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Dokument 1

Vermerk von Haenlein und Dr. Grau (Bundeskanzleramt) vom 18. Januar 1954 betreffend das Programm zur verkehrspolitischen Neuordnung 1

1

Vermerk mit handschriftlicher Unterzeichnung durch Haenlein und Grau sowie aufgesetztem handschriftlichem Vermerk von Globke vom 21. Jan. 1954 in B 136/1478.

[Bundeskanzleramt]

Referate 8 u. 6

Bonn, den 18. Januar 1954

Vermerk für die Kabinettssitzung

Betr.: Programm zur verkehrspolitischen Neuordnung

I.

Entsprechend der Regierungserklärung des Herrn Bundeskanzlers vom 20.10.53 sind die folgenden verkehrspolitischen Aufgaben vordringlich zu lösen:

1.

Hebung der Sicherheit im Straßenverkehr

2.

Ordnung des Verhältnisses Schiene/Straße

3.

Gesundung der Deutschen Bundesbahn

4.

Förderung des Straßenbaues.

Der Bundesminister für Verkehr und der Bundesminister der Finanzen haben hierzu ein übereinstimmendes Programm aufgestellt, das aus den anliegenden Kabinettsvorlagen vom 8. und 12.12.53 und 14. [1.54] 2 ersichtlich ist. Beide Bundesminister betonen, daß die in diesem Programm vorgeschlagenen Maßnahmen sich gegenseitig bedingen und ein Ganzes bilden. Wenn davon wesentliche Maßnahmen nicht verwirklicht würden, wäre der Erfolg des Ganzen gefährdet oder gar verhindert. Voraussetzung für einen Erfolg sei ferner, daß die Maßnahmen in kürzester Frist und gleichzeitig in Kraft treten.

2

Die Vorlage ist an dieser Stelle beschädigt.

II.

In dem Programm werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

1. Sicherheit im Straßenverkehr

Der Bundesminister für Verkehr nennt als besonders wichtige Ursache für die Zunahme der Unfälle im Straßenverkehr (gegenwärtig täglich 30 Unfalltote und über 800 Verletzte) die Überlastung der Straßen. Da die finanziellen Möglichkeiten zum Ausbau der Straßen außerordentlich beschränkt seien, bleibe nur übrig, die Straßen von dem Verkehr zu entlasten, der nicht aus volkswirtschaftlichen oder sozialen Gründen auf sie angewiesen sei, eine besondere Gefährdung des Straßenverkehrs darstelle und die Straße sowie die Anlieger stark belaste. Er legt daher den Entwurf eines „Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen" vor, der enthält:

a)

ein Verbot der Beförderung von gewissen Massengütern im Fernverkehr auf der Straße;

b)

eine Beschränkung des Werkfernverkehrs (Verbot der Beförderung der Fertigprodukte vom Produzenten zum Abnehmer über 50 km hinaus).

Ferner sollen demnächst zwei Straßenverkehrssicherheitskonferenzen, an denen die Bundesminister der Finanzen und des Innern, die Finanz-, Innen- und Verkehrsminister der Länder sowie der Bundesminister der Justiz, die Justizminister und Generalstaatsanwälte der Länder teilnehmen werden, abgehalten werden mit dem Ziel, eine nachdrückliche Durchführung der Straßenverkehrssicherheitsvorschriften sowie eine einheitliche und wirksame strafrechtliche Behandlung von Verkehrsdelikten zu erreichen. Ebenso soll die Frage der Bildung einer Bundesverkehrspolizei sowie die Notwendigkeit einer Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit im Straßenverkehr erörtert werden.

