2.10.1 (x1955s): 1. Grundsätze für die Neuordnung der sozialen Krankenversicherung

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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1. Grundsätze für die Neuordnung der sozialen Krankenversicherung

Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung betont einleitend, die weitere Arbeit an dem Gesetzentwurf für die Neuordnung der sozialen Krankenversicherung setze voraus, daß man sich jetzt über gewisse Grundsätze für die Neuordnung klar werde 2. Dazu diene vorbereitend die heutige Sitzung. Die Zeitfrage sei ihm dabei insofern von besonderer Bedeutung, als er vermieden sehen möchte, daß im letzten Jahr der derzeitigen Legislaturperiode schwerwiegende Probleme in der Sozialversicherungsgesetzgebung zur Debatte stünden. Er bittet den Vertreter des Bundeskanzleramtes, die Neuordnung der Krankenversicherung für die Tagesordnung der Kabinettssitzung am 5.11.1958 vorzumerken. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) trägt die vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung ausgearbeiteten Thesen für die Neuordnung vor.

Als These 1 bezeichnet er das Prinzip, daß der Kreis der versicherungspflichtigen Personen nicht ausgedehnt werden solle 3. Dieser Grundsatz schließe ein, daß an der bisherigen in DM festgesetzten Versicherungspflichtgrenze festgehalten werde 4. Einige kleinere Gruppen von Selbständigen, die bisher zu den Versicherungspflichtigen gehörten, sollten aus der Versicherungspflicht herausgenommen und in den Kreis der Versicherungsberechtigten einbezogen werden (z.B. eine gewisse Gruppe von selbständigen Lehrern u.a.) 5. Ministerialrat Weller (BMI) macht Bedenken gegen die Abschaffung der Versicherungspflicht für die erwähnten Gruppen der Selbständigen geltend, da zu befürchten sei, daß die Betroffenen es unterließen, freiwillig Krankenversicherungen abzuschließen, womit die Gefahr einer Inanspruchnahme der Fürsorge geschaffen werde. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) ist der Ansicht, daß das bei den in Betracht kommenden Gruppen nicht zu befürchten sei. Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] hält es für erforderlich, daß - wenn man schon anerkenne, daß das Gesetz den sozialen Belangen möglichst Rechnung tragen solle - die Versicherungspflichtgrenze gerechter auf den Familienstand ausgerichtet werde. So könnte etwa erwogen werden, die bisherige Bemessungsgrenze um je 10% für jedes Kind heraufzusetzen, wobei jedoch für die zu entrichtenden Beiträge die bisherige Bemessungsregelung maßgebend bleiben sollte. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung weist auf die Kostenauswirkungen und darauf hin, daß jeder Wunsch, den Personenkreis zu erweitern, der oppositionellen Tendenz zur allgemeinen Pflichtversicherung entgegenkomme 6. Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] bemerkt, es sei bei den früheren Beratungen von Änderungen zum Krankenversicherungsgesetz sowohl im Diskussionskreis „Familie" der CDU/CSU-Bundestagsfraktion 7 als auch im Bundestagsausschuß für Sozialpolitik auf die Notwendigkeit gewisser Erweiterungen des Personenkreises der Pflichtversicherten aufmerksam gemacht worden. Die Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung und der Finanzen erklären übereinstimmend, daß eine weitere Sozialisierung des Lohnes nicht mehr zu verantworten sei. Die derzeitige Belastung des Lohnes mit sozialen Abgaben in Höhe von durchschnittlich 28% (Bergbau sogar 43%) sei die höchst mögliche. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hebt hervor, daß die bisherige Regelung doch insofern schon familiengerecht sei, als der Ledige genauso viel Beitrag zahle wie der Verheiratete. Die Versicherungspflicht müsse in der sozialen Notwendigkeit ihre Grenze finden, sonst stehe am Ende der Gesundheitsstaat. Der Bundesminister der Finanzen bittet das Bundesministerium für Familien- und Jugendfragen eindringlich, doch zu überlegen, wo das alles einmal hinführe. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) erklärt, daß eine spätere weitere Erörterung des Vorschlages des Bundesministeriums für Familien- und Jugendfragen durch die Annahme der lediglich - wie auch die übrigen Thesen - eine Grundkonzeption für die Neuordnung wiedergebenden These 1 nicht abgeschnitten würde. In allgemeinem Einverständnis geht er zur Erörterung der für die Neuordnung geplanten Leistungsverbesserungen in der Krankenversicherung über.

