2.2.3 (x1955s): 2. Untersuchung der gesellschaftlichen Tatbestände

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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2. Untersuchung der gesellschaftlichen Tatbestände

Nach Auffassung des Vizekanzlers muß die Veränderung der soziologischen Struktur am Anfang der Betrachtungen stehen. Das Rothenfelser Gutachten sei deshalb so wertvoll, weil es die Veränderung der gesellschaftlichen Verhältnisse gegenüber der Zeit vor 80 Jahren besonders deutlich herausgestellt habe. Aus den gewonnenen soziologischen Erkenntnissen folge, daß die Aufbringung und Verteilung der sozialen Leistungen nicht mehr nach den Grundsätzen eines patriarchalischen Staates erfolgen könne, wie dies in den Anfangsjahren der Sozialversicherung der Fall gewesen sei. Professor Dr. Neundörfer wirft die Frage auf, welche konkreten Folgerungen aus der Erkenntnis einzelner gesellschaftlicher Tatbestände gezogen werden könnten. Eine unmittelbare rechtliche Verwertbarkeit einzelner gesellschaftlicher Tatbestände sei nicht möglich. Dagegen müsse man sich stets vor Augen halten, in welcher gesellschaftlichen Situation sich der einzelne zur Zeit befinde. Besondere Bedeutung kommen dabei dem veränderten Altersaufbau, der Veränderung des Verhältnisses von Stadt und Land usw. zu. Zur Zeit Bismarcks sei die Hilfe der Gesamtheit einer kleinen leistungsfähigen Gruppe zugute gekommen. Heute sei der Kreis der Berechtigten zur Mehrheit geworden, so daß aus der früheren Fremdhilfe nunmehr eine Selbsthilfe geworden sei. Die Auffassung, die man im Volksmund häufig höre, der Staat bezahle die Rente, sei falsch, denn in Wirklichkeit sei es der einzelne Bürger, der selbst Leistungen zu seiner eigenen Rente aufbringe. Professor Dr. Neundörfer berichtet sodann über das Ergebnis des zweiten Teils der L-Untersuchungen, bei der 60 000 Haushalte befragt worden seien 12. Es sei erstaunlich zu beobachten, wie mannigfaltig die Kumulationsmöglichkeiten beim Rentenbezug seien. Nur selten komme es vor, daß der einzelne lediglich auf die Altersrente angewiesen sei, sie sei normalerweise nur ein Teil der Alterssicherung. Es sei erforderlich, daß die Altersrente in eine feste Relation zu dem letzten Einkommen gebracht werde. Wenn man hierbei auf 50% des letzten Einkommens komme, könne man durchaus ein gutes Gewissen haben. Ministerialdirektor Dr. Jantz [BMA] berichtet über den Verlauf der Sitzung des Interministeriellen Ausschusses 13. Es habe sich bei den Beratungen gezeigt, daß aus den verschiedenen gesellschaftlichen Tatbeständen keine unmittelbaren rechtlichen Schlußfolgerungen gezogen werden können. Dagegen sei es gut und notwendig, die generelle Position des sicherungsbedürftigen Menschen zu sehen. Der Bundesminister der Finanzen weist darauf hin, daß sich seit der Zeit Bismarcks nicht nur die sozialen Umstände geändert hätten. Der Ethos der Bevölkerung habe auch eine wesentliche Änderung erfahren. Während früher die Unterhaltspflicht der Kinder gegenüber den Eltern und umgekehrt eine Selbstverständlichkeit gewesen sei, sei heute dieses Pflichtgefühl weitgehend geschwunden. Man müsse darauf achten, daß bei der künftigen Gesetzgebung das Pflichtgefühl nicht noch mehr untergraben werde. Dem Prinzip der Subsidiarität komme in diesem Zusammenhang eine zentrale Bedeutung zu, da dieses die Eigenverantwortung des einzelnen fördere. Der Bundesminister für Arbeit verweist auf die Verhältnisse in der Landwirtschaft und im Handwerk, bei denen der Ruf nach staatlicher Versorgung besonders stark geworden ist 14. Dort komme es häufig vor, daß die Kinder das Unternehmen der Eltern übernehmen würden, ohne bereit zu sein, hierfür eine eigene Verantwortung gegenüber den Eltern zu tragen, die die Wertsubstanz geschaffen hätten. Auch er trete dafür ein, daß dem einzelnen ein gewisses Minimum garantiert werden sollte. Andererseits müsse aber daran festgehalten werden, daß der Versicherte auch die Leistungen erhalte, die er aufgrund seiner Beitragszahlungen beanspruchen könne. Dieses Prinzip müsse aufrecht erhalten werden, ohne Rücksicht auf die Unterschiede Stadt-Land und ähnliche gesellschaftliche Tatbestände. Bundesminister Dr. Schäfer erklärt sich grundsätzlich mit dem Bericht des Interministeriellen Ausschusses über die veränderten gesellschaftlichen Verhältnisse einverstanden. Er bittet jedoch zu beachten, daß die aufgezeigten Strukturveränderungen auch materielle und psychologische Wirkungen gehabt hätten. Er beantragt, den Bericht des Interministeriellen Ausschusses um folgende Punkte zu ergänzen:

