2.20.3 (x1954e): 2. Bundesgesetzliche Regelung des Wasserrechts und der Wasserwirtschaft

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 2. 1954-1955Instandsetzung und Ausbau des FernstraßennetzesHans Karl von Mangoldt, Heinrich Blücher und Vollrath von Maltzahn in einer Sitzung des Ministerrates der OEECKarte der Brotpreiserhöhungen im Frühjahr 1955Karikatur Preissteigerungen

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2. Bundesgesetzliche Regelung des Wasserrechts und der Wasserwirtschaft

Der Vizekanzler verweist auf sein Schreiben vom 6.12.1954 und hebt hervor, daß die Möglichkeiten des Bundes bei der Gesetzgebung über das Wasserrecht nicht eingeengt werden sollten 16. Ihm komme es bei der heutigen Erörterung darauf an, die Arbeitsmethode für die Behandlung dieses Komplexes durch den Kabinettsausschuß festlegen zu lassen. Es erhebe sich die Frage, ob der bisherige alternierende Vorsitz im Interministeriellen Ausschuß Wasser 17 beibehalten werden solle, oder ob der Ausschuß organisatorisch aktiviert werden müsse, um binnen kurzer Zeit zu praktischen Vorschlägen für die Behandlung der bisherigen Vorlagen zu gelangen 18. Sachlich hält er ein allumfassendes einheitliches Wassergesetz nicht für möglich, sondern nimmt an, daß neben einem Rahmengesetz eine Reihe von einzelnen Gesetzen erforderlich sein werden, die auf dieses Rahmengesetz abgestimmt sein müssen.

16

Siehe 58. Kabinettssitzung am 10. Nov. 1954 TOP 9 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 494-496). - Vorlage des Bundeskanzleramtes vom 8. Nov. 1954 in B 136/7687 und B 135/70. Unterlagen zur Frage der Zuständigkeit in B 136/1556 f. und 7688, B 146/1669 f., B 102/4485 und 41608, B 108/7252 sowie Nachlaß Kraft N 1267/22. - Adenauer hatte mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß er eine Klärung der Zuständigkeit auf den Gebieten des Wasserrechts und der Wasserwirtschaft für dringlich halte und es befürworte, daß ein von den fachlich beteiligten Ressorts unabhängiges Kabinettsmitglied mit der notwendigen Koordinierung beauftragt würde. Kraft hatte sich auf Bitten Adenauers mit Schreiben vom 13. Sept. 1954 dazu unter der Bedingung bereiterklärt, daß ihm der ständige Vorsitz im Interministeriellen Ausschuß „Wasser", der bis dahin im turnusmäßigen Wechsel von „den gleichgestellten Ressortvertretern" geleitet worden war, übertragen und „zur Durchführung der Aufgaben des Ausschusses ein von den Ressorts unabhängiges Büro" zur Verfügung des Vorsitzenden eingerichtet würde. Vorrangig sei dann zu prüfen, „ob die bereits vorliegenden Entwürfe zu Teilgesetzen zu Gunsten eines umfassenden Rahmengesetzes zurückzustellen sind oder sich in den vorliegenden Fassungen in ein später zu erlassendes Rahmengesetz einfügen werden, wegen der besonderen Dringlichkeit aber vorab ergehen müssen". Diese Stellungnahme hatte das Bundeskanzleramt am 8. Nov. 1954 dem Kabinett zur Beratung vorgelegt (B 136/7687 und B 135/70). Das Kabinett hatte am 10. Nov. 1954 kein Einvernehmen in der Zuständigkeitsfrage erzielen können. Mit Schreiben vom 6. Dez. 1954 hatte Blücher als „Diskussionsgrundlage" für den Kabinettsausschuß eine umfangreiche Ausarbeitung „Zur Neuordnung des Wasserrechts", ihrer wirtschaftlichen und rechtlichen Problematik sowie zum Arbeitsverfahren vorgelegt. Zwar hatte auch Blücher die Koordinierungsfunktion auf den Interministeriellen Ausschuß „Wasser" übertragen und diesem einen ständigen Vorsitz geben wollen, dabei aber darauf hingewiesen, daß „parlamentarische Gremien und Kreise der Wirtschaft wiederholt den Wunsch ausgesprochen haben, daß das BMZ mit dieser Zusammenfassungs- und Führungsaufgabe betraut werden sollte" (Vorlage in B 146/1670 und B 136/7687).