2. Ordnung des Verhältnisses Schiene/Straße

Der Bundesminister für Verkehr sieht eine der Hauptursachen für die schwierige Lage der Verkehrsträger Schiene und Straße und für die unorganische Verschiebung des Verhältnisses zueinander in der ungesunden Ausdehnung des Werkverkehrs. Dieser sei insbesondere durch die Steuergesetzgebung begünstigt worden. Rd. 80 v.H. der zugelassenen Lastkraftwagen führen im Werkverkehr (Gesamtzahl der LKW's am 1.7.1953 = 555 000). Die Lage der Deutschen Bundesbahn werde zusätzlich dadurch nachteilig beeinflußt, daß die Wettbewerbsbedingungen zwischen ihr und dem gewerblichen Güterverkehr nicht gleich seien. Vor allem lege das gemeinwirtschaftliche System (Beförderungspflicht, Tarifzwang, gleiche Tarife auf allen Strecken, Wert- und Entfernungsstaffel im Güterverkehr) ihr Lasten auf, von denen der Straßenverkehr frei sei. Die Abgrenzung der Bereiche von Schiene/Straße und die Gesundung der Deutschen Bundesbahn ließen sich nur durch Maßnahmen erreichen, die der Eigengesetzlichkeit des Verkehrs Rechnung trügen. Das zur Ordnung des Verhältnisses Schiene/Straße aufgestellte Programm gehe daher von folgenden Grundgedanken aus:

a)

Das gemeinwirtschaftliche System der Deutschen Bundesbahn ist beizubehalten;

b)

Die Wettbewerbsbedingungen von Schiene und Straße sind soweit wie möglich einander anzugleichen;

c)

Ein echter Leistungswettbewerb muß gewährleistet bleiben;

d)

Eine freie Preisbildung auf dem Gebiet des Verkehrs bleibt ausgeschlossen.

Neben den unter Ziff. 1 erwähnten Maßnahmen zur Entlastung der Straße (Verbot der Beförderung von Massengütern und Beschränkung des Werkfernverkehrs), wodurch der Deutschen Bundesbahn in erheblichem Maße Verkehr zurückgewonnen werde, sei zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen Schiene und Straße wie auch zur Ermöglichung des Ausbaues der Autobahnen und Straßen folgendes Steuer- und Finanzierungsprogramm vorgesehen:

a)

Kraftfahrzeugsteuer: Die Begünstigung der schweren Lastkraftwagen und der Anhänger im geltenden Kraftfahrzeugsteuergesetz soll beseitigt werden. Darüber hinaus ist eine Progression der Steuer für schwere Lastkraftwagen und Anhänger über 15 t Gesamtgewicht vorgesehen. Die Steuer auf Personenkraftwagen soll gesenkt werden, um die Gesamtbelastung des Kraftwagens infolge der Erhöhung der Mineralölsteuer auszugleichen und damit eine Beeinträchtigung der Kraftwagenindustrie vorzubeugen.

b)

Beförderungssteuer: Die Beförderungssteuer soll vor allem auf den gewerblichen Güternahverkehr und auf den Werknahverkehr ausgedehnt werden, um diese dadurch der gleichen Besteuerung wie die Bundesbahn zu unterwerfen.

c)

Mineralölsteuer: Die Mineralölsteuer soll so erhöht werden, daß der Vergaserkraftstoff um etwa 2,1 Pfg./Ltr. und das Dieselöl um etwa 6 Pfg./Ltr. verteuert wird.

Die Einzelheiten über dieses Steuerprogramm sind in dem anliegenden von den Bundesministern der Finanzen und für Verkehr gemeinsam eingebrachten Entwurf eines Verkehrsfinanzgesetzes 1954 dargelegt. Wegen der in diesem Gesetzentwurf mitbehandelten Finanzierung des Baues von Bundesautobahnen wird auf die Ausführungen Ziff. 4 hingewiesen.

Des weiteren soll durch geeignete tarifpolitische Maßnahmen eine gesunde Verkehrsteilung zwischen Schiene und Straße gefördert werden (Einführung eines Tarifgefälles, Haustarife usw.). Im übrigen wird der Bundesminister für Verkehr darauf hinwirken, daß die Deutsche Bundesbahn und die Vertreter des gewerblichen Güterverkehrs in freiwilliger Vereinbarung die gegenseitige Zusammenarbeit absprechen.