1)

Bei der Untersuchung des veränderten Altersaufbaus sollte auch die Veränderung des Berufsbildes untersucht werden.

2)

Zu Ziffer I/2. des Berichtes sollten die Probleme der Krankheitsfolge hinzugefügt werden 15.

Wie der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen mitteilt, gibt es 109 verschiedene Arten der Berechnung von Witwenrenten. Bei den Reformarbeiten sei stets im Auge zu behalten, daß die Tendenz zum Wohlfahrtsstaat eingedämmt werde und daß die Staatshilfe erst in zweiter Linie gewährt werde. Bei der Untersuchung der Selbständigen (Ziff. II/2 des Berichtes) sollte eine Unterscheidung getroffen werden zwischen den echten und den fiktiv Selbständigen. Zur letzteren Gruppe zähle er z.B. die Zulieferer, die von der Produktion anderer Betriebe abhängig seien und häufig eine geringere Selbständigkeit besäßen als gewisse in unselbständiger Arbeit Tätige. Es sei erforderlich, hier eine exakte Definition zu treffen. Hinsichtlich der Altersversorgung der freien Berufe weist Ministerialdirektor Kattenstroth [BMWi] darauf hin, daß das Bundeswirtschaftsministerium am 7.4.1955 eine Kabinettsvorlage eingereicht habe. Diese Vorlage sei im Kabinett noch nicht erörtert worden. Vorerst sei nicht beabsichtigt, eine weitere Kabinettsvorlage zu diesem Thema einzubringen 16.

Der Bundesminister der Finanzen geht sodann zu den vom Interministeriellen Ausschuß gezogenen Schlußfolgerungen aus der Erkenntnis der gesellschaftlichen Tatbestände über. Er bezeichnet insbesondere den letzten Satz des Berichtes, der lautet „Bei der Gestaltung der langfristigen Leistungen werden diese Lebensumstände insbesondere dadurch berücksichtigt werden können, daß das Streben nach Selbstvorsorge anerkannt wird", als zu weich. Statt dessen beantragt er, folgenden Schlußsatz aufzunehmen:

„Wenn behauptet worden ist, daß im Gegensatz zum Zuschuß-Charakter der Rente bei Einführung der Sozialversicherung die Rente wegen der gewandelten gesellschaftlichen Tatbestände heute generell den gesamten Lebensbedarf zu decken habe, so beweisen die dargelegten gesellschaftlichen Tatbestände, daß diese These in vollem Umfange nicht zutreffend ist. Nicht unerhebliche Bevölkerungskreise verfügen neben einem Sozialeinkommen über verschiedenartigste Einkommensquellen. Dieser Tatbestand muß bei der Bemessung der Rente (Verhältnis zum Arbeitslohn) wie bei der Konstruktion der Rente (Verhältnis der Versicherung zur Staatsleistung) gebührende Anerkennung finden."