17

Der Interministerielle Ausschuß „Wasser" war durch eine Vereinbarung der Verwaltungen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, für Verkehr und für Wirtschaft vom 4. Mai 1948 „im Interesse der unbedingt erforderlichen einheitlichen Lenkung des gesamten Wasserwesens" gegründet und von den entsprechenden Bundesministerien ab 1949 weitergeführt worden; das BMI war 1950 als viertes ständiges Mitglied hinzugekommen. Der Vorsitz wechselte alle zwei Jahre. Vgl. die Vereinbarung in B 108/530 sowie die Sitzungsprotokolle von 1948 bis 1954 in B 108/530 f.

18

Dem Bundeskanzleramt lagen Entwürfe eines Wassergesetzes (Vorlage des BML mit Stand vom 25. März 1954), eines Gesetzes zum Schutze des Grundwassers (Vorlage des BMWi mit Stand vom 10. Aug. 1954) und eines Gesetzes zur Reinerhaltung der Bundeswasserstraßen (Vorlage des BMV mit Stand vom 3. Juli 1954) vor (B 136/1557).

Dem Bundesminister für Verkehr liegt daran, auch bei dieser Gelegenheit auf die Frage des Verhältnisses von Bund und Ländern einzugehen. Die Zuständigkeiten des Bundes seien bei der Rahmengesetzgebung sehr schwach. Nur mit Mühe habe er in den Verhandlungen des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates die Zustimmung der CDU/CSU zu dieser Rahmenzuständigkeit erhalten können 19. Die einzige Möglichkeit, darüber hinauszugehen, bestehe bei den Bundeswasserstraßen. Die Wassermengen- und Wassergütewirtschaft bilde hier eine Einheit, die nicht getrennt werden könne. Beide Aufgaben, die zur Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr gehörten, müßten vom Bund geregelt werden. Das von ihm vorbereitete Bundesgesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen sei kein Teil der Rahmenregelung, sondern müsse unabhängig von einer solchen als Einzelgesetz erlassen werden 20. Anderenfalls würde man die Wassergütewirtschaft in die Ebene der Länder verlagern und die Bundesregierung in dieser Hinsicht in eine schlechtere Lage bringen.

19

In den Protokollen des Hauptausschusses und der CDU/CSU-Fraktion des Parlamentarischen Rates nicht ermittelt.

20

Fortgang hierzu 146. Kabinettssitzung am 8. Aug. 1956 TOP B (Kabinettsprotokolle 1956, S. 529 f.) - Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. Aug. 1960 (BGBl. II 2125).

Wegen seiner Vorschläge nimmt er Bezug auf seine Denkschrift aus dem Jahre 1952 21. Die Verhandlungen im Interministeriellen Ausschuß seien wegen des wechselnden Vorsitzes nicht vorangekommen. Darum spreche er sich für einen unabhängigen Vorsitzenden aus, der den Rang eines Bundesministers haben müßte.

21

Maßnahmen des Bundes zur Förderung der Wasserwirtschaft. Die künftige Ordnung der Bundeswasserstraßen. Dortmund 1952 (BD 15/65). - Vgl. dazu 267. Kabinettssitzung am 19. Dez. 1952 TOP 6 (Kabinettsprotokolle 1952, S. 757 f.).

Bundesminister Kraft nimmt Bezug auf seinen Brief an den Bundeskanzler, mit dem die Vorlage des Vizekanzlers sachlich übereinstimme, und schlägt vor, über die Verfahrensweise dem Kabinett einen Vorschlag zu machen und die materiellen Fragen im Interministeriellen Ausschuß zu klären.

Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ist bereit, einer verbesserten Koordinierung durch den zu aktivierenden Interministeriellen Ausschuß, und zwar unter Vorsitz eines Bundesministers, zuzustimmen. Er legt aber Wert darauf, daß nicht dabei ein neues Wasserwirtschaftsministerium entsteht, da er jede weitere Zersplitterung vermieden und die bisherigen Ressortzuständigkeiten erhalten wissen will. In dem Ausschuß solle man die Arbeit mit der Prüfung der Frage beginnen, ob ein Rahmengesetz zu erlassen ist, bevor an die Ausarbeitung von rechtlichen Regelungen für die einzelnen Tatbestände gegangen werde. Dies entspreche auch der Auffassung der Ministerpräsidenten Arnold, Altmeier 22 und Kopf 23. Der von ihm vorgelegte Entwurf könne der Arbeit des Ausschusses zu Grunde gelegt werden.

22

Peter Altmeier (1899-1977). 1947-1966 Vorsitzender der CDU Rheinland-Pfalz, 1947-1969 Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz.

23

Hinrich Wilhelm Kopf (1893-1961). 1945 Oberpräsident der Provinz Hannover, 1946 Ministerpräsident des Landes Hannover, 1946-1955 und 1959-1961 Ministerpräsident sowie 1957-1959 Innenminister von Niedersachsen.

Der Bundesminister für Wirtschaft stimmt zu und setzt sich für eine Aktivierung des Interministeriellen Ausschusses Wasser ein. Auch er lehnt die Schaffung eines Wasserwirtschaftsministeriums ab. Er teilt mit, daß in seinem Hause der Gesetzentwurf zum Schutze des Grundwassers fertiggestellt sei und dem Interministeriellen Ausschuß zur weiteren Bearbeitung überwiesen werden könne 24.

24

Unterlagen zu diesem Entwurf in B 135/77.

Der Vizekanzler spricht sich ebenfalls gegen ein Wasserwirtschaftsministerium aus. Es kommt ihm darauf an, dem Interministeriellen Ausschuß Wasser eine bessere Arbeitsmöglichkeit durch eine ausreichende Organisation zu sichern. Auch nach Abschluß seiner Arbeiten müsse er erhalten bleiben, da Verhandlungen mit den Ländern wegen der von ihnen auf Grund der Rahmenbestimmungen des Bundes zu erlassenden Gesetze weiterhin nötig seien. Damit würden sich innerhalb der Bundesregierung auch erneute Auseinandersetzungen über Kompetenzabgrenzungen vereinfachen lassen und zugleich neu auftretende Fragen auf schnellstem Wege erledigt werden können.

Bundesminister Kraft schließt sich den Ausführungen des Vizekanzlers an. Er schlägt vor, den Interministeriellen Ausschuß um Vertreter der Bundesministerien der Justiz, für wirtschaftliche Zusammenarbeit und für Angelegenheiten des Bundesrates zu erweitern. Die Länder sollten durch die Aufnahme von 2 Ländervertretern beteiligt und auch Vertreter von Spitzenverbänden der Industrie, der Landwirtschaft und des kommunalen Bereiches hinzugezogen werden. Außerdem sollten unabhängige Sachverständige als Mitglieder in den Ausschuß aufgenommen werden. Das Gewicht, das der Ausschuß hierdurch erhalte, sei geeignet, die Gefahr des Entstehens eines Wasserwirtschaftsministeriums zu bannen.

Der Vizekanzler stimmt den Gedanken von Bundesminister Kraft zu. Er meint jedoch, wenn man die Länder hinzuziehen wolle, müsse man sie sämtlich beteiligen. Ihre Vertreter sollten aber erst dann zugezogen werden, wenn im Ausschuß bereits in Einzelfragen eine gemeinsame Auffassung der Bundesressorts erarbeitet worden sei 25.

25

Korrigiert aus „sind".

Das gleiche gelte für die Spitzenverbände. Zu bedenken sei, daß zwischen den einzelnen Gruppen der Interessen erhebliche Gegensätze bestehen.

Zur organisatorischen Frage sei noch zu entscheiden, wer den Vorsitz des Interministeriellen Ausschusses zu übernehmen habe. Er sei der Ansicht, daß der betreffende Minister einem Ressort vorstehen müsse, das die verwaltungsmäßigen Voraussetzungen für die Koordinierungsaufgabe besitze.

Ministerialdirigent Joël, BMJ, ist der Ansicht, daß man mit der eigentlichen Koordinierung allein hier nicht auskomme. Zunächst müsse entschieden werden, ob ein Gesamtrahmengesetz oder ob Teilgesetze ausgearbeitet werden sollen. Diese Frage sei entscheidungsreif und müsse im Kabinett gelöst werden. Das Bundesministerium der Justiz habe Bedenken gegen den Erlaß von Teilrahmengesetzen, da sonst zu der regionalen noch eine sachliche Zersplitterung hinzukommen werde. Die Länder seien dann nämlich zur mehrfachen Angleichung ihrer Gesetze gezwungen, und das sei rechtspolitisch nicht zu vertreten. Außerdem müsse man eingehend prüfen, wie weit die Bundesregierung in einem Rahmengesetz gehen könne. Dabei seien die vom Bundesverfassungsgericht zum nordrhein-westfälischen Besoldungsgesetz festgestellten Grundsätze zu beachten 26.

26

Das Bundesverfassungsgericht hatte am 1. Dez. 1954 den Antrag der Bundesregierung zurückgewiesen, das Gericht möge feststellen, daß der Erlaß eines Besoldungsgesetzes durch das Land Nordrhein-Westfalen gegen das Grundgesetz verstoße. Der erste Leitsatz des Urteils lautete: „Rahmenvorschriften des Bundes im Sinne des Artikel 75 GG müssen, wenn auch nicht in allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch die Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen und dürfen ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen" (BVerfGE 4, 115-142).

