1.7 (k1973k): Rechts-, Innenpolitik und Bildungspolitik

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Palais SchaumburgBandrücken der EditionÜberreichung des ersten Bandes an Bundeskanzler Helmut SchmidtDas Bundesarchiv, KoblenzKabinettssitzung 1956

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Rechts-, Innenpolitik und Bildungspolitik

Einen Schwerpunkt bei den rechtspolitischen Reformen setzte die Bundesregierung mit der Erneuerung und Überarbeitung des Kindschaftsrechts. Sie trug damit dem Bedürfnis Rechnung, die gesetzlichen Bestimmungen mit einer veränderten sozialen Wirklichkeit, d. h. einem gewandelten Selbstverständnis der Eltern-Kind-Beziehung in Übereinstimmung zu bringen. Nachdem als erstes Reformvorhaben das Adoptionsrecht geändert worden war, 136 widmete sich das Kabinett der Neuregelung des Gesetzes zur elterlichen Sorge. Mit dem bisher geltenden Recht unterstand ein Kind bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres vollständig der elterlichen Gewalt, ohne dass es Mitwirkungs- oder Anhörungsrechte besaß. Dies galt selbst dann, wenn Entscheidungen die Zukunft des Minderjährigen betrafen, z. B. die Berufswahl oder Ausbildung, aber auch ärztliche Behandlungen und Eingriffe. Grobe Fehlentscheidungen in Ausübung der elterlichen Sorge, die das Wohl des Kindes gefährdeten, konnten nur bei schuldhaftem Missbrauch oder Versagen der Eltern durch ein Vormundschaftsgericht korrigiert werden. Mit den neuen Bestimmungen sollten die „elterliche Gewalt" beschränkt und mit der Formulierung „elterliche Sorge" angemessener definiert sowie der Schutz des Kindes vor elterlichem Versagen gewährleistet werden. Ferner sollten der Wille eines „einsichtsfähigen Kindes" in Zukunft berücksichtigt und notwendige Fürsorgemaßnahmen mit ihm erörtert werden. War ein Vormundschaftsgericht mit einer Frage der elterlichen Sorge befasst, hatte es zukünftig das Kind grundsätzlich zu hören. Im Scheidungsfall stand dem Kind nach Vollendung des 14. Lebensjahres ein Mitspracherecht über den Zuspruch der elterlichen Sorge zu. Insgesamt erhielten mit dieser Reform die Rechte der Kinder gegenüber ihren Eltern mehr Gewicht: Kinder galten als Grundrechtsträger, die mit zunehmendem Alter grundrechtsmündig wurden. Der Staat behielt sich für den Fall, dass die Eltern ihrer Sorgfaltspflicht nicht gerecht wurden, ein stärkeres Interventionsrecht vor. 137

Weitere Bestrebungen der Bundesregierung, die der Reform anderer oder der Gestaltung neuer Rechtsgebiete galten, befanden sich noch in einem Anfangsstadium. Namentlich sollte der Kampf gegen wirtschaftskriminelles Verhalten auf breiter Basis verschärft werden, um sogenannte „Weiße-Kragen-Kriminelle" 138 daran zu hindern, sich durch das bewusste Nutzen von Gesetzeslücken zu bereichern. Im Bereich der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte war bereits die Einrichtung von Schwerpunktstaatsanwaltschaften und Wirtschaftsstrafkammern für schwere Fälle der Wirtschaftskriminalität erfolgt. Um auch auf dem Gebiet der Gesetzgebung tätig werden zu können, hatte der Bundesjustizminister im Juli 1972 eine Sachverständigenkommission mit der Erarbeitung gesetzlicher Regelungen betraut. In einem ersten Gesetz wurden deren Vorschläge zur Bekämpfung krimineller Verhaltensweisen bei Konkursen, gegen Subventionsbetrug sowie zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität im Bereich des GmbH-Rechts und Maßnahmen für den Schutz des Verbrauchers umgesetzt. In einem zweiten Gesetz sollten Vorschriften z. B. gegen Kreditbetrug und -wucher folgen. 139

