1.1 (k1956k): 1 Kabinett und Koalition

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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1 Kabinett und Koalition

Die Hoffnung des Bundeskanzlers, daß die in der Koalition durch die Auseinandersetzungen mit der FDP über außenpolitische Fragen entstandenen Schwierigkeiten bereinigt werden könnten, wurde durch die Wiederwahl Thomas Dehlers zum Vorsitzenden der FDP-Bundestagsfraktion am 10. Januar 1956 erheblich gestört. Adenauer hatte vor dieser Wahl laut über eine Auflösung der Koalition mit der FDP für diesen Fall nachgedacht; im Kabinett erklärte er nach der Wahl Dehlers, darüber sei „nichts zu sagen, dieser Vorgang liege außerhalb des Tätigkeitsbereichs der Bundesregierung" 4.

4

Vgl. 112. Sitzung am 11. Jan. 1956 TOP A.

Schwerer wog zu Anfang des Jahres die Auseinandersetzung über den von Mitgliedern der CDU/CSU-Fraktion am 14. Dezember 1955, also einen Tag nach dem Abbruch der Koalitionsbesprechungen mit der FDP 5, im Wahlrechtsausschuß des Bundestages eingebrachten Vorschlag, das geltende Verhältniswahlrecht durch ein modifiziertes Mehrheitswahlrecht zu ersetzen, d.h. 60% der Abgeordneten nach dem Mehrheitswahlrecht und 40% nach dem Verhältniswahlrecht zu wählen. Die strikte Ablehnung dieses sogenannten Grabensystems durch die FDP, die sich in ihrer Existenz bedroht sah, führte dazu, daß auf Anregung des CDU-Vorsitzenden Adenauer, der erklärt hatte, „weder die Partei noch die Fraktion sei dazu bestimmt, für das Mehrheitswahlrecht zu sterben", die CDU/CSU-Fraktion ihre Unterhändler am 2. Februar 1956 ermächtigte, „auf dem Boden des Wahlrechts von 1953 und unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Koalitionspolitik in Bund und Ländern die Verhandlungen weiterzuführen" 6.

5

Vgl. 109. Sitzung am 14. Dez. 1955 TOP C (Kabinettsprotokolle, Bd. 8, S. 745-747).

6

Siehe das Protokoll der Fraktionssitzung in N 1371/315; vgl. auch 118. Sitzung am 8. Febr. 1956 TOP A.

Aber auch der von der CDU/CSU-Fraktion initiierte Vorstoß vom 14. Dezember 1955, den Adenauer offenbar nie gutgeheißen hatte, berührte die Tätigkeit der Bundesregierung nur indirekt. Er hatte seine Brisanz dadurch gewonnen, daß die Unterhändler der FDP ein Junktim zwischen der Wahlrechtsfrage und der vom Bundeskanzler forcierten Verabschiedung des Soldatengesetzes im Bundestag hergestellt hatten 7. Durch die Bereitschaft der CDU/CSU-Fraktion zu einem Kompromiß in der Wahlrechtsfrage war der FDP die Möglichkeit eröffnet worden, von ihrem Junktim abzurücken.

7

Vgl. 122. Sitzung am 22. Febr. 1956 TOP A.

Auswirkungen auf die Politik der Bundesregierung hatte hingegen die Entscheidung eines Landesverbandes der FDP, nämlich der Entschluß der nordrhein-westfälischen Landtagsfraktion vom 30. Januar 1956, „ganz gleich", wie die Verhandlungen über das Wahlrecht ausgingen, über ein Mißtrauensvotum gegen den Ministerpräsidenten Karl Arnold die Koalition mit der CDU im Land zu beenden und eine Regierung mit der SPD zu installieren 8. Zwar konstatierte der Bundeskanzler in der Kabinettssitzung am 15. Februar, daß „das Bundeskabinett als solches in die Düsseldorfer Vorgänge nicht eingreifen könne. Auch er selbst als Bundeskanzler müsse sich zurückhalten"; aber er forderte „die verantwortungsbewußten Männer der FDP" auf, an die Öffentlichkeit zu appellieren 9, weil er glaubte, daß man auf diese Weise „noch einige der Landtagsabgeordneten der FDP dazu bringen könne, für Arnold zu stimmen" 10.