These 2 sehe zum Zwecke der Verhütung oder rechtzeitigen sachgemäßen Behandlung von Krankheiten ärztliche und zahnärztliche Vorsorgeuntersuchungen, vorbeugende Kuren und sonstige Maßnahmen wie z.B. Impfungen vor. Auf die Frage des Bundesministers der Finanzen, welche zusätzlichen Leistungen diese Vorsorgemaßnahmen, insbesondere auch die Kuren erforderten, erklärt Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA), es sei zu hoffen, daß diese Maßnahmen sich durch ihre kostenersparenden Auswirkungen (Krankheitsverhütung etc.) bezahlt machten. Er schätze - soweit man das könne - die Kosten auf etwa 20 Mio. DM. An Staatszuschüsse sei nicht gedacht. Besonders unübersichtlich sei der Kostenfaktor Kuren. Es müsse ein Experiment in begrenzter Form sein, wie ja überhaupt etwaigen sich bei der Abfassung der einzelnen Paragraphen ergebenden Notwendigkeiten weiterer Abgrenzung heute nicht vorgegriffen werden solle. Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF) fragt, ob dem Versicherten ein Rechtsanspruch auf diese Vorsorgemaßnahmen eingeräumt werden solle. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) bejaht dies hinsichtlich der Vorsorgeuntersuchungen, nicht aber soll ein Rechtsanspruch auf die übrigen Vorsorgemaßnahmen (Kuren etc.) zuerkannt werden. Auf den von Ministerialrat Weller (BMI) unter Hinweis auf die fachliche Zuständigkeit seines Hauses für die Fürsorgehilfe vorgebrachten Einwand, daß aus der vorgeschlagenen Vorsorgeregelung die Gefahr einer Verlagerung der Gesundheitsverwaltung von den Gesundheitsämtern auf die Krankenversicherungen erwachse, versichert Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA), daß nicht die geringste Absicht bestehe, an der bisherigen Form der Gesundheitsverwaltung etwas zu ändern 8.

Als 3. These zur Neuordnung bezeichnet Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] den Vorschlag, die Mängel des bisherigen Schutzes bei lange dauernden Krankheiten, insbesondere die Härten der Aussteuerung, durch entsprechende Leistungsverbesserungen zu beheben 9. So soll das Krankengeld auch nach der sechsten Woche in gleicher Höhe weitergezahlt werden wie in den ersten sechs Wochen. Dadurch werde der unerwünschte Zustand der zur Zeit geltenden Regelung beseitigt, daß das Krankengeld gerade in dem Zeitpunkt von 90 v.H. des Nettoarbeitsentgelts auf 50 v.H. des Bruttolohnes herabsinke, in dem eine Krankheit erfahrungsgemäß den Versicherten wirtschaftlich stark belaste. Auch solle das Krankengeld abweichend von dem heutigen Recht 10 über die 26. Woche der Krankheitsdauer hinaus gezahlt werden, müsse allerdings auf 78 Wochen innerhalb 3 Jahren beschränkt werden, da die Krankenversicherung nicht mit Pflegefällen belastet werden solle. Mit Ende der 78. Woche werde sozusagen kraft gesetzlicher Fiktion ein Pflegefall angenommen. Anschließend setze, falls der Versicherte Anspruch auf Rente habe, die Rentengewährung, sonst die Fürsorgeunterstützung ein. Es solle sichergestellt werden, daß der Schutz der Rentenversicherung sich lückenlos an den Krankenversicherungsschutz anschließe 11. Natürlich setze eine Rentengewährung schon früher ein, wenn sich ein Krankheitsfall schon frühzeitig als Pflegefall erweise. Was für die Dauer der Krankengeldgewährung gelte, solle auch für die Krankenhauspflege gelten 12. Im übrigen solle die Krankenhauspflege Pflichtleistung werden (bisher Kannleistung) 13. Der Bundesminister der Finanzen fragt, welche Mehrkosten diese Vorschläge für die Krankenkassen bedeuten, ob sie nicht einen starken Druck auf diese Kassen mit sich brächten. Ministerialdirektor Dr. Walter (BMWi) fragt, wieviel Prozent durchschnittlich der Kreis jener Kranken schätzungsweise ausmache, deren Krankheit länger als 6 Wochen und jener, deren Krankheit länger als 26 Wochen dauere. Regierungsdirektor Dr. Schmatz (BMA) erklärt dazu, daß die Zahl der Kranken mit einer Arbeitsunfähigkeitsdauer von über 26 Wochen schätzungsweise 0,75%, die mit einer Dauer von über 6 Wochen schätzungsweise 4% der Arbeitsunfähigen ausmache. Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF) bemerkt in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die von Ministerialrat Weller eingangs zur Herausnahme gewisser Gruppen von Selbständigen aus der Pflichtversicherung vorgebrachten Bedenken, daß diese Leistungsverbesserungen zweifellos auch eine gewisse Entlastung der Fürsorge mit sich bringen würden. 14

Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) erläutert nunmehr These 4 der Neuordnungsvorschläge. Sie sieht die Beseitigung gewisser Mängel des Lohnfortzahlungsgesetzes vor. Die Berechnung des Krankengeldes solle zukünftig auf den Arbeitstag und nicht wie bisher auf den Kalendertag abgestellt werden 15. Er verdeutlicht an Beispielen, daß bei der bisherigen Berechnung des Krankengeldes auf der Grundlage der Kalendertage der Arbeiter im Krankheitsfalle vielfach mehr erhält, als wenn er gearbeitet hätte. Dies entspreche nicht der Lohnersatzfunktion des Krankengeldes. Bei der Berechnung des Krankengeldes, die nach geltendem Recht auf den Verdienst des Versicherten innerhalb der letzten vier Wochen vor der Erkrankung abgestellt wird, sollten, so erklärt Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] weiter, bestimmte Zuschläge (z.B. Überstunden, Weihnachtsgeld u.a.) außer Ansatz bleiben, da sich gezeigt habe, daß das Krankengeld zufolge der Anrechnung von z.B. gerade in den letzten vier Wochen vor der Erkrankung im besonderen Ausmaß geleisteten Überstunden weit über dem normalen Verdienst des Betroffenen liege. Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF) gibt zu überlegen, ob man nicht die Berechnung des Krankengeldes anstatt auf den Verdienst der letzten vier Wochen vor Erkrankung auf den des letzten Vierteljahres abstellen sollte, um so dem normalen Verdienst des Betroffenen näher zu kommen. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) macht auf die sich für diese Berechnungsart ergebenden technischen Schwierigkeiten aufmerksam, die ihn von dieser Lösung abraten ließen, doch werde dieses Problem zur Zeit noch geprüft. Im Rahmen der These 4 schlägt Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] weiter vor, die beiden Karenztage, deren Beibehaltung sozialpolitisch erforderlich sei, nicht wie bisher auf die ersten 14 Tage der Krankheitsdauer zu beschränken, da dies für viele Versicherte ein Anreiz sei, über die Zeit hinaus krank zu feiern.

Als 5. These zur Neuordnung stellt Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] den Vorschlag heraus, den Familienangehörigen alle Leistungen der Krankenpflege, wie ärztliche Behandlung, Versorgung mit Arznei- und Heilmitteln, Krankenhauspflege, in gleichem Umfang wie den Versicherten zu gewähren. Krankengeld und Hausgeld 16 sollten dagegen mit Rücksicht auf ihre Lohnersatzfunktion den Familienangehörigen nicht gewährt werden, ebenso kein Anspruch auf Mutterschaftsgeld. Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] hält die Versagung eines Anspruchs auf Mutterschaftsgeld für unsozial. Schon die bisherige Regelung (Gewährung eines Wöchnerinnen-Geldes von 0,25 DM pro Tag und eines Mutterschaftsgeldes von 0,50 DM pro Tag) habe sich als absolut unzureichend erwiesen 17. Das Mutterschaftsgeld betrage in 7 Wochen 35,00 DM, während die Entbindungskosten mit 210,00 DM nicht zu hoch veranschlagt seien, so daß ein Betrag von 175,00 DM in der Regel zu Lasten der Familie ginge. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) erklärt dazu, daß als Mutterschaftsgeld ein Pauschalbetrag von DM 60,00 erwogen werde, daß aber die Einzelheiten noch in Referentenbesprechungen überdacht werden sollten 18.

Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] gibt zusammenfassend zu bedenken, daß die aufgezeigten Leistungsverbesserungen zusätzliche Belastungen der Krankenkasse mit sich brächte. Diese Mittel müßten aufgebracht werden entweder durch Erhöhung der Beiträge oder aber durch die Selbstbeteiligung. Um die Beitragsbelastung der Versicherten nicht zu überspannen, sei der Selbstbeteiligung der Vorzug vor einer Beitragserhöhung zu geben. Die Verbindung der Gemeinschafts- und der Eigenhilfe sei sozialpolitisch sehr wünschenswert.

Er komme damit zur These 6 der Neuordnungsvorschläge, nämlich zur Selbstbeteiligung 19. Sie soll keineswegs den Versicherten den Weg zum Arzt verlegen, würde aber sicher so manchen Bagatellfall, für den es normalerweise der Zuziehung eines Arztes nicht bedürfe (z.B. Schnupfen), von den Ärzten fernhalten. Die Selbstbeteiligung müsse sozial tragbar sein und darum nach Einkommen und Familienstand abgestuft und bei der ärztlichen Behandlung auf die Dauer von 6 Wochen begrenzt werden. Beispielsweise könnte man für die Höhe der jeweiligen Selbstbeteiligung zwei Gruppen bilden. Zur Gruppe 1, deren Zugehörige für die ärztliche Behandlung eine Selbstbeteiligungstaxe von etwa 0,75 DM zu zahlen hätten, würden etwa alle Versicherungsnehmer mit einem Einkommen von unter DM 400,00 gehören, ebenso jene Versicherungsnehmer mit einem Einkommen von etwa 660,00 DM, die mehr als ein Kind haben. Zur Gruppe 2, deren Zugehörige eine Selbstbeteiligungstaxe von DM 1,50 zu erbringen hätten, würden etwa alle Versicherungsnehmer zählen, die ein Einkommen von über DM 660,00 haben. Entsprechend könnte für die Selbstbeteiligung an den Unkosten für Arznei- und Heilmittel etwa daran gedacht werden, daß die Versicherungsnehmer der Gruppe 2 10%, mindestens aber DM 1,00 und höchstens DM 3,00 selbst zahlen, während die Versicherungsnehmer der Gruppe 1 5%, mindestens aber 0,50 DM und höchstens DM 1,50 selbst zu zahlen hätten. Es sei weiter daran zu denken, gewisse Medikamente (solche, die über eine längere Zeitspanne eingenommen werden müssen, z.B. Insulin) aus der Selbstbeteiligung herauszunehmen 20. Die Regelung mache im übrigen eine neue Gebührenordnung erforderlich; die Vorbereitungen dazu seien im Gange, doch seien größere Schwierigkeiten zu überwinden 21. Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF) sieht die Kernfrage darin, was denn die Selbstbeteiligung ungefähr den Kassen an Einsparung erbringen würde und ob dieses Pfennigsystem so durchdacht sei, daß es verwaltungsmäßig ohne wesentliche Reibungen durchgeführt werden könne. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) betont, daß eine Grundsatzentscheidung für ein bestimmtes System der Selbstbeteiligung weder diesem Ministerausschuß noch demnächst dem Kabinett zugemutet werden solle. Höhe und Auswirkung der Selbstbeteiligung seien noch zu ungewiß und müßten noch weiter geprüft werden. Eine Schätzung sei sehr schwierig und gewagt; man hoffe auf eine Ersparnis von vielleicht 1% - ca. 600 Mio. DM. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung erinnert daran, daß sowohl die Ärzte (der Hartmann-Bund lenke jedoch bereits etwas ein 22) wie auch die Apotheker gegen das aufgezeigte System seien 23. Entscheidend für die Neuordnung der Krankenversicherung mit den vorgeschlagenen Verbesserungen sei aber, daß die Selbstbeteiligung durchgesetzt werde. Regierungsdirektor Dr. Schmatz (BMA) bemerkt, daß 49% der reinen Behandlungsfälle Bagatellen seien; es sei zu hoffen, daß dieser Anteil um 6% durch die Selbstbeteiligung zurückgehe. Zu den Ausführungen von Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA], daß eine Selbstbeteiligung auch hinsichtlich der Kosten der Krankenhauspflege vorgesehen werden solle, wenn der Versicherte sein bisheriges Einkommen während des Krankenhausaufenthaltes weiter beziehe, machen Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] und Ministerialrat Weller (BMI) Bedenken geltend. Sie befürchten, daß eine solche Selbstbeteiligung die Leute hindern könne, ins Krankenhaus zu gehen. Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) wendet ein, daß es doch nur um die Abschöpfung einer echten Ersparnis gehe; schon nach geltendem Recht sei der Arbeiter in diesem Falle beteiligt, weil er bei Krankenhauspflege nur das geringere Hausgeld anstelle des Krankengeldes erhält. Die Angestellten und Rentner hätten dagegen bei der gegenwärtigen Regelung bei Krankenhauspflege einen finanziellen Vorteil. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hebt hervor, daß der Arzt entscheide, ob der Versicherte ins Krankenhaus müsse. Wenn der Versicherte sich dann von überspitzten Einsparungskalkulationen mehr leiten lasse als von der Besorgnis um seine Gesundheit, sei ihm nicht zu helfen. Überhaupt solle man die psychologischen Gesichtspunkte nicht überbewerten und auch einmal überlegen, welche Ausgaben sich heute der einzelne für Zigaretten und eine Fülle sonstiger absolut nicht lebensnotwendiger Dinge leiste. Auf den Hinweis von Ministerialrat Weller (BMI), daß das psychologische Moment der Abwägung von Ausgabe und Einsparung nun einmal gegeben und darum auch in Rechnung zu stellen sei, bemerkt der Bundesminister der Finanzen unter überwiegender Zustimmung der Sitzungsteilnehmer, daß dieses Moment in diesem Zusammenhang nicht förderungs- und schutzwürdig sei.

Unter These 7 erörtert nunmehr Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) das Problem der Honorierung der Ärzte. Die Neuordnung bedeute den Übergang von der pauschalierten Honorierung der Ärzte zur Honorierung nach Einzelleistungen auf Grund einer besonderen Gebührenordnung. Es sei schon lange der allgemeine Wunsch der Ärzte, nach Einzelleistungen honoriert zu werden 24. Allerdings müsse im Interesse der Versicherten vermieden werden, daß allzu viele honorierfähige Einzelleistungen eingesetzt würden. Darum werde erwogen, die Leistungen zu etwa 100 Gruppen und Positionen zusammenzufassen und auch zusammengehörige Wiederholungen gleicher Leistungen (z.B. 6 Spritzen) als eine Einzelleistung zu fixieren. Auf die Anregung von Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF), daß man vielleicht schon bei dieser Gelegenheit die Möglichkeiten einer Vereinheitlichung der verschiedenen einschlägigen Gebührenordnungen - es seien seines Wissens jetzt mindestens vier - überprüft, sagt der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung zu, daß bei der Abfassung der neuen Gebührenordnung alle Häuser beteiligt werden sollen, die mit solchen Gebührenordnungen zu tun haben 25.

Regierungsdirektor Dr. Schmatz (BMA) erläutert sodann das für die Neuordnung beabsichtigte Zulassungsverfahren für die Ärzte. Wenn eine ärztliche Betreuung auch für abgelegene und weniger dicht besiedelte Gebiete gewährleistet werden solle, dann könne auf eine gewisse Planung bei der Zulassung nicht verzichtet werden; andererseits wolle man von der bisherigen starren Handhabung abgehen 26. Zur Zeit belaufe sich die Zahl der zugelassenen Ärzte auf etwa 34 000, die der nicht zugelassenen auf etwa 7 000. Man solle in Zukunft in Orten, in denen kein Bedarf an weiteren Zulassungen bestehe, die Zulassung erst nach 7-jähriger Niederlassung im Ort erteilen 27. Der Bundesminister der Finanzen sieht darin eine Lösung. Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] ist nicht der Meinung, daß eine so in die Freiheitssphäre des einzelnen Bewerbers eingreifende Zulassungsregelung erforderlich sei. Sie glaubt, daß sich die Vakanz von selbst ausfülle und daß man - da es, wie Regierungsdirektor Dr. Schmatz bestätigte, verhältnismäßig wenige Orte mit bedenklichem Ärztemangel gebe - nicht nach einigen wenigen Fällen das ganze Zulassungssystem richten solle. Die Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung und der Finanzen sind anderer Meinung und weisen auf die Notwendigkeit der gesundheitlichen Betreuung aller Bürger hin. Staatssekretärin Dr. Wülker [BMFa] stellt daraufhin ihre Bedenken zurück. Hinsichtlich der Pflegesätze der Krankenhäuser trägt Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) sodann vor, daß die bisherige Preisbindung der Pflegesätze durch die freie Vereinbarung der Beteiligten, ggf. durch die Festsetzung einer Schiedsstelle ersetzt werden solle. Die Pflegesätze müßten die mit einer stationären Krankenhausbehandlung bei sparsamer Wirtschaftsführung verbundenen Kosten nach näherer Bestimmung einer Rechtsverordnung abgelten. Über die Frage, inwieweit Investitionskosten der Krankenhäuser in den Pflegesätzen Berücksichtigung finden sollen, bestehen unter den Sitzungsteilnehmern erhebliche Meinungsverschiedenheiten 28. Auf Vorschlag des Bundesministers der Finanzen wird dieser Diskussionspunkt bis auf weiteres ausgeklammert.

Als These 8 bezeichnet Ministerialdirektor Dr. Jantz (BMA) den Vorschlag des Ausbaues des bisherigen vertrauensärztlichen Dienstes zu einem selbständigen ärztlichen Beratungsdienst für die Krankenversicherung 29. Er solle sicherstellen, daß die Mittel der Versicherungsgemeinschaft und die daraus finanzierten hohen Leistungen der Krankenversicherung unter Ausschaltung des Mißbrauchs zur Erreichung der bestmöglichen Hilfe für den Kranken eingesetzt würden. Die Leistung der Versicherung solle davon abhängig gemacht werden, daß die Arbeitsunfähigkeit innerhalb von 48 Stunden bei dem zuständigen Beratungsdienst (telefonisch o.a.) gemeldet werde. Die Statistik zeige, daß etwa die Hälfte der als arbeitsunfähig Gemeldeten auf Vorladung der Vertrauensstelle nicht erscheine, sondern es vorziehe, die Arbeit wieder aufzunehmen. Ministerialrat Weller (BMI) und Ministerialrat Dr. Elsholz (BMF) empfehlen, nach Möglichkeit diesen Beratungsdienst mit dem der Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung zusammenzulegen. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung unterstützt diese Anregung und sichert ihre Überprüfung zu 30.

Fußnoten

2

Kabinettsvorlage des BMA vom 26. Sept. 1958 in B 136/1391 und B 149/4182: siehe Anhang 1, Dokument 16. Der Entwurf der „Grundsätze zur Neuordnung der sozialen Krankenversicherung" des BMA war dem Bundeskanzleramt, dem BMI, BMF, BMVt und BMFa am 15. Aug. 1958 zugeleitet worden. Am 2. Sept. 1958 hatte eine Ressortbesprechung stattgefunden, in der weitgehende Übereinstimmung hinsichtlich der vorgeschlagenen Grundsätze erzielt worden waren (Niederschrift in B 149/4340). - Vgl. auch die Ministervorlage von Jantz (Entwurf von Schmatz) vom 20. Okt. 1958 für die Sitzung des Ministerausschusses für Sozialreform am 24. Okt. 1958 in B 149/4126 sowie die Ministervorlage vom Juli 1958 („Zusammenstellung der Probleme der Neuordnung der gesetzlichen Krankenversicherung und der vorgeschlagenen Lösungen") in B 149/4182. Weitere Unterlagen in B 149/4340, 4341, 4343, 4200-4202 (Stellungnahmen von Verbänden) sowie 4191 und 4192 (Presseausschnittsammlung). - Vgl. Reucher, Reformen, insb. S. 99-185 sowie „Der Spiegel" Nr. 48 vom 26. Nov. 1958, S. 34-50. - Vgl. auch Einleitung, S. 44-51.

3

In der Vergangenheit hatte das BMA vergeblich versucht, den Kreis der Versicherungsberechtigten einzuengen. Vgl. 284. Kabinettssitzung am 27. März 1953 TOP 10 (Entwurf eines Gesetzes über die Einkommensgrenze für das Erlöschen der Versicherungsberechtigung in der gesetzlichen Krankenversicherung: Kabinettsprotokolle 1953, S. 239) und 31. Kabinettssitzung am 5. Mai 1954 TOP 2 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 193). - In der 41. Kabinettssitzung am 5. Nov. 1958 TOP 5 (B 136 VS/36119) bekräftigte Blank diese Absicht.