Aus dieser Feststellung folge, daß bei der Bemessung der Altersrente auch die etwaigen sonstigen Einkommensquellen zu berücksichtigen seien. Der Vizekanzler erklärt sich mit der Aufnahme des soeben vorgeschlagenen Zusatzes einverstanden, während der Bundesminister für Arbeit davor warnt, einen derart weitgehenden Satz in den Bericht aufzunehmen. Er halte eine solche Formulierung für gefährlich, weil wesentliche Teile der sozialen Sicherung nicht der Regelung durch eine Beitragsrente überlassen werden könnten. Der Bundesminister der Finanzen erklärt sich schließlich damit einverstanden, daß der von ihm vorgeschlagene Zusatz heute nicht in den Bericht aufgenommen werde, bittet jedoch, seinen Vorschlag zu erörtern und zu einem späteren Zeitpunkt über seine Aufnahme in den Bericht zu entscheiden 17. Der Bundesminister des Innern tritt ebenfalls für die Garantierung einer Mindestrente ein. Er bittet um Aufklärung, ob die in der Diskussion genannte Mindestrente bereits Staatszuschüsse enthalte oder ob hierbei an eine reine Beitragsrente gedacht sei. Prof. Dr. Neundörfer hält es für möglich, daß bei einer Festsetzung der Rente auf 50% des letzten Einkommens eine reine Beitragsrente geschaffen werden könne. Sofern diese Leistung nicht ausreichend sei, müsse natürlich ein Staatszuschuß hinzutreten. Abschließend stellt der Vizekanzler folgendes fest:

1)

Der Interministerielle Ausschuß soll noch einmal die in seinem Arbeitsbericht behandelten Einzelprobleme erörtern und hierbei die in der heutigen Sitzung besprochenen Punkte berücksichtigen. Er soll sodann ganz konkrete Fragen formulieren und sie dem Ministerausschuß zur Entscheidung vorlegen.

2)

Die Klärung und Anwendbarkeit der Ordnungsprinzipien der Sozialreform sollen weiter bearbeitet werden.

3)

Die wirtschaftlichen und finanzpolitischen Untersuchungen sollen fortgesetzt werden. Über das Ergebnis soll dem Ministerausschuß berichtet werden 18.

4)

Künftig sollen die Vorschläge zur Tagesordnung des Ministerausschusses vor den Sitzungen den einzelnen Mitgliedern zugeleitet werden, damit diese gegebenenfalls Abänderungs- oder Zusatzwünsche geltend machen können. 19

Fußnoten

12

Vgl. 1. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 16. Aug. 1955 TOP 1 b, Anm. 24.

13

Niederschriften und weitere Unterlagen in B 149/408, B 136/1361 und B 146/1753.

14

Die Altersversorgung der freien Landwirte war nicht gesetzlich geregelt. Erst mit dem Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte (GAL) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I 1063) wurden die Bauern mittels einer sog. Sockelrente in Höhe von 60 DM für Ehepaare und von 40 DM für Alleinstehende in das soziale Sicherungssystem einbezogen (vgl. 185. Kabinettssitzung am 12. Juni 1957 TOP 2: B 136 VS/36116). - Zur Altersversorgung des Handwerks vgl. 63. Kabinettssitzung am 14. Dez. 1954 TOP 3 (Kabinettsprotokolle 1954, S. 563 f.). Die selbständigen Handwerker waren durch das Gesetz über die Altersversorgung für das Deutsche Handwerk (HVG) vom 21. Dez. 1938 (RGBl. I 1900) unabhängig von der Höhe ihres Einkommens verpflichtet, entweder der Angestelltenversicherung oder einer privaten Lebensversicherung beizutreten. Durch Zerstörung von Haus- und Grundbesitz als traditioneller sozialer Sicherungsform, die Abwertung finanzieller Rücklagen und des Lebensversicherungskapitals durch die Währungsreform und durch den ökonomischen Strukturwandel verschärfte sich die Alterssicherungsproblematik der selbständigen Handwerker in der Nachkriegszeit. Die Reformierung des HVG galt als vordringliches handwerkspolitisches Problem in den 50er Jahren. Ein Gesetzesentwurf der Regierung war in der 1. Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet worden (vgl. 210. Kabinettssitzung am 25. März 1952 TOP 1: Kabinettsprotokolle 1952, S. 194). Das am 27. Aug. 1956 in Kraft getretene Gesetz zur vorläufigen Änderung des Gesetzes über die Altersversorgung für das Deutsche Handwerk (BGBl. I 755) hielt als Übergangsregelung grundsätzlich an den Bestimmungen des HVG von 1938 fest. Eine umfassende Neuregelung kