339. Unterlagen zur Entstehung und Beratung des Gesetzentwurfs in B 149/832-836 und 6536-6596. - Die SPD-Fraktion hatte am 31. März 1954 den Entwurf einer Änderung des § 168 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) vom 16. Juli 1927 (RGBl. I 187), am 15. Juni 1954 den Entwurf eines Gesetzes über Personenkreis der Anspruchsberechtigten, Bedürftigkeitsprüfung und zusätzliche Leistungen in der Arbeitslosenfürsorge und am 7. Juli 1954 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Ablauf der durch Kriegsvorschriften gehemmten Fristen in der Sozial- und Arbeitslosenversicherung vom 13. Nov. 1952 vorgelegt (BT-Drs. 412, 587 und 675). Da diese Initiativentwürfe den Zielen der Bundesregierung zuwiderliefen, hatte der BMA mit Schreiben vom 6. Juli 1954 einen Regierungsentwurf für die vollständige Novellierung des AVAVG mit dem Hinweis auf dessen Eilbedürftigkeit vorgelegt.

Sodann werden die Änderungswünsche der Ressorts zu der Vorlage des Bundesarbeitsministers im einzelnen erörtert:

a) Wiedereinbeziehung des Bergbaues in die Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung

Staatssekretär Sauerborn erklärt zu der Vorlage des Bundesministers für Wirtschaft vom 2.8.1954, daß die Befreiungen des Bergbaues von der Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung aus kriegsbedingten Gründen eingeführt wurde 2. Im Zuge der Neuordnung könne die mittelbare Subventionierung des Bergbaues zu Lasten der übrigen Versicherten nicht aufrechterhalten bleiben, da die im Augenblick gültige Regelung nicht nur dem Versicherungsprinzip widerspreche, sondern auch gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße.

2

Durch die Verordnung über die Neuregelung der Rentenversicherung im Bergbau vom 4. Okt. 1942 (RGBl. I 569) waren die bei der knappschaftlichen Rentenversicherung Versicherten von der Beitragszahlung zur Arbeitslosenversicherung befreit worden. Gemäß Artikel X § 7 Absatz 2 Nr. 25 des Entwurfs sollte diese Beitragsbefreiung wieder aufgehoben werden. In seinen Kabinettsvorlagen vom 24. Juli und 2. Aug. 1954 hatte das BMWi dagegen Einspruch erhoben, da der Bergbau im Gegensatz zur übrigen Wirtschaft statt mit etwa 22,2 % mit ca. 39 % Sozialleistungen belastet sei. Dies würde Einschränkungen bei den Investitionen und eine Abwälzung der gestiegenen Kosten auf den Kohlepreis zur Folge haben (B 136/1339).

Staatssekretär Dr. Westrick teilt mit, daß umfangreiche zahlenmäßige Unterlagen zu dieser Frage im Bundeswirtschaftsministerium erarbeitet worden seien, die noch zwischen den Ressorts erörtert werden müßten. Ebenfalls müsse die Auswirkung auf den Montanvertrag und die Preisbildung im Rahmen der Montanunion untersucht werden. Er schlägt vor, diese Fragen vor der Erörterung der Vorlage im Kabinett in einem kleinen Kreis zwischen den Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit, für Arbeit, der Finanzen und für Wirtschaft zu besprechen und bittet, daß der Vizekanzler zu dieser Besprechung einlädt.

Staatssekretär Sauerborn glaubt, daß man in dem von Staatssekretär Dr. Westrick vorgeschlagenen Kreise nicht zu einer endgültigen Entscheidung kommen könne, da im letzten die Entscheidung eine politische sei 3.

3

Im Entwurf folgt gestrichen: „Gegen eine ressortmäßige Vorbereitung dieser Entscheidung erhebt er keine Bedenken".

Der Vizekanzler stimmt der Auffassung von Staatssekretär Sauerborn zu, daß nur das Kabinett endgültig entscheiden könne.