Es bedürfe der Federführung eines Ministers, der über einen entsprechenden Referentenstab im Hause verfüge und insbesondere auch juristische Mitarbeiter habe. Vielleicht könne man den Gesetzentwurf des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten als Arbeitsunterlage zu Grunde legen.

Da die Regelung des Wasserrechts ein Querschnittsproblem bilde, sei zu erwägen, ob die Federführung nicht in die Hand des Bundesministers des Innern gehöre.

Der Bundesminister für Verkehr widerspricht dieser Auffassung. Die Entscheidung müsse auf politischer Ebene fallen. Er weist darauf hin, daß die in den Ressorts erarbeiteten Gesetzentwürfe eingehend juristisch geprüft worden sind. Es gelte jetzt, die Koordinierung zu aktivieren. Eine sachliche Entscheidung über die Frage: Rahmengesetz oder Teilgesetze könne das Kabinett erst treffen, wenn der in Aussicht genommene Ausschuß sich zu dieser Frage gutachtlich geäußert habe.

Er befürwortet eine Ergänzung des Ausschusses um weitere Bundesressorts, ist jedoch wie der Vizekanzler der Ansicht, daß man Ländervertreter und Vertreter der Verbände erst in einem späteren Zeitpunkt und nur von Fall zu Fall hinzuziehen sollte. Er spricht sich ebenfalls für ein Weiterbestehen des Ausschusses auch nach Abschluß seiner Arbeiten aus, damit eine gleichartige Durchführung der Gesetze in den Ländern sichergestellt werden kann. Der Vorsitzende des Ausschusses bedürfe keines großen Apparates. Er denke an ein Sekretariat, das sich nicht zu sehr in die Einzelheiten einschalten sollte.

Ministerialdirigent Dr. Grau, BK, ist der Ansicht, daß der Ausschuß nicht die Arbeit der Ministerien ersetzen könne. Andererseits könne er sich aber auch nicht auf eine Koordinierungsfunktion beschränken, sondern müsse zu einer Entscheidung gelangen, auf welcher Arbeitsgrundlage er aufbauen wolle. Seine erste Aufgabe müsse daher sein, sich zu der Frage Rahmengesetz oder Teilrahmengesetze zu äußern. Dafür müsse ihm eine Frist gesetzt werden, schon allein im Hinblick auf die im Bundestag abzugebende Erklärung der Bundesregierung. Ministerialdirigent Dr. Grau pflichtet der Ansicht des Vizekanzlers bei, den Vorsitzenden zu ermächtigen, nach seinem Ermessen Vertreter der Länder und der Spitzenverbände hinzuzuziehen. Wegen der Beteiligung von Wissenschaftlern verweist er auf den bei der Forschungsgemeinschaft in Bad Godesberg unter Vorsitz von Professor Gieseke 27 gebildeten Ausschuß Wasserwirtschaft 28. Die Länder sollten möglichst früh eingeschaltet werden, weil ohne sie die Gesetze nicht durchgeführt werden könnten.

27

Prof. Dr. iur. Paul Ferdinand Karl Otto Gieseke (1888-1967). 1921 Privat-Dozent an der Universität Bonn, 1922-1929 ordentlicher Professor an der Universität Rostock, 1929-1934 Handelshochschule Berlin, 1934-1939 Universität Marburg, 1939-1945 Universität Berlin, 1948 Gastprofessor an der Universität Bonn, 1950-1952 Universität Saarbrücken, 1952-1955 Universität Bonn, dort Leiter des Instituts für das Recht der Wasserwirtschaft.

28

1952 war bei der DFG eine Kommission „Wasserwirtschaft und Landeskultur" eingerichtet worden, deren Vorsitz Gieseke am 22. Jan. 1953 übernommen hatte (vgl. den Bericht der DFG über ihre Tätigkeit 1952/53 in ZSg. 1-180/2, 4). Die Kommission wurde im Oktober 1956 durch eine neue ständige Senatskommission für Wasserforschung ersetzt (vgl. den Bericht der DFG über ihre Tätigkeit 1956/57 in ZSg. 1-180/2, 8). - Zur Tätigkeit der Senatskommission bis 1977 vgl. Haar, Arbeit.

Bei grundlegenden Fragen und Meinungsverschiedenheiten im Ausschuß solle der Vorsitzende den Kabinettsausschuß anrufen.

Für das weitere Verfahren schlägt er dem Kabinettsausschuß einen formulierten Beschluß vor, der das Ergebnis der bisherigen Beratungen berücksichtigt.