3. Gesundung der Bundesbahn

Der Bundesminister für Verkehr und der Bundesminister der Finanzen weisen darauf hin, daß sich die Lage der Deutschen Bundesbahn durch verschiedene Umstände (mehrere Gehalts- und Lohnerhöhungen, Tragung betriebsfremder Lasten, Eindringen des Kraftwagens in ihren Verkehr) in einer bedrohlichen Weise verschärft haben. Ihr Defizit für die Geschäftsjahre 1952 und 1953 betrage insgesamt rd. 680 Mio. DM. Wenn nicht einschneidende Maßnahmen getroffen würden, werde - bei sonst gleichbleibenden Verhältnissen - im Geschäftsjahr 1954 ein Neuverlust von 840 Mio. DM zu erwarten sein.

Nach § 33 Abs. 2 des Bundesbahngesetzes habe die Bundesregierung über die Deckung eines Fehlbetrages zu beschließen. Da die im Haushalt 1954 vorgesehene Hilfe für die Deutsche Bundesbahn unzulänglich sei, sei es notwendig, alle Möglichkeiten zu erschöpfen, um durch andere Maßnahmen eine Lösung zu suchen, die eine Inanspruchnahme des Bundeshaushalts in erträglichen Grenzen halte. Sie schlagen daher folgende Maßnahmen vor:

a)

Übernahme der politischen (betriebsfremden) Personallasten der Bundesbahn durch den Bund, und zwar im Rahmen der Mittel, die durch die unter Ziff. 2 aufgeführten steuerlichen Maßnahmen aufgebracht werden sollen;

b)

Tarifänderungen zur Erzielung von Mehreinnahmen (u.a. Anhebung von Massentarifen);

c)

Weitere Rationalisierung des Betriebes der Deutschen Bundesbahn in Durchführung und Erweiterung des Kabinettsbeschlusses vom 8.5.1953;

d)

Regelung der früheren Reichsbahnanleihen;

e)

Zusammenarbeit zwischen Post und Eisenbahn.

4. Förderung des Straßenbaus

Die unter Ziff. 3 erwähnten steuerpolitischen Maßnahmen sollen neben der Erreichung einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen Schiene und Straße vornehmlich auch dazu beitragen, zusätzliche Mittel für den dringend notwendigen Ausbau des deutschen Straßennetzes zu gewinnen. In dem Verkehrsfinanzgesetzentwurf ist vorgesehen, aus den steuerlichen Mehreinnahmen folgende Beträge für den Straßenbau freizumachen:

a)

Jährlich 80 Mio. DM für den Bau neuer Bundesautobahnen für die Dauer von 14 Jahren; dazu Benutzungsgebühren für die neuen Bundesautobahnstrecken;

b)

Jährlich etwa 20 Mio. DM für den Ausbau der Bundesstraßen, wozu weitere 20 Mio. DM kommen, die durch die Maßnahmen zu a) im außerordentlichen Haushalt frei werden.

Des weiteren wird die Erhöhung der Kraftfahrzeugsteuer den Ländern eine Mehreinnahme von rd. 50 Mio. DM bringen, die es ihnen ermöglichen wird, entsprechende höhere Aufwendungen für den Ausbau des Straßennetzes zu machen.

Um eine alsbaldige fühlbare Entlastung der Straßen durch den Neubau von Bundesautobahnen zu erreichen, soll eine besondere Finanzierungsgesellschaft des privaten Rechts errichtet werden. Ihr sollen - wie bereits erwähnt - aus dem Mehraufkommen der Mineralölsteuer für 14 Jahre jährlich 80 Mio. DM, also insgesamt 1 120 Mio. DM, zur Verfügung gestellt werden. Damit könnten innerhalb von 14 Jahren rd. 590 km neue Bundesautobahnen gebaut werden. Zur Abkürzung der Bauzeit soll die Gesellschaft Darlehen aufnehmen können, so daß das Bauprogramm wesentlich schneller verwirklicht werden könnte.

III.

Über alle in Abschnitt II aufgeführten Maßnahmen besteht Übereinstimmung zwischen dem Bundesminister für Verkehr und dem Bundesminister der Finanzen. Auch der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat seine grundsätzliche Zustimmung erteilt.