Der Kabinettsausschuß beschließt, die politische Entscheidung in dieser Frage dem Kabinett zu überlassen, diese jedoch in dem von Staatssekretär Dr. Westrick angeregten Sinne vorzubereiten.

b) Abgrenzung der Vermittlungsfähigkeit (§ 88)

Reg.Dir. Dr. Leder (BAM) erklärt zu der Vorlage des Bundesinnenministers vom 19.7.1954 unter Hinweis auf die Gegenstellungnahme seines Hauses vom 30.7.1954, daß die vom Bundesarbeitsministerium vorgesehene Formulierung des § 88 (1) keinen neuen Rechtszustand schaffe, sondern nur eine Angleichung an die wirtschaftlichen Gegebenheiten bedeute; der Begriff des Lohndrittels sei beseitigt worden 4. Im § 87 des Entwurfs sei definiert, wer als vermittlungsfähig gelte und daher Anspruch auf Arbeitslosengeld habe. Es handele sich also um eine Begriffsbestimmung, die ausschließlich für den Bereich der Arbeitslosenversicherung gelte. Aufgabe der Arbeitslosenvermittlung sei es selbstverständlich, auch diejenigen zu vermitteln, die außerhalb der Arbeitslosenversicherung ständen und auch nach Arbeitsvermittlung möglicherweise außerhalb der Arbeitslosenversicherung blieben.

4

Gemäß § 88 Absatz 1 AVAVG in der 1954 geltenden Fassung galt als „arbeitsfähig", wer in der Lage war, „wenigstens ein Drittel dessen zu erwerben, was geistig und körperlich gesunde Personen derselben Art mit ähnlicher Ausbildung in derselben Gegend durch Arbeit zu verdienen pflegen". Der Entwurf der Novelle sah vor, den Anspruch auf Arbeitslosengeld an die Voraussetzungen der Arbeitslosigkeit und der Vermittlungsfähigkeit zu binden (§ 87). Nach § 88 Absatz 2 sollten Arbeitslose, die „wegen tatsächlicher oder rechtlicher Bindungen" nicht über die übliche Wochenarbeitszeit von 48 Stunden, aber für mehr als 24 Stunden dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, als vermittlungsfähig gelten, während dies für Arbeitslose, die infolge eines verminderten Leistungsvermögens nicht 48, aber mehr als 24 Stunden pro Woche arbeiten könnten, nicht zutreffen sollte. In seiner Vorlage vom 19. Juli 1954 hatte das BMI dieser einschränkenden Definition der Vermittlungsfähigkeit in § 88 des Entwurfs widersprochen (B 136/1339. Stellungnahme des BMA vom 30. Juli 1954 in B 136/1339, Unterlagen in B 149/6543).

Das Arbeitslosengeld stelle Ersatz für ausgefallenes Arbeitsentgelt dar, könne also nur gewährt werden, wenn Arbeit nicht vorhanden und deshalb nicht vermittelt werden könne. Eine Vermittlung von Arbeit sei in der Regel nur zu den üblichen Bedingungen, d. h. auch nur für die übliche Arbeitszeit, möglich. Wenn aus subjektiven Gründen auch bei leichter Tätigkeit die übliche Arbeitszeit nicht erreicht werden könne, entfalle damit die Voraussetzung für die Arbeitslosenunterstützung.

Die Behandlung des Personenkreises nach § 88 (2) bestehe seit jeher. Sie sei gerechtfertigt, da es sich um Personen handele, die an sich voll vermittlungsfähig, aber in der Regel nur vorübergehend durch gewisse Bindungen nicht in der Lage seien, eine Beschäftigung mit der üblichen vollen Arbeitszeit aufzunehmen.

Das Bundesarbeitsministerium lehne es daher ab, die 24-Stunden-Grenze des § 88 (2) auch auf diejenigen Personen auszudehnen, die aus subjektiven Gründen vermindert leistungsfähig seien. Sonst würden Personen unterstützt, und zwar aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung und des Bundes, bei denen von vornherein feststehe, daß ihre Vermittlung aus Gründen, die in ihrer Person liegen, unmöglich sei.