8

Vgl. 118. Sitzung am 8. Febr. 1956 TOP A.

9

Vgl. 120. Sitzung am 15. Febr. 1956 TOP B.

10

Siehe Tagesnotizen Blüchers, Eintragungen vom 15. Febr. 1956 (Nachlaß Blücher N 1080/299).

Die von den vier der FDP angehörenden Bundesministern ausgearbeitete Erklärung zu den vom nordrhein-westfälischen Landesverband der FDP zur „vertraulichen Information der Mitglieder" vorgelegten „11 Punkte", in denen die Majorisierung der FDP auf Bundesebene und die Tendenz zu einem Ein-Parteien-Staat als Grund für die Absicht, in Nordrhein-Westfalen einen Regierungswechsel herbeizuführen, angegeben wurden 11, fruchtete nichts. Am 20. Februar 1956 wurde der Mißtrauensantrag von der Mehrheit der Landtagsabgeordneten angenommen und der Sozialdemokrat Fritz Steinhoff mit den Stimmen der SPD, FDP und einiger Abgeordneter des Zentrums zum Ministerpräsidenten gewählt.

11

Vgl. 120. Sitzung am 15. Febr. 1956 TOP B.

Während Adenauer in einem Gespräch mit dem Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Heinrich Krone am 21. Februar gesagt hatte, „er sehe nach reiflicher Überlegung [...] keine andere Antwort auf Düsseldorf als ein Mehrheitswahlrecht für die kommende Bundestagswahl" 12, kommentierte er den Regierungswechsel in der Kabinettssitzung am 22. Februar eher zurückhaltend. Er erklärte zwar, nach seiner Meinung komme es zu einem Bruch der Koalition mit der FDP, den er bedauern würde, und er warf dem Bundesvorstand der FDP vor, sich nicht rechtzeitig mit den Ereignissen in Nordrhein-Westfalen befaßt zu haben, obwohl sie durch das 11-Punkte-Programm, aus dem deutlich hervorgehe, daß die FDP der Bundesregierung Schwierigkeiten im Bundesrat machen wolle, zu einer Bundesangelegenheit geworden seien; aber er vermied jede darüber hinausgehende konkrete Äußerung 13. Es spricht viel dafür, daß der Bundeskanzler eine Entscheidung über eine Beendigung der Koalition mit der FDP bis zu der für den 24. Februar einberufenen Sitzung des CDU-Vorstandes aufschieben wollte 14. Der Austritt der vier der FDP angehörenden Bundesminister und weiterer zwölf Bundestagsabgeordneter der FDP aus der Bundestagsfraktion am 23. Februar und die Erklärung Blüchers, die vier Minister wollten nicht ihren Rücktritt einreichen, weil sie von der Notwendigkeit der Aufrechterhaltung der alten Koalition überzeugt seien 15, schuf die Voraussetzung dafür, daß der Bundesvorstand der CDU einen Tag später erklären konnte, er empfehle „in Übereinstimmung mit dem Vorsitzenden der CSU der Bundestagsfraktion der CDU/CSU die Koalition nur mit denjenigen der Abgeordneten fortzusetzen, die loyal die Zusammenarbeit in der Koalition weiterzuführen gewillt sind und das Verhalten der FDP in Nordrhein-Westfalen ablehnen" 16. Der FDP-Vorstand nahm diese Erklärung zum Anlaß, den Bruch der Koalition durch die CDU/CSU festzustellen und die 16 aus der Fraktion ausgetretenen Bundestagsabgeordneten aus der Partei auszuschließen 17.

12

Krone, Tagebücher, S. 203.

13

Vgl. 122. Sitzung am 22. Febr. 1956 TOP A.- Siehe auch FDP-Bundesvorstand 1954-1960, S. 145.

14

Siehe dazu die Äußerungen Adenauers in der Fraktionssitzung der CDU/CSU am 21. Febr. 1956 (N 1371/315).

15

Siehe Tagesnotizen Blücher, Eintragungen vom 23. Febr. 1956 (Nachlaß Blücher N 1180/299).

16

AdG 1956, S. 5646. - Siehe auch CDU-Bundesvorstand, S. 782-835.

17

Siehe FDP-Bundesvorstand 1954-1960, S. 144-156, Entschließung S. 156.

Die Fronten waren also geklärt. Es gab weder mehr Austritte aus der Bundestagsfraktion der FDP, noch lassen sich Rückkehrgesuche der „Sezessionisten" in die Partei nachweisen. In den Kabinettsprotokollen ist in der Zeit von Ende Februar bis zum 21. März 1956 eine Erörterung der „koalitionspolitische[n] Fragen" nicht festgehalten. Den Aufzeichnungen Blüchers jedoch ist zu entnehmen, daß Dehler über den der FDP angehörenden Journalisten Otto Schumacher-Hellmold mit dem Bundeskanzler Kontakt aufnehmen ließ, um die Voraussetzungen für die Wiederherstellung der Einheit von Fraktion und Partei zu erkunden. Am 29. Februar hatte Adenauer im Beisein von Globke zunächst mit Minister Schäfer und anschließend mit Otto Schumacher-Hellmold über diese Initiative Dehlers gesprochen, der dem FDP-Vorsitzenden die Bedingungen des Bundeskanzlers für eine Einigung übermittelte: keine Diskriminierung der „Dissidenten", Entschuldigung Dehlers für alle Beleidigungen Adenauers, Änderung in der Leitung der FDP und Rückgängigmachung der Regierungsbildung in Nordrhein-Westfalen 18. Falls Dehler akzeptiere, werde er wieder ein Ministeramt in der Bundesregierung übernehmen können 19. Zu einem Gespräch des FDP-Vorsitzenden mit Adenauer über die von Dehler gewünschte „Generalbereinigung" kam es nicht 20.

18

Blücher referiert den Bericht, den ihm die FDP-Abgeordneten Blank und Schneider über die Ausführungen Adenauers am 6. März 1956 gegeben hatten (Nachlaß Blücher N 1080/299). - Übereinstimmend damit Schwarz, Adenauer, S. 261. - Siehe auch die Eintragungen im Tageskalender Adenauers am 29. Febr. 1956 (Nachlaß Adenauer StBKAH I 04.07).

19

Vermerk Globkes o. Dat. (Nachlaß von Merkatz ACDP I-148-006/02).

20

Siehe Schwarz, Adenauer, S. 261 f.

Über diese Kontaktaufnahme drang nichts in die Öffentlichkeit. Schäfer hatte, dem Wunsch des Bundeskanzlers entsprechend, nicht einmal seine drei FDP-Kollegen im Kabinett oder einen der anderen „Sezessionisten" informiert. Erst am 6. März berichtete Adenauer den aus der FDP-Fraktion ausgetretenen Abgeordneten Martin Blank und Ludwig Schneider über diesen Vermittlungsversuch, der „völliges Entsetzen" bei Blücher hervorrief 21. Allerdings gab es Äußerungen der beiden Parteivorsitzenden in der Öffentlichkeit, die aufhorchen ließen. Dehler hatte am 29. Februar sich sehr zurückhaltend zu außenpolitischen Fragen geäußert und durchblicken lassen, er sei bereit, in die Koalition zurückzukehren, wenn die von der FDP am 13. Dezember 1955 vorgelegte Koalitionsvereinbarung, über die noch nicht verhandelt worden war, akzeptiert werde 22; und Adenauer hatte am 1. März diese Rede Dehlers „als ziemlich abgerüstet" bezeichnet und hinzugefügt, er habe „den Wunsch, daß die Teile sich wieder zusammenfinden und daß sie sich auf einer Basis, die auch für die anderen Koalitionspartner tragbar ist, wieder zusammenfinden" 23. Dem durch diese Ausführungen alarmierten Blücher, der von der Kontaktaufnahme Dehlers mit Adenauer zu diesem Zeitpunkt noch nichts wußte, gaben der Bundeskanzler und sein Staatssekretär „beruhigende Erklärungen" ab 24.

21

Blücher, wie Anm. 18.

22

Zeitgeschehen 1956, P 123.

23

Adenauer, Teegespräche, S. 46 u. 59.

24

Tagesnotizen Blüchers, Eintragungen vom 2. März 1956 (Nachlaß Blücher N 1180/299).