Der Bundesminister für Wirtschaft erkennt zwar die Dringlichkeit einer Neuordnung des Verkehrswesens an, bringt aber zum Ausdruck, daß die Verwirklichung des aufgestellten Programms, insbesondere des Gesetzentwurfs zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen, eine planwirtschaftliche Organisation im Verkehrswesen einleiten würde, die der allgemeinen wirtschaftspolitischen Linie der Bundesregierung zuwiderlaufe und weder für das Verkehrswesen im allgemeinen noch für die Bundesbahn langfristig zum Vorteil wäre.

Die Sicherheit im Straßenverkehr glaubt er durch eine Reihe von polizeilichen Sicherheitsmaßnahmen, wie Beschränkung der Geschwindigkeit, straffe Durchführung des Verkehrssicherheitsgesetzes, Sperrung bestimmter Überlandstraßen für Nutzkraftfahrzeuge, erreichen zu können.

Die Ordnung des Verhältnisses Schiene/Straße hält er durch tarifpolitische Maßnahmen für möglich. Durch eine Änderung der Tarifpolitik der Bundesbahn sei für den Verfrachter der Anreiz zu schaffen, jeweils dasjenige Verkehrsmittel in Anspruch zu nehmen, das seiner gesamten technischen und damit Kosten- und Leistungsstruktur nach am besten für den jeweiligen Transport geeignet sei. Daneben sollte nach seiner Meinung die Bundesbahn in die Lage versetzt werden, den Betrieb unrentabler Strecken einzuschränken oder stillzulegen. Die Möglichkeit einer weiteren Verbesserung der finanziellen Lage der Bundesbahn sieht er in verstärkten Rationalisierungsmaßnahmen sowie in der Regelung der politischen (betriebsfremden) Lasten.

Was die steuerpolitischen Maßnahmen betrifft, so lehnt er vor allem die Progression der Kraftfahrzeugsteuer und die Erhöhung der Mineralölabgabe ab.

Im übrigen ist er damit einverstanden, daß für den Ausbau des Straßennetzes die aus der Änderung des Beförderungssteuergesetzes und des Kraftfahrzeugsteuergesetzes zu erwartenden Mehreinnahmen zweckgebunden für den Straßenbau verwandt werden.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen sieht in dem Entwurf eines Straßenentlastungsgesetzes eine Möglichkeit für die Hebung der Sicherheit im Straßenverkehr, schlägt indessen zur Vermeidung von Härten für alle beteiligten vor, die geplanten Maßnahmen schrittweise durchzuführen. Allgemein weist er darauf hin, daß gesetzgeberische Maßnahmen zur Beschränkung des Verkehrs auf der Straße Eingriffe in die freie Marktwirtschaft bedeuten. Hinsichtlich der steuerlichen Maßnahmen teilt er die Stellungnahme des Bundesministers für Wirtschaft und spricht sich ferner gegen die Besteuerung der Omnibusse nach dem Gesamtgewicht sowie gegen die Besteuerung des Paketverkehrs aus.

Im übrigen ist er mit dem vorgeschlagenen Programm zur verkehrspolitischen Neuordnung einverstanden, betont dabei aber, daß er auch für die Deutsche Bundespost die Übernahme der politischen Personallasten (etwa 100 Mio. DM) durch den Bund in Anspruch nehmen müsse.

IV.

Der Bundesminister für Verkehr bittet in seiner Kabinettsvorlage vom 12.12.53, das Kabinett möge die von ihm vorgeschlagenen Maßnahmen billigen und insbesondere dem Entwurf eines „Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen" zustimmen. Weiter bitten die Bundesminister der Finanzen und für Verkehr, über den von ihnen mit gemeinsamer Kabinettsvorlage vom 14.1.54 eingebrachten Entwurf eines Verkehrsfinanzgesetzes 1954 zusammen mit den übrigen verkehrspolitischen Maßnahmen zu beschließen.