Aufgrund wachsender Umweltprobleme hatte die sozial-liberale Koalition die Umweltpolitik als eigenständiges Politikfeld etabliert und Maßnahmen ergriffen, um den Schutz von Natur und Landschaft und damit die Erhaltung eines gesunden Lebensraums für die Menschen zu gewährleisten. Neben dem umfassenden Ausbau des Umweltschutzes sah das im Oktober 1971 vorgelegte Umweltprogramm erstmals auch die Schaffung von Sanktionsmitteln vor, mit denen Schädigungen der Umwelt begegnet werden konnte. 140 Um zu verhindern, dass aufgrund einer lückenhaften Gesetzeslage Umweltdelikte weiterhin als Kavaliersdelikte abgetan und die Schädigung der menschlichen Gesundheit als Zivilisationsrisiko hingenommen wurde, schlug Jahn im Oktober 1973 vor, Umweltverstöße fortan stärker als zuvor als kriminelles Unrecht zu behandeln und die bisher in verschiedenen Gesetzen enthaltenen Strafbestimmungen zu bündeln. Das Gesetz zur Bekämpfung von Umweltkriminalität wurde im März 1980 in das Strafgesetzbuch aufgenommen. 141

Ohne Erfolg blieb der Versuch des Bundesinnenministers, die umweltpolitischen Gestaltungsspielräume des Bundes durch Änderung des Grundgesetzes zu erweitern. Die Bereiche Naturschutz und Landschaftspflege sowie Wasserhaushalt wurden erst 2006 im Rahmen der Föderalismusreform in den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 74 a GG aufgenommen. Einfache Gesetze hierzu kamen 1976 aufgrund der Rahmengesetzgebungskompetenz nach Artikel 75 GG zustande. 142

Mit dem im Oktober 1971 auf Initiative des damaligen Bundesministers für Wirtschaft und Finanzen Karl Schiller (SPD) vorgelegten Bericht zur Verbraucherpolitik wollte die Bundesregierung neue Akzente setzen, wobei sie zum ersten Mal Ziele und Maßnahmen aus verschiedenen Sachgebieten zu einem einheitlichen Programm zusammengefasst hatte. 143 Die Notwendigkeit eines verstärkten Verbraucherschutzes im Kontext der Wettbewerbspolitik beschäftigte das Kabinett auch im Jahr 1973.

Im Rahmen wettbewerbs- und verbraucherpolitischer Maßnahmen wurde mit der Novellierung des Kartellgesetzes die Fusionskontrolle angepasst, die Missbrauchsaufsicht verschärft und die Preisbindung der zweiten Hand für Markenartikel aufgehoben. 144 Die am 1. Juli 1973 in Kraft getretene Verordnung über Preisangaben sollte zu einer Verbesserung der Stellung des Verbrauchers beitragen, da sie alle Dienstleistungsbereiche zur Preisauszeichnung verpflichtete und bei Krediten die Angabe des effektiven Jahreszinses vorschrieb. Im August 1973 beschloss das Kabinett eine Reihe von Einzelmaßnahmen, die auf einen verbesserten Rechtsschutz, erhöhten Gesundheitsschutz und eine Verstärkung der Information des Verbrauchers abzielten. 145 So sollte in allen einschlägigen Kabinettsvorlagen in Zukunft eine „Verbraucherklausel" aufgenommen werden, in der die voraussichtlichen Auswirkungen der jeweiligen Vorhaben auf den Konsumenten darzustellen waren. Bundesjustizminister Jahn kündigte im Kabinett darüber hinaus an, eine Vorabregelung mit gesetzlichen Mindeststandards für Allgemeine Geschäftsbedingungen vorzulegen, da eine umfassende Regelung erst in der folgenden Legislaturperiode realisiert werden könne. 146 Beim Gesundheitsschutz sollte der Reform des Lebensmittelrechts und des Arzneimittelrechts erhöhte Aufmerksamkeit zukommen. Darüber hinaus sollten Aufklärungsaktionen über die Preisunterschiede am Markt sowie der Ausbau der Verbraucherberatung durch Verbesserung des Informationsmaterials das Preisbewusstsein der Verbraucher schärfen. 147