4

Mit dem Vierten Gesetz über Änderungen und Ergänzungen von Vorschriften des Zweiten Buches der Reichsversicherungsordnung (Zweites Einkommensgrenzengesetz) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I 1070) war die Versicherungspflichtgrenze in der Krankenversicherung für Angestellte auf 7920 DM jährlich angehoben worden.

5

Nach § 166 RVO II waren Hausgewerbetreibende, selbständige Lehrer, Erzieher und Musiker, Artisten, Hebammen und in der Kranken-, Säuglings-, Wochen- und Kinderpflege selbständig tätige Personen versicherungspflichtig.

6

Vgl. Ministervorlage vom 20. Okt. 1958 in B 149/4126. - In dem 1957 auf Anregung des Parteivorstandes der SPD u.a. von Ludwig Preller und Ernst Schellenberg vorgelegten „Sozialplan für Deutschland" wurde eine Versicherungspflichtgrenze von 750 DM monatlich vorgeschlagen (vgl. S. 66).

7

Unterlagen hierzu nicht ermittelt.

8

Aufgrund des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I 531) waren zur einheitlichen Durchführung des öffentlichen Gesundheitsdienstes in den Stadt- und Landkreisen Gesundheitsämter eingerichtet worden. Die Verwaltungszuständigkeit für die Gesundheitsämter lag nach 1949 bei den Ländern. Auf Bundesebene lag die Zuständigkeit für das öffentliche Gesundheitswesen bis zur Einrichtung des Bundesministeriums für Gesundheitswesen in der 4. Legislaturperiode beim BMI. Vgl. Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 5, S. 597-601.

9

Aufgrund des Gesetzes zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle vom 26. Juni 1957 (BGBl. I 649) waren die Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) auf 65 % des Grundlohns zuzüglich 4 % für den ersten und 3 % für jeden weiteren Angehörigen (Begrenzung auf max. 75 %) angehoben worden. Das Gesetz verpflichtete darüberhinaus die Arbeitgeber in den ersten sechs Krankheitswochen zur Zahlung eines Zuschusses zu den Leistungen der GKV bis zu 90 % des Nettoarbeitsverdienstes des Arbeitnehmers. Bei Krankheiten von weniger als zwei Wochen galten zwei Karenztage. Nach sechs Wochen betrugen die Leistungen der GKV weiterhin nur 50 % des Bruttolohnes. Nach 26 Wochen wurde der Arbeitnehmer „ausgesteuert", d.h. sein Anspruch auf Leistungen aus der gesetzlichen Krankenversicherung erlosch.

10

Vgl. RVO II § 183 Abs. 1.

11

Eine lückenlose Versorgung sollte vor allem durch eine bei Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit rechtzeitig veranlaßte Rentenantragstellung des Versicherten sowie durch eine gegebenenfalls zurückzuerstattende Überbrückungszahlung des Krankengeldes bis zur Bewilligung der Rente sichergestellt werden (Ministervorlage vom 20. Okt. 1958 in B 149/4126).

12

Ein Anspruch auf Krankenhauspflege sollte bis zu 78 Wochen wegen der gleichen Krankheit innerhalb von drei Jahren bestehen (ebenda).

13

Vgl. RVO II § 184 Abs. 1.

14

Mit dem Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle vom 12. Juli 1961 (BGBl. I 913) wurde das Krankengeld in den ersten sechs Wochen einschließlich des Arbeitgeberzuschusses auf 100 % des Nettoarbeitsentgelts angehoben (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Krankengeld wurde nun für höchstens 78 Wochen innerhalb von drei Jahren für diesselbe Krankheit gewährt (§ 183 Abs. 2). Unterlagen in B 149/6964 und 4344-4347.

15

Die mit § 8 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krankheitsfalle vom 26. Juni 1957 (BGBl. I 649) getroffene Regelung begünstigte Arbeiter bei Krankheit an freien Wochenendtagen. Unterlagen hierzu in B 149/6866, 6887 und 6888.

16

Vgl. § 186 Abs. 1 RVO II: „Wird Krankenhauspflege einem Versicherten gewährt, der bisher Angehörige ganz oder überwiegend unterhalten hat, so ist daneben ein Hausgeld für die Angehörigen im Betrage des halben Krankengeldes zu zahlen. Das Hausgeld kann unmittelbar an die Angehörigen ausgezahlt werden."

17

Weiblichen Versicherten wurde nach § 195a RVO II Abs. 1 Satz 3 ein Wochengeld in Höhe des Krankengeldes, jedoch mindestens 0,50 DM täglich für vier Wochen vor und sechs Wochen nach der Entbindung, sowie nach Satz 4 für die Stillzeit ein Stillgeld in Höhe des halben Krankengeldes, jedoch mindestens 0,25 DM täglich, bis zu zwölf Wochen nach der Entbindung gewährt.

18

Unterlagen über eine Referentenbesprechung nicht ermittelt. - Erst mit dem auf einen Initiativgesetzentwurf der Koalitionsparteien zurückzuführenden Gesetz zur Änderung des Mutterschutzgesetzes und der Reichsversicherungsordnung vom 24. Aug. 1965 (BGBl. I 912) wurden die Leistungen für Mütter verbessert. Neben arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen wurde die ambulante und stationäre Versorgung der Frauen neu geregelt. Vor allem bestand nun ein Rechtsanspruch auf ärztliche Vorsorgeuntersuchungen und auf Klinikentbindung auf Kosten der Krankenkassen für versicherte und mitversicherte Frauen. Die Schutzfrist nach der Entbindung verlängerte sich auf acht Wochen. Neben einem Entbindungskostenbeitrag von 100 DM zahlten die Kassen allen versicherten und mitversicherten Müttern einen einmaligen Betrag von 150 DM. Bei erwerbstätigen Müttern wurde dieser Betrag auf ihr Mutterschaftsgeld, das 100 % des durchschnittlichen Nettoarbeitsverdienstes der letzten drei Monate vor Beginn der Schutzfristen betrug, angerechnet. Unterlagen hierzu in B 136/2675 und B 149/10798 und 10799.

19

Bis dahin betrug die Selbstbeteiligung pro Verordnung 0,50 DM.

20

Im übrigen sollte die Selbstbeteiligung an Arzneien und Heilmitteln zeitlich nicht begrenzt werden (Ministervorlage vom 20. Okt. 1958 in B 149/4126).

21

Im BMA wurde an einer Verordnung über die Leistungsansätze der Gebührenordnung für Kassenärzte und Kassenzahnärzte (LAVO Ä und LAVO Z) gearbeitet. Die Entwürfe vom 1. Sept. 1960 wurden mit Schreiben vom 23. Sept. 1960 den Ressorts, den Ländern und Verbänden zur Stellungnahme zugesandt. Unterlagen in 149/4187 und 4188. - Die ärztlichen Leistungen wurden bis dahin auf der Grundlage der Preußischen Gebührenordnung für approbierte Ärzte und Zahnärzte vom 1. Sept. 1924 (Preugo) vergütet. Die Preugo war zuletzt durch die Preisverordnung PR Nr. 10/57 vom 8. Juli 1957 für Ärzte (BAnz Nr. 130 vom 11. Juli 1957) und vom 23. Dez. 1957 für Zahnärzte (BAnz Nr. 247 vom 24. Dez. 1957) angehoben worden. Vgl. hierzu 70. Sitzung des Kabinettsauschusses für Wirtschaft am 24. Juni 1957 TOP 1 (B 136 VS/36220) und Sondersitzung des Kabinetts am 27. Juni 1957 TOP 1 (B 136 VS/36116). Unterlagen hierzu in B 136/2447 und B 102/30885 und 30886, Unterlagen zur Diskussion um die Gebührenordnung für Ärzte und Zahnärzte in der 3. und 4. Legislaturperiode in B 136/2448 und B 142/3823. - Am 18. März 1965 wurden auf der Grundlage des § 11 der Bundesärzteordnung vom 2. Okt. 1961 (BGBl. I 1857) die Gebührenordnung für Ärzte (GOÄ) und die Gebührenordnung für Zahnärzte (GOZÄ) erlassen, in denen die Vergütung der Leistungen dieser Berufsgruppen geregelt wurden (BGBl. I 89 und 123).

22

Der Verband der Ärzte Deutschlands e.V. (Hartmann-Bund) hatte anläßlich seiner Hauptversammlung am 19. und 20. Sept. 1958 in Baden-Baden der Einführung einer angemessenen Selbstbeteiligung des Versicherten an den Krankheitskosten unter der Voraussetzung zugestimmt, daß die Inanspruchnahme ärztlicher Hilfe nicht unmittelbar erschwert würde. Die Kostenbeteiligung dürfe die Patienten nur entsprechend ihrer wirtschaftlichen Lage belasten. Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 22. Sept. 1958.

23

Stellungnahmen der Berufsverbände der Ärzte und Apotheker und anderer Interessenverbände zum Referenten-Entwurf in B 149/4336-4338.

24

Die Vergütung der Ärzte war im Gesetz über Kassenarztrecht (GKAR) vom 17. Aug. 1955 (BGBl. I 513) geregelt worden. Gemäß § 368f Abs. 1 entrichtete die Krankenkasse für die gesamte kassenärztliche Versorgung eine Gesamtvergütung an die Kassenärztliche Vereinigung. Gemäß Abs. 2 bestimmte sich die Höhe der Gesamtvergütung aufgrund der jeweiligen Zahl der Versicherten und aufgrund des durchschnittlichen Jahresbedarfs eines Versicherten an kassenärztlichen Leistungen (Kopfpauschale). Abs. 3 ließ neben der Gesamtvergütung auch die Möglichkeit der Einzelleistungsvergütung offen. Die Kassenärztliche Vereinigung verteilte die Gesamtvergütung unter die Kassenärzte. Der Verteilungsmaßstab wurde im Benehmen mit der Krankenkasse festgesetzt. Hierbei waren Art und Umfang der Leistungen des Kassenarztes zugrunde zu legen. Eine Verteilung nur nach der Zahl der Behandlungsfälle (Krankenscheine) war nicht zulässig. Im Gesetz war aber ausdrücklich festgehalten, daß über den „Verteilungsmaßstab [...] eine übermäßige Ausdehnung der Tätigkeit des Kassenarztes verhütet" werden sollte (§ 368f Abs. 1). - Schmatz hatte in der Ministervorlage vom 20. Okt. 1958 (B 149/4126) hierzu festgestellt: „Nach gegenwärtigem Recht zahlt die Krankenkasse eine Pauschale an die Kassenärztliche Vereinigung. Der Arzt rechnet mit seiner Kassenärztlichen Vereinigung nach Einzelleistungen ab. Dieses Mischsystem zwischen Pauschale und Einzelhonorierung hat mancherlei Mängel. Einerseits wird den Ärzten das Risiko der Krankheitshäufigkeit aufgelastet, denn wegen der gleichbleibenden Pauschale sinkt bei erhöhter Inanspruchnahme der Ärzte der Wert der Einzelleistung. Andererseits hat die Einzelabrechnung mit der Kassenärztlichen Vereinigung zur Folge, daß sich jeder Arzt einen möglichst großen Anteil an der Pauschale sichern will. Dies geschieht nicht immer mit redlichen Mitteln. Da der Krankenschein die Grundlage für die Forderung des Arztes darstellt, ist er bestrebt, bei Behandlung eines Familienmitglieds möglichst die Krankenscheine für alle Familienmitglieder zu erhalten. Dieses Krankenscheinsammeln wird von der Ärzteschaft selbst als Mißstand beklagt. Soll eine Vergütung nach Einzelleistungen gezahlt werden, dann ist es dringend erforderlich, daß ein Korrektiv durch die Selbstbeteiligung der Versicherten eingeführt wird [...]."

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Vgl. Anm. 21 dieser Sitzung.

26

Die Ausschreibung frei gewordener Kassenarztsitze erfolgte durch die Kassenärztliche Vereinigung. Es bestanden nur begrenzte Zulassungsmöglichkeiten, da auf 500 Versicherte nur ein Kassenarzt und auf 900 Versicherte ein Kassenzahnarzt zugelassen wurden (§ 368a Abs. 1 RVO II).

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Der Referenten-Entwurf des Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetzes vom 15. Dez. 1958 sah unter § 384 vor, daß durch die Kassenärztlichen Vereinigungen dem sich um eine Zulassung bewerbenden Arzt ein Kassenarztsitz zugewiesen werden sollte, der bestimmte persönliche Voraussetzungen erfüllte. Am Ort ihrer Niederlassung sollten nur sich bewerbende Ärzte zugelassen werden, die dort mindestens sieben Jahre in eigener Praxis niedergelassen oder sieben Jahre an einer Krankenanstalt tätig gewesen waren oder das vierzigste Lebensjahr überschritten und mindestens fünf Jahre ärztliche Tätigkeit ausgeübt hatten (vgl. den Entwurf in B 149/4126).

28

Schmatz hatte sich in der Vorlage für den Minister vom 20. Okt. 1958 (B 149/4126) gegen die Einbeziehung der Investitionskosten, aber für die Abgeltung der Betriebskosten ausgesprochen.

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Der Vertrauensärztliche Dienst bestand bei den Landesversicherungsanstalten. Arbeitsunfähigkeit wurde lediglich vom behandelnden Arzt festgestellt. Der Vertrauensarzt wurde gegebenenfalls erst später zur Überprüfung der Arbeitsunfähigkeit eingeschaltet. Vgl. § 369b RVO II.

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Fortgang hierzu 41. Kabinettssitzung am 5. Nov. 1958 TOP 5 (B 136 VS/36119). Das Kabinett stimmte den Grundsätzen mit Ausnahme der Frage der künftigen Gestaltung der freien Arztwahl durch eine allgemeine Zulassung der Ärzte zu den Kassen zu. Auf dieser Grundlage wurde im BMA ein Referentenentwurf erarbeitet, der den beteiligten Ressorts im Dezember 1958 zugeleitet und in der 83. Kabinettssitzung am 28. Okt. 1959 TOP 3 (B 136 VS/36121) erstmals beraten wurde. Der Gesetzentwurf (BT-Drs. 1540) wurde am 14. Jan. 1960 dem Bundestag zugeleitet (B 136/1395) und in der Sitzung des Bundestags am 17. Febr. 1960 an die Ausschüsse überwiesen (Stenographische Berichte, Bd. 45, S. 5497). - Entwürfe in B 149/4109-4121, Referenten-Entwurf in B 136/1392; weitere Unterlagen in B 149/4122, 4126, 4130-4137, 4170-4181, 4339, 4342 und 6964 sowie B 136/1393-1397. - Das Gesetz kam nicht zustande. Auch ein zweiter Versuch, die gesetzliche Krankenversicherung zu reformieren, scheiterte in der 4. Legislaturperiode. Unterlagen hierzu in B 136/1398-1400. Vgl. hierzu Reucher, Reformen, insb. S. 189-242.

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