Im Kabinett wird zweckmäßigerweise zunächst festzustellen sein, ob der Teil des Programms, der vom Bundesminister für Wirtschaft nicht beanstandet wird, die Zustimmung des Kabinetts findet. Sodann wird das Kabinett die Grundsatzfrage zu entscheiden haben, ob die in dem Programm vorgesehenen verkehrslenkenden Maßnahmen zur Durchführung gelangen sollen oder ob der Auffassung des Bundesministers für Wirtschaft gefolgt werden soll, der in einer gewissen Beschränkung der Gemeinwirtschaftlichkeit der Bundesbahn einen Weg zur Lösung des Problems sieht, der zugleich in höherem Maße der allgemeinen wirtschaftspolitischen Linie der Bundesregierung entspricht. Demgegenüber sind sich der Bundesminister für Verkehr und der Bundesminister der Finanzen darüber einig, daß das gemeinwirtschaftliche Prinzip der Bundesbahn keinesfalls geschmälert werden dürfe, weil dadurch Strukturwandlungen innerhalb des Wirtschaftslebens des Bundes eintreten würden, die in ihren Ausmaßen unübersehbar seien. Jede fühlbare Einschränkung der Gemeinwirtschaftlichkeit würde zur Verteuerung des Transportes lebenswichtiger Güter führen und die rohstoffernen Randgebiete, wie z. B. den Bayerischen Wald und Schleswig-Holstein, treffen, in denen ohnehin zahlreiche Betriebe an der Grenze ihrer Existenzfähigkeit liegen. Es sei außerdem zu befürchten, daß ein grundlegender Umbau des Tarifsystems wegen der geschilderten Auswirkungen so langwieriger Vorbereitungen bedürfe, daß sich auch deshalb dieser Weg nicht beschreiten lasse. Die Lage der Deutschen Bundesbahn zwinge zu einer Sofortlösung, da sie andernfalls in Kürze ihre Zahlungsfähigkeit aus eigenen Mitteln nicht mehr aufrechterhalten könne und bereits schon jetzt ihr eine Milliarde umfassendes Investitionsprogramm für das laufende Jahr bis zur Klärung der Finanzierungsfrage einstweilen zurückstellen müsse.

Bei dem Ernst der Lage auf dem Gebiete des gesamten Verkehrs und insbesondere bei der Finanzlage der Bundesbahn wird den Vorschlägen der Bundesminister für Verkehr und der Finanzen im Grundsatz zugestimmt werden müssen. Notwendig ist jedoch, das vorgeschlagene „Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen" einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. So wird insbesondere die Liste der Massengüter, deren Transport auf der Straße künftig verboten sein soll, einer Überarbeitung bedürfen. Ebenso wird eine sorgfältige Prüfung dahingehend notwendig sein, ob durch die vorgesehene Einschränkung des Werkverkehrs und die dadurch verursachte Stillegung von Lastkraftwagen der Wirtschaft nicht ein unverantwortbarer Schaden entsteht. Zum mindesten werden hier weitgehende Übergangsregelungen notwendig sein.

In gleicher Weise wird auch das Verkehrsfinanzgesetz 1954 insbesondere im Hinblick auf die von den Bundesministern für Wirtschaft und für das Post- und Fernmeldewesen erhobenen Bedenken nochmals zu überprüfen sein. Entsprechend dem Vorschlag des Bundesministers für Wirtschaft dürfte es angezeigt sein, diese Prüfung der beiden Gesetzentwürfe durch den Kabinettsausschuß vornehmen zu lassen. Im Zusammenhang hiermit könnte dann auch die Stellungnahme der beteiligten Verkehrs- und Wirtschaftskreise eingeholt werden.

Das Programm zur verkehrspolitischen Neuordnung nebst den Gesetzentwürfen über die Straßenentlastung und die Verkehrsfinanzierung 1954 sind in der Anlage 1, die verschiedenen Stellungnahmen zu dem Programm und den Gesetzentwürfen in der Anlage 2 enthalten.

Für Referat 6

Für Referat 8

gez. (Haenlein)

gez. (Dr. Grau)

Bei der Bedeutung der Angelegenheit für die Wirtschaft wird man vor einer endgültigen Beschlußfassung auch ihr Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen. Beauftragter der Wirtschaft ist Direktor Friedrich in Hamburg, der bereits um einen Empfang nachgesucht hat.

G[lobke] 21/I 3

3

Handschriftlich aufgesetzter Vermerk Globkes vom 21. Jan. 1954.

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