Durch die Anerkennung der am 1. März von den „Dissidenten" gegründeten Arbeitsgemeinschaft Freier Demokraten, später: Demokratische Arbeitsgemeinschaft, als Bundestagsfraktion, die am 15. März von der CDU/CSU-Fraktion als Koalitionspartner akzeptiert wurde 25, durch den Austritt der 16 Abgeordneten aus der FDP am 21. April und die Gründung der FVP zwei Tage später 26 wurde die Spaltung verfestigt. Die Koalition verfügte im Bundestag nunmehr über 281 Abgeordnete, denen 206 Vertreter der Opposition gegenüberstanden. Im Kabinett war die sechzehnköpfige FVP-Fraktion weiterhin mit vier Ministern vertreten, elf Minister gehörten nach dem Übertritt der früheren BHE-Mitglieder Kraft und Oberländer am 18. Februar 1856 in die CDU dieser Partei, drei der CSU und zwei der DP an. Es lag auf der Hand, daß diese Zusammensetzung des Kabinetts, die den Proportionen der in der Koalition vertretenen Parteien nicht mehr entsprach, auf die Dauer nicht zu halten war. Schon bei der Regierungsbildung 1953 hatte die CSU, die über 52 Bundestagsmandate verfügte, sich mit drei Ministern gegenüber der FDP, die 48 Mandate erreicht hatte, in der Bundesregierung unterrepräsentiert gefühlt. Der Bundeskanzler erklärte denn auch am 25. April 1956 in der Kabinettssitzung, daß man „über eine etwaige Umbildung des Kabinetts [...] zur geeigneten Zeit innerhalb der Bundesregierung und zwischen den Koalitionsfraktionen sprechen" müsse 27. Daß die vier FVP-Minister den Bundeskanzler gebeten hatten, das Kabinett erst nach dem für Ende Mai geplanten Gründungsparteitag der FVP umzubilden und angeboten hatten, selbst Vorschläge für ihre Vertretung in der Bundesregierung zu machen, verschaffte ihm eine Atempause 28.

25

Vgl. 127. Sitzung am 21. März 1956 TOP A.

26

Vgl. 131. Sitzung am 25. April 1956 TOP A.

27

Ebenda.

28

Siehe Adenauer-Heuss, Augen, S. 199, Gespräch am 8. Mai 1956.

Nach dem Parteitag der FVP, der vom 24. bis 26. Juni 1956 stattgefunden hatte, war die Schonfrist vorbei. Die CSU drängte auf eine Klärung ihrer Präsenz im Kabinett und verband damit die Forderung auf Rehabilitierung des wegen seiner Äußerungen über die Stationierungskosten vom Bundeskanzler kritisierten Bundesministers der Finanzen, der die CSU von seiner Rücktrittserklärung informiert hatte 29, und Adenauer schien entschlossen, noch vor seinem für Ende Juli geplanten Urlaub die Sache hinter sich zu bringen. Er wolle, so sagte er dem Bundespräsidenten am 9. Juli, den der FVP angehörenden Bundesminister der Justiz Neumayer durch den Vorsitzenden der CSU Hanns Seidel ersetzen, „um die Ansprüche der CSU zu befriedigen", die drei anderen Minister der FVP sollten im Kabinett bleiben 30. Doch in den Koalitionsbesprechungen am 10. und 11. Juli forderten die Vertreter der CSU die Entlassung von zwei Ministern der FVP und den Verzicht auf die Sonderminister, und ein Vertreter der FVP bestritt, daß seine Partei je den Rücktritt eines Ministers angeboten habe. Der Bundeskanzler plädierte dafür, die Entscheidung zu vertagen 31. Die Besprechungen über die Umbildung des Kabinetts wurden im Oktober 1956 wieder aufgenommen.

29

Siehe Sondersitzung am 19. Juni 1956 TOP 1 und 141. Sitzung am 26. Juni 1956 TOP 1.

30

Adenauer-Heuss, Augen, S. 206.

31

Siehe dazu die Aufzeichnung von Merkatz' über die Koalitionsbesprechung am 11. Juli 1956 (ACDP I-148-041/1). - Vgl. auch 143. Sitzung am 11. Juli 1956 TOP 1 b.

Zuvor hatte es, nach vorbereitenden Gesprächen Erhards und Preuskers mit Dehler, am 14. September eine Besprechung Adenauers mit dem FDP-Vorsitzenden gegeben, in der sich, folgt man dem Bericht des Bundeskanzlers in der Kabinettssitzung, beide Politiker einig darüber waren, „es entspräche nicht den Interessen Deutschlands, wenn in der Wirtschaftspolitik ein Wechsel einträte", im Klartext, es gelte, eine Beteiligung der SPD an der Regierung nach der Bundestagswahl zu verhindern. Adenauer hatte seine Forderungen vom Februar wiederholt, und Dehler hatte vorgeschlagen, der Bundeskanzler solle ein Gespräch mit dem Landesvorsitzenden der nordrhein-westfälischen FDP Willi Weyer führen 32. Zu diesem Gespräch kam es trotz der Zustimmung Adenauers nicht, weil Dehler am 19. September alle Kontakte mit der Begründung absagte, von der CDU seien falsche Behauptungen in Umlauf gesetzt worden, die zu einer Atmosphäre geführt hätten, in der weitere Besprechungen untunlich erschienen. Gemeint waren Meldungen, in denen Dehler die Initiative für das Gespräch mit Adenauer zugeschrieben worden war 33. Am selben Tag gab der Sprecher der Bundesregierung bekannt, daß die Besprechung am 14. September nicht auf Initiative Adenauers erfolgt sei, daß weder der Bundeskanzler Dehler Zugeständnisse gemacht noch jener Forderungen gestellt habe. Weitere Verhandlungen seien „offenbar zwecklos", „da Voraussetzung für einen Erfolg eine wirkliche Annäherung zwischen FVP und FDP" sei 34.

32

Vgl. 152. Sitzung am 19. Sept. 1956 TOP A. - Siehe dazu auch den Bericht, den Der Spiegel am 26. Sept. 1956 veröffentlichte (S. 11-14), und der „weitgehend zutreffend" war (FDP-Bundesvorstand 1954-1960, S. 200).

33

Zeitgeschehen 1956, P 489).

34

Pressekonferenz am 19. Sept. 1956 15. 30 Uhr (B 145 I /62) und Bulletin vom 21. Sept. 1956, S. 1701.

Die neue Runde der Koalitionsbesprechung über eine Kabinettsumbildung, die am 3. Oktober begann, lief offenbar sehr zäh. Bewegung kam in die Sache, als die vier der FVP angehörenden Bundesminister, die sich nicht hatten einigen können, wer seinen Rücktritt anbieten sollte, unter Hinweis auf Indiskretionen aus der CDU/CSU über die Verhandlungen 35 ihre Ämter am 6. Oktober 1956 zur Verfügung stellten. Nun mußte also der Bundeskanzler entscheiden, welche Entlassungen er dem Bundespräsidenten vorschlagen wollte. Am 9. Oktober berichtete er Heuss über seine Pläne zur Kabinettsumbildung. Die schwächsten Punkte seien das Verteidigungs- und das Arbeitsministerium. Strauß biete sich „sehr dringend als Verteidigungsminister an. Er habe die nötige Rücksichtslosigkeit und Vitalität, sich nach allen Seiten durchzusetzen und werde bei der Erfüllung seiner Aufgabe sich sicherlich so mit der SPD zerstreiten, daß der CSU die Lust auf eine große Koalition vergehe". Der Bundesminister für Arbeit Storch solle durch Blank und der Bundesminister der Justiz Neumayer durch von Merkatz ersetzt werden, der seine Funktion als Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates behalten solle. Die wirtschaftlichen Koordinierungsaufgaben im Kabinett sollte Karl Arnold übernehmen und Blücher entlassen werden. Für den Fall, daß Arnold ablehne, solle der Bundesminister für Wohnungsbau Preusker mit dieser Aufgabe betreut werden 36.

35

Der Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion Will Rasner hatte am 5. Okt. 1956 erklärt, nicht nur die CSU, auch die CDU fordere eine Umbildung des Kabinetts, die auch die Abschaffung der Sonderminister einbeziehen müßte (Zeitgeschehen 1956, P 515).