Staatssekretär Bleek verweist auf die Vorlage des Bundesinnenministers vom 19.7.1954 und erklärt, daß er es als sozialpolitisch notwendig erachte, die Arbeitslosen, die wegen verminderten Leistungsvermögens nicht in der Lage sind, die übliche Arbeitszeit zu leisten, mit dem Kreis der Personen des § 88 (2) gleichzustellen und ihnen den Versicherungsschutz zu geben. Er halte dies allein schon aus psychologischen Gründen für gerechtfertigt.

Staatssekretär Sauerborn entgegnet hierzu, daß die Personen mit verminderter Leistungsfähigkeit in den meisten Fällen schon durch die Renten- und Krankenversicherung erfaßt und in diesem Falle nicht auf die öffentliche Fürsorge angewiesen seien.

Die Staatssekretäre Hartmann, Dr. Westrick, Dr. Sonnemann und Thedieck stimmen der Auffassung des Bundesarbeitsministeriums zu.

Der Kabinettsausschuß beschließt, es bei der Fassung der Vorlage des Bundesarbeitsministers zu belassen.

c) Grenze der Ackernahrung (§ 70)

Staatssekretär Dr. Sonnemann bezieht sich auf die Vorlage des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27.7.1954 und weist darauf hin, daß die im § 70 (2) vorgesehene Rechtsverordnung sehr stark in betriebswirtschaftliche Fragen auf dem Gebiete der Agrarpolitik eingreife und er deshalb darauf bestehen müsse, daß sie vom Bundesarbeitsminister nur im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassen werden dürfe 5.

5

§ 70 des Entwurfs sah vor, daß eine land- oder forstwirtschaftliche Tätigkeit versicherungsfrei bleiben sollte, wenn ein Arbeitnehmer durch den Ertrag landwirtschaftlicher Grundstücke seinen und seiner Familie Lebensunterhalt bestreiten könne. Durch Absatz 2 sollte der BMA ermächtigt werden, im Benehmen mit dem BML durch Rechtsverordnung festzusetzen, bei welcher Mindestgröße und welchem Mindestertrag landwirtschaftliche Nutzflächen den Lebensunterhalt eines Arbeitnehmers und seiner Familie gewährleisten. Das BML hatte in seiner Vorlage gefordert, daß diese Rechtsverordnung nur im Einvernehmen erlassen werden sollte (B 136/1339).

Staatssekretär Sauerborn erklärt, daß die Abgrenzung bisher den Sozialpartnern überlassen gewesen sei. Die Bestimmung des § 70 (2) bedeute daher eine wesentliche Verbesserung. Auch sei nach seiner Ansicht das Benehmen mit dem Bundesernährungsministerium als ausreichend anzusehen.

Der Vizekanzler stimmt der Ansicht von Staatssekretär Sauerborn zu und weist besonders darauf hin, daß erfahrungsgemäß die Einvernehmungsbestimmung in Gesetzen die Regierungstätigkeit hemme. Auf die Dauer würden mit dieser Bestimmung die Ressortverantwortlichkeiten durchlöchert.

Auch Staatssekretär Bleek spricht sich dafür aus, die bisherige Komplizierung der Regierungstätigkeit durch Einvernehmungsbestimmungen nicht weiter fortzusetzen.

Der Kabinettsausschuß beschließt, die Vorlage des Bundesarbeitsministeriums aufrechtzuerhalten.

d) Abgrenzungsbestimmungen über unmittelbar oder mittelbar landwirtschaftlich Beschäftigte (§§ 71 und 72)

Staatssekretär Dr. Sonnemann schlägt vor, in dem Gesetz keine ins einzelne gehende Festlegung der recht schwierigen Abgrenzungsfragen vorzunehmen, sondern die Abgrenzung zwischen landwirtschaftlicher und nicht-landwirtschaftlicher Beschäftigung sowie zwischen Haupt- und Nebenbetrieben einer Rechtsverordnung des Bundesarbeitsministers, die im Einvernehmen mit dem Bundesernährungsminister ergehen müßte, zu überlassen. Er verweist auf die vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in seiner Vorlage vom 27.7.1954 vorgeschlagene Neufassung der §§ 71 und 72 6.

6

§ 71 des Entwurfs definierte den Begriff der landwirtschaftlichen Beschäftigung, § 72 den des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs. Der BML hatte vorgeschlagen, beide Paragraphen in vereinfachter Form zusammenzuziehen und die näheren Bestimmungen durch Rechtsverordnungen vorzunehmen, die der BMA im Einvernehmen mit dem BML erlassen sollte.

Reg.Dir. Dr. Leder [BMA] entgegnet, daß eine Abänderung der seit 1927 bestehenden Bestimmungen vom Bundesarbeitsministerium nicht für notwendig erachtet werde. Die Begriffe seien, soweit sie streitig waren, durch die Rechtsprechung des Reichsversicherungsamtes erhärtet. Eine alle Bereiche umfassende Definition zu geben, sei ohnehin kaum möglich. Man solle im Zweifelsfalle lieber eine Entscheidung des Bundessozialgerichts herbeiführen.

Staatssekretär Dr. Sonnemann erklärt, daß es im Hinblick auf die Rationalisierungsmaßnahmen und die technische Entwicklung in der Landwirtschaft nicht empfehlenswert sei, einen Katalog im Gesetz festzulegen, der vielleicht schon bald revisionsbedürftig sein werde.

Staatssekretär Hartmann gibt zu bedenken, daß die Tendenz im Bundestag bestehe, Rechtssetzungen in die Gesetze selbst aufzunehmen und nicht im Wege von Rechtsverordnungen zu gestalten.

Der Vizekanzler spricht sich dafür aus, dies zu berücksichtigen. Er schlägt vor, die Vorlage des Bundesarbeitsministers aufrechtzuerhalten und die Anpassung an die Bedürfnisse der Gegenwart der Sozialgerichtsbarkeit zu überlassen.

Der Kabinettsausschuß spricht sich für die Vorlage des Bundesarbeitsministers aus.

e) Versicherungspflicht der Lehrlinge (§ 74a)

Staatssekretär Dr. Sonnemann weist darauf hin, daß der § 74a eine Beschäftigung auf Grund eines schriftlichen Praktikantenvertrages versicherungsfrei läßt, während die Lehrlinge grundsätzlich versicherungspflichtig seien. Die Bestimmung bedeute eine Benachteiligung derjenigen, die sich dem vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten geforderten landwirtschaftlichen Ausbildungsgang unterziehen, da der Besuch einer land- oder forstwirtschaftlichen Hoch- und Fachschule nicht nur eine Praktikantentätigkeit, sondern auch eine ordnungsmäßige Lehre voraussetze. Er müsse eine Befreiung aller Lehrlinge von der Versicherungspflicht fordern 7.

7

Unterlagen hierzu in B 116/3000 f.

Außerdem müsse durch eine Abgrenzungsbestimmung sichergestellt werden, daß Kinder selbständiger Landwirte von der Arbeitslosenversicherung überhaupt befreit würden. Er weist dazu auf die vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in seiner Vorlage vom 27.7.1954 vorgeschlagenen Ergänzungen hin.

Reg.Dir. Dr. Leder [BMA] erklärt, daß der Vorschlag des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten eine Gleichstellung der Lehrlinge mit den Praktikanten bedeute und macht darauf aufmerksam, daß die Versicherungspflicht der Lehrlinge erst im Dezember 1952 vom Bundestag wieder eingeführt worden sei 8. Wenn man dem Vorschlag des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bezüglich der Versicherungsfreiheit für landwirtschaftliche Lehrlinge folgen würde, so würde damit ein Präzedenzfall für andere Berufe geschaffen.

8

§ 74 AVAVG war durch Gesetz vom 9. Dez. 1952 dahingehend geändert worden, daß Beschäftigungen auf Grund eines schriftlichen Lehrvertrages von mindestens zweijähriger Dauer oder eines schriftlichen Ausbildungsvertrages als „Anlernling" oder Praktikant von mindestens 18monatiger Dauer versicherungsfrei waren (BGBl. I 790).

Das Bundesarbeitsministerium sei aber bereit, im § 74 (3) aufzunehmen:

„§ 70 gilt für eine land- oder forstwirtschaftliche Beschäftigung entsprechend".