Der Bundesminister für Wirtschaft ist der Ansicht, daß der Ausschuß sich nur aus Angehörigen der Bundesressorts zusammensetzen soll, da er Kabinettsbeschlüsse vorzubereiten habe. Er könne sich Arbeitsausschüsse 29 angliedern, in denen dann Länder- und Verbandsvertreter mitwirken könnten.

29

Geändert aus „Ausschüssen".

Staatssekretär Dr. Wandersleb unterstützt die Auffassung von Bundesminister Erhard, legt jedoch Wert darauf, daß die Länder möglichst frühzeitig hinzugezogen werden.

Der Vizekanzler faßt die Meinung des Kabinettsausschusses dahin zusammen, daß der Interministerielle Ausschuß durch Vertreter der Bundesministerien der Justiz, für Angelegenheiten des Bundesrates, für wirtschaftliche Zusammenarbeit und auf seinen Vorschlag auch um einen Vertreter des Bundeskanzleramtes ergänzt werden soll. Dem Ausschuß sei zunächst die Aufgabe zu übertragen, umgehend einen Vorschlag über den Ablauf der Gesetzgebung und dabei die Grundsatzfrage Rahmengesetz oder Teilrahmengesetze zu machen.

Die Entscheidung, welcher Bundesminister den Vorsitz im Interministeriellen Ausschuß übernehmen solle, müsse dem Kabinett überlassen bleiben.

Der von Ministerialdirigenten Dr. Grau, BK, formulierte Vorschlag entspreche der in der heutigen Erörterung zu Tage getretenen Auffassung.

Der Kabinettsausschuß beschließt entsprechend dem Vorschlag von Ministerialdirigenten Dr. Grau, BK, wie folgt:

„1)

Die bundesrechtliche Regelung des Wasserrechts und der Wasserwirtschaft wird in dem Interministeriellen Ausschuß für Wasser mit größtmöglicher Beschleunigung weiterbearbeitet.

2)

Der Interministerielle Ausschuß, dem bisher die Bundesministerien für Verkehr, für Wirtschaft, für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und des Innern angehören, wird durch Vertreter der Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit, der Justiz, für Angelegenheiten des Bundesrates sowie durch einen Vertreter des Bundeskanzleramtes ergänzt. Zu den Sitzungen sind außerdem von Fall zu Fall die Bundesministerien einzuladen, die an dem Gegenstand der Erörterungen sachlich beteiligt sind.

3)

Den ständigen Vorsitz des Interministeriellen Ausschusses übernimmt ein Mitglied des Bundeskabinetts, das über einen kleinen Arbeitsstab verfügt.

4)

Der Vorsitzende des Interministeriellen Ausschusses wird ermächtigt, je nach dem Fortgang der Arbeiten Vertreter der Länder, der Wissenschaft sowie der interessierten wirtschaftlichen und kommunalen Verbände beizuziehen.

5)

Wenn im Verlauf der Beratungen des Interministeriellen Ausschusses grundsätzliche Entscheidungen zu treffen sind, von denen seine weitere Arbeit abhängt, hat der Vorsitzende die Entscheidung des Kabinettsausschusses herbeizuführen. Das gleiche gilt bei grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten im Ausschuß.

6)

Der Interministerielle Ausschuß wird beauftragt, unter Verwertung der geleisteten Vorarbeiten umgehend eine Stellungnahme darüber zu erarbeiten, ob die bundesrechtliche Regelung des Wasserrechts im Sinne eines Rahmengesetzes nach Art. 75 Ziff. 4 GG getroffen werden soll oder ob zunächst die von den Bundesministerien für Wirtschaft, für Verkehr und des Innern vorbereiteten Einzelgesetzentwürfe dem Kabinett zur Beschlußfassung vorgelegt werden sollen."

Zum letzten Absatz dieses Beschlusses hebt der Bundesminister für Verkehr nochmals hervor, daß nach seiner Ansicht das von ihm vorbereitete Bundesgesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen kein Teilgesetz, sondern ein Einzelgesetz sei, das die Materie für die Bundeswasserstraßen endgültig regele und das auf alle Fälle erlassen werden müsse. 30

30

Das Kabinett bestätigte die Beschlüsse des Ausschusses in der 71. Kabinettssitzung am 16. Febr. 1955 TOP 4 (Kabinettsprotokolle 1955, S. 141-143). - Der erweiterte Interministerielle Ausschuß „Wasser" unter Vorsitz Krafts tagte erstmals am 9. März 1955. - Sitzungsniederschriften und weitere Unterlagen in B 135/83 f. und 98-100 sowie B 136/2512 f.

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