36

Adenauer-Heuss, Augen, S. 210-212. - Vgl. auch die Ausführungen Adenauers in der CDU/CSU-Fraktion am 16. Okt. 1956 (N 1371/315) und Schwarz, Adenauer, S. 276 f.

Die Vermutung des Bundespräsidenten, daß der Bundeskanzler sich die Kabinettsumbildung „glatter vorstellt, als sie verlaufen wird" 37, erwies sich als zutreffend. In der Kabinettssitzung am 11. Oktober wurden die Rücktrittsgesuche der vier Minister zwar angesprochen; aber Adenauer zögerte eine Entscheidung unter dem Hinweis darauf hinaus, daß ein Bundesminister nicht selbst seinen Rücktritt erklären könne und der Bundeskanzler das Recht haben müsse, „einem Rücktrittsgesuch nicht oder erst in dem ihm geeigneten Zeitpunkt zuzustimmen" 38.

37

Heuss, Tagebuchbriefe, Eintragung vom 11. Okt. 1956, S. 197.

38

Vgl. 156. Sitzung am 11. Okt. 1956 TOP A.

Am 16. Oktober 1956 wurden die Minister Blank, Kraft, Neumayer und Schäfer von ihren Ämtern entbunden. Als Nachfolger Blanks wurde Strauß zum Bundesminister für Verteidigung, als Nachfolger Neumayers von Merkatz zum Bundesminister der Justiz und als Nachfolger von Strauß wurde Balke zum Bundesminister für Atomfragen ernannt, der bis zur Ernennung Lemmers zum Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen am 14. November 1956 dieses Ressort weiter leitete 39. Storch hingegen behielt sein Ministeramt bis zur Regierungsneubildung nach der Bundestagswahl 1957.

39

Vgl. 157. Sitzung am 17. Okt. 1956 TOP A.

Mitte November war also die Kabinettsumbildung abgeschlossen. Die Bundesregierung bestand nun aus 16 Mitgliedern, von denen neun der CDU, drei der CSU und je zwei der FVP und der DP angehörten. Es war die erste Umbildung eines Kabinetts auf Bundesebene seit dem Bestehen der Bundesrepublik. Personelle Änderungen hatte es durch das Ausscheiden einzelner Minister auch früher schon gegeben; und 1955 war die Bundesregierung durch die Ernennung von Brentanos zum Bundesminister des Auswärtigen - dieses Ressort hatte der Bundeskanzler seit der Errichtung des Auswärtigen Amtes 1951 in Personalunion geleitet - sowie durch die Schaffung des Bundesministeriums für Verteidigung und des Bundesministeriums für Atomfragen erweitert worden. Eine Umstrukturierung des Kabinetts war damit ebenso wenig verbunden worden wie mit dem Austritt der dem BHE angehörenden Minister Kraft und Oberländer aus der Bundestagsfraktion des BHE im Juli 1955. Nach dem Ausscheiden des BHE aus der Regierungskoalition hatten die Minister im August 1955 ihren Rücktritt angeboten, der vom Bundeskanzler am 12. Januar 1956 abgelehnt wurde 40. Zwar hatte der Eintritt Krafts und Oberländers in die CDU im Februar 1956 die Parteiproportionen im Kabinett verschoben; dringlich wurde die Umstrukturierung der Bundesregierung jedoch erst durch die Sezession der 16 FDP-Abgeordneten von der Bundestagsfraktion nach dem Regierungswechsel in Nordrhein-Westfalen und nach dem Verbleib der vier dieser Gruppe angehörenden Minister in der Bundesregierung. Die Kabinettsumbildung im Oktober 1956 entsprach nicht nur der vor allem von der CSU erhobenen Abschaffung der nach ihrer Meinung wenig effizienten Sonderminister, sondern sie diente auch der Wiederherstellung der „arithmetischen Situation" 41. Die Zusammensetzung des Kabinetts blieb bis zur Neubildung der Bundesregierung nach der Bundestagswahl im Jahr 1957 unverändert.

40

Gleichlautende Schreiben an die beiden Minister in Bulletin vom 17. Jan. 1956, S. 89. - Vgl. dazu auch Adenauer, Teegespräche, S. 59 f.

41

Adenauer-Heuss, Augen S. 199, Gespräch am 8. Mai 1956.

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