Auf diese Weise würden die Kinder selbständiger Landwirte in der vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten geforderten landwirtschaftlichen Fremdlehre 9 von der Versicherungspflicht freigestellt. Der darüber hinaus geforderten Ausdehnung der Versicherungsfreiheit auf alle landwirtschaftlichen Lehrlinge vermöge das Bundesarbeitsministerium nicht zuzustimmen.

9

Unter landwirtschaftlicher Fremdlehre wurde die Ausbildung eines Lehrlings außerhalb des familieneigenen Landwirtschaftsbetriebs verstanden.

Der Vizekanzler schlägt vor, daß die Frage der Versicherungspflicht der Lehrlinge noch einmal zwischen dem Bundesarbeitsministerium und dem Bundesernährungsministerium besprochen werden soll, bevor der Gesetzentwurf im Kabinett zur Erörterung gestellt wird.

Staatssekretär Dr. Westrick bittet im Hinblick auf die Analogie zu Handwerkern und Handwerkersöhnen, das Bundeswirtschaftsministerium zu dieser Besprechung hinzuzuziehen.

Der Kabinettsausschuß billigt den Vorschlag des Vizekanzlers und die Hinzuziehung des Bundeswirtschaftsministeriums zu den Besprechungen 10.

10

Die Ressortbesprechung von BMA und BML fand am 9. Aug. 1954 statt (Vermerk vom 14. Aug. 1954 in B 149/6581).

f) Staatssekretär Hartmann erklärt, daß die Frage, in welcher Höhe der Bund die Verwaltungskosten für die Durchführung der Arbeitslosenfürsorge tragen solle, ebenfalls noch erörtert werden müsse.

Weiterhin habe der Präsident des Bundesrechnungshofes in seiner Eigenschaft als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung beachtliche Vorschläge gemacht, die bei den parlamentarischen Beratungen noch zur Sprache kommen müßten 11.

11

Vgl. das Schreiben des Präsidenten des BRH vom 27. Juli 1954 und weitere Unterlagen dazu in B 149/6571.

Staatssekretär Sauerborn erklärt sich bereit, die von Staatssekretär Hartmann erwähnten Fragen noch vor der abschließenden Erörterung im Kabinett mit dem Bundesfinanzministerium zu besprechen.

Abschließend bittet der Vizekanzler, die in Aussicht genommenen Besprechungen zwischen den Ressorts zeitlich so durchzuführen, daß der Gesetzentwurf in der zweiten Hälfte der mit dem 8.8.1954 beginnenden Woche im Kabinett beraten werden kann.

Gleichzeitig kündigt er an, daß er eine eingehende Erörterung des § 94 des Gesetzentwurfes im Kabinett für notwendig erachte, da dieser ein Politikum erster Ordnung sei 12. Mit dieser Bestimmung werde ein Druck auf die Arbeitnehmer ausgeübt, einer Gewerkschaft beizutreten. Im Gegensatz zu der Zeit, als diese Bestimmung geschaffen worden sei, habe der Arbeitnehmer aber heute keine Wahl mehr, welcher Gewerkschaft er sich anschließen wolle, er werde vielmehr in die Einheitsgewerkschaft gezwungen 13.

12

§ 94 des Entwurfs sah vor, daß durch die Gewährung von Arbeitslosengeld nicht in Arbeitskämpfe eingegriffen werden dürfte. Bei durch inländische Streiks oder Ausperrungen verursachter Arbeitslosigkeit sollte die Zahlung des Arbeitslosengeldes für die Zeit des Arbeitskampfes ruhen. Bei mittelbar durch Arbeitskämpfe verursachter Arbeitslosigkeit sollte Arbeitslosengeld nur zur Vermeidung unbilliger Härten gezahlt werden können.

13

Die in der Sondersitzung des Kabinettsausschusses für Wirtschaft am 20. Aug. 1954 TOP A beschlossene erneute Behandlung des AVAVG im Kabinettsausschuß fand nicht statt. - Fortgang 52. Kabinettssitzung am 22. Okt. 1954 TOP 5 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 439 f.). - BR-Drs. 358/54, BT-Drs. 1274. - Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. April 1956 (BGBl. I 243).

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