Ein beherrschendes innenpolitisches Thema der Kabinettsberatungen bildete im Sommer 1973 die Situation der beamteten Fluglotsen, die bereits im Vorjahr versucht hatten, durch streikähnliche Aktionen eine Verbesserung ihrer Besoldung und Arbeitsbedingungen zu erzwingen. Während Bundesinnenminister Genscher lediglich zur Einführung besonderer monatlicher Erschwerniszulagen zwischen 200 bis 320 DM bereit war, bestanden die im Verband Deutscher Flugleiter (VDF) organisierten Fluglotsen weiterhin auf die Umsetzung von Vorschlägen, die der damalige Bundesverkehrsminister Georg Leber bereits im März 1972 dem Kabinett unterbreitet hatte und Besoldungsverbesserungen um monatlich 600 bis 700 DM vorsahen. 148 Um ihren Forderungen Nachdruck zu verleihen, nahmen die Fluglotsen am 31. Mai 1973 Arbeitskampfmaßnahmen in Form des „Dienstes nach Vorschrift" („go-slow") oder der geschlossenen Krankmeldung ganzer Flugsicherungsteams („sick-out") auf, die die Abwicklung des Flugverkehrs an den wichtigsten deutschen Verkehrsflughäfen in den folgenden Monaten massiv behinderten. Genscher wies Forderungen mit Hinweis auf bereits bestehende Vergünstigungen gegenüber anderen Gruppen des öffentlichen Dienstes zurück und warnte vor rechtswidrigen Arbeitskampfmaßnahmen. 149 Auch der Bundesminister für Verkehr Lauritz Lauritzen (SPD) war bemüht, die Aktionen zu unterbinden, etwa durch die Verhängung einer Urlaubssperre, die Anordnung der Vorlage eines ärztlichen Attests am ersten Krankheitstag sowie die sofortige amtsärztliche Überprüfung aller Krankmeldungen und die Einleitung disziplinarischer Maßnahmen gegen Beamte des Flugsicherungsdienstes. 150 Ferner forderte Lauritzen in Schreiben an die Mitarbeiter des Flugverkehrskontrolldienstes und an den VDF unter Androhung von Regressforderungen die Einstellung der Aktionen bis zum 7. Juli 1973. 151 Gestützt wurde seine Position durch Entscheidungen der zuständigen Gerichte. So wies das Verwaltungsgericht Köln Anträge der Fluglotsen bzw. des VDF auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen ein vom Bundesverkehrsminister verbreitetes Flugblatt zurück, in dem ein rechtswidriges und verantwortungsloses Verhalten einer kleinen Gruppe von Spezialisten kritisiert wurde. Das Landgericht Hannover erließ am 10. Juli 1973 auf Antrag des Bundesverkehrsministers eine einstweilige Verfügung gegen den VDF, in der dem Verband unter Androhung von Geld- und Haftstrafen untersagt wurde, die als Bummelstreik oder Dienst nach Vorschrift bezeichneten Aktionen der Fluglotsen zu unterstützen oder zu fördern. 152

Am 22. Aug. 1973 legte der Bundesverkehrsminister dem Kabinett ein Maßnahmenpaket vor, das u. a. für die Jahre 1973 und 1974 die Schaffung von 217 neuen Stellen und 193 Stellenhebungen, die Einführung einer Stellenzulage bzw. als Übergangsmaßnahme einer Erschwerniszulage, die zügige Fortsetzung des Ausbauprogramms der Flugsicherung für die Jahre 1970-1975, die Erhöhung der Ausbildungskapazitäten der Bundesanstalt für Flugsicherung und die Herabsetzung der Altersgrenze für Fluglotsen auf das 52. Lebensjahr umfasste. Die Überführung der Fluglotsen in das Angestelltenverhältnis sowie die Übertragung der Flugsicherungsdienste auf EUROCONTROL oder ein privatrechtliches Unternehmen wurden hingegen abgelehnt. 153 Ende November 1973 beendeten die Fluglotsen ihren Konfrontationskurs, nachdem der Bundeskanzler vor dem Hintergrund der Energiekrise zum Einlenken aufgefordert hatte. Im Gegenzug verabschiedete das Kabinett Anfang 1974 einen Verordnungsentwurf über Erschwerniszulagen in besonderen Fällen. 154

Ein zentrales politisches Anliegen der sozial-liberalen Koalition war von Anfang an die Behebung des sogenannten Bildungsnotstandes, der bereits 1964 konstatiert worden war. Chancengleichheit sollte verwirklicht werden, indem Kinder unabhängig von ihrer sozialen Herkunft Zugang zu adäquaten Bildungs- und Ausbildungsmöglichkeiten erhielten. 155 Schon in der ersten Großen Koalition (1966 bis 1969) herrschte Einvernehmen darüber, dass die Länder, bei denen gemäß Artikel 30 GG die Kulturhoheit lag, im Bereich der Bildungspolitik stärker zusammenarbeiten sollten. Mit dem 1965 gegründeten Deutschen Bildungsrat aus Vertretern von Bund und Ländern und der 1970 gegründeten Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung waren zwei bedeutende Gremien mit dem Auftrag betraut, einen Bildungsstrukturplan und ein Bildungsbudget sowie Empfehlungen auszuarbeiten, mit denen langfristig eine Koordinierung zwischen den länderspezifischen Interessen erreicht und dem Anliegen der Bundesregierung zur Hebung des Bildungsniveaus Rechnung getragen werden sollte. 156

Mit der Änderung des Artikels 75 Absatz 1 Nummer 1 a GG 157 hatte der Bundestag die notwendige rechtliche Voraussetzung geschaffen, die dem Bund auf dem Gebiet des Hochschulwesens den Erlass von Rahmenregelungen ermöglichte. Der erste Entwurf zu einem Hochschulrahmengesetz 158 sollte eine neue bildungspolitische Ära einläuten, bei der die Länder hinsichtlich des Hochschulbaus, der personellen Besetzung, der Prüfungsbestimmungen und der Zugangsvoraussetzungen künftig allgemeinen Richtlinien folgen sollten. Da die Zahl der Studienbewerber jedoch bei weitem die Zahl der Studienplätze überschritt, hatten die Länder zwischenzeitlich, um die Zulassungen zu beschränken, den sogenannten Numerus clausus eingeführt. Gegen diese Praxis hatten zwei Studienbewerber Verfassungsbeschwerde erhoben. In seiner Entscheidung bewertete das Bundesverfassungsgericht die rechtliche Einschränkung zwar prinzipiell als unvereinbar mit dem Grundrecht auf freie Berufswahl gemäß Artikel 12 Absatz 1 GG. Zulässig sei sie jedoch, wenn für alle Studienbewerber gleiche Einzelbestimmungen und Maßgaben gelten würden. Es stärkte die Kompetenz des Bundes mit der Verpflichtung, grundrechtssichernde Maßnahmen durchzusetzen. In einem ersten Schritt richtete der Bund die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) in Dortmund ein, die am 1. Mai 1973 ihre Tätigkeit aufnahm. 159

Den neuen Entwurf für ein Hochschulrahmengesetz beschloss die Bundesregierung im August 1973. Sie hielt grundsätzlich an ihrem Entwurf fest und ließ eine 112 Änderungsanträge umfassende Stellungnahme des Bundesrates vor der Weiterleitung an den Bundestag weitgehend unberücksichtigt. Verabschiedet wurde das Gesetz erst 1976. 160

Um weitere Koordinierungsfunktionen auf die Bundesebene zu verlagern, schlug der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft Klaus von Dohnanyi (SPD) die Errichtung eines Bundesinstituts für Hochschulfragen vor, ein Vorhaben, gegen das im Vorfeld die Bundesministerien der Finanzen, des Innern und für Forschung und Technologie sowie das Bundeskanzleramt schwerwiegende Bedenken geäußert hatten und das von Dohnanyi mit den Ländern erörtern wollte. Nachdem die Länder eine ablehnende Haltung erkennen ließen, verfolgte er das Vorhaben nicht weiter. 161

Mit der Verwirklichung von Chancengleichheit verband sich mittelbar die Frage nach den Fördermöglichkeiten für Schüler und Studierende. Aufgrund einer Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes und des Arbeitsförderungsgesetzes 162 konnte die individuelle Förderung auf Schüler von Berufsfachschulen ohne Realschulabschluss, auf ausländische Schüler und auf Auszubildende in Betrieben oder überbetrieblichen Einrichtungen ausgedehnt werden. 163 Für den Bereich der überbetrieblichen Arbeitsstätten erließ der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft außerdem neue Vorschriften, sodass mit Qualifizierungsmaßnahmen vorzugsweise für Auszubildende in kleinen Handwerksbetrieben ein gleichwertiger Berufsabschluss gewährleistet werden konnte. 164

1973 konnten der Bildungsgesamtplan und das Bildungsbudget verabschiedet werden, welche die Vorschläge und Empfehlungen des Wissenschaftsrats, des Bildungsrats und der Bund-Länder-Kommission zu einem bildungspolitischen Gesamtkonzept bündelten. Darin wurden alle pädagogischen Bereiche erfasst. Mittels neuer Maßnahmen im Vorschul- und Schulbereich sollte das Bildungsniveau deutlich angehoben werden. Zur Umsetzung der Modelle wurde für die Jahre 1973 bis 1975 ein Sockelbetrag von 53,6 Milliarden DM veranschlagt. Für die Verwirklichung des Projekts bedurfte es allerdings der Zustimmung der Länderchefs, die wiederholt Stellung genommen hatten, wie auch der Zustimmung des Finanzplanungsrats. 165 Der Bundestag überwies den Bildungsgesamtplan und das Bildungsbudget am 15. März 1974 nach einer ausführlichen Beratung federführend an den Ausschuss für Bildung und Wissenschaft sowie zur Mitberatung an den Ausschuss für Jugend, Familie und Gesundheit, den Innenausschuss und den Haushaltsausschuss. 166

Christine Fabian

Christoph Seemann

Fußnoten

136

Gesetz vom 14. Aug. 1973 (BGBl. I 1013). - Vgl. 119. Sitzung am 19. Juli 1972 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1972, S. 254).

137

Vgl. 39. Sitzung am 7. Nov. 1973 TOP 3.

138

Vgl. den Sprechzettel für den Regierungssprecher vom 10. Juli 1973 in B 141/63463.

139

Vgl. 34. Sitzung am 10. Okt. 1973 TOP 3.

140

Vgl. 83. Sitzung am 29. Sept. 1971 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1971, S. 293).

141

Vgl. 34. Sitzung am 10. Okt. 1973 TOP 3.

142

Vgl. 9. Sitzung am 28. Febr. 1973 TOP 5, 6, 8 und 9 sowie 21. Sitzung am 20. Juni 1973 TOP 7, 8, 9 und 10.

143

Erster Bericht der Bundesregierung zur Verbraucherpolitik vom 18. Okt. 1971 (BT-Drs. VI/2724).

144

Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 3. Aug. 1973 (BGBl. I 917).

145

Vgl. 28. Sitzung am 22. Aug. 1973 TOP 6.

146

Vgl. 31. Sitzung am 12. Sept. 1973 TOP 3.

147

Vgl. 25. Sitzung am 18. Juli 1973 TOP 3 und 28. Sitzung am 22. Aug. 1973 TOP 6.

148

Vgl. 18. Sitzung am 30. Mai 1973 TOP A.

149

Vgl. 19. Sitzung am 6. Juni 1973 TOP C.

150

Vgl. 21. Sitzung am 20. Juni 1973 TOP C.

151

Vgl. 23. Sitzung am 4. Juli 1973 TOP A.

152

Vgl. 24. Sitzung am 11. Juli 1973 TOP B.

153

Vgl. 28. Sitzung am 22. Aug. 1973 TOP 5.

154

Vgl. 39. Sitzung am 7. Nov. 1973 TOP J.

155

Dazu Hoymann: Streit, S. 63-70.

156

Zur Gründung des Deutschen Bildungsrats vgl. 172. Sitzung am 14. Juli 1965 TOP 6 (Kabinettsprotokolle 1965, S. 300 f.), zur Gründung der Bund-Länder-Kommission vgl. 30. Sitzung am 11. Juni 1970 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1970, S. 261).

157

Gesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl. I 363).

158

Gesetzentwurf vom 25. Febr. 1971 (BT-Drs. VI/1873).

159

Vgl. 11. Sitzung am 21. März 1973 TOP 8.

160

Vgl. 41. Sitzung am 28. Nov. 1973 TOP 5.

161

Vgl. 29. Sitzung am 29. Aug. 1973 TOP 3 b.

162

Gesetze vom 26. Aug. 1971 (BGBl. I 1409) bzw. vom 25. Juni 1969 (BGBl. I 582).

163

Vgl. 11. Sitzung am 21. März 1973 TOP 8.

164

Vgl. 32. Sitzung am 19. Sept. 1973 TOP 8.

165

Vgl. 20. Sitzung am 13. Juni 1973 TOP 6.

166

Vgl. Stenographische Berichte, Bd. 87, S. 1509-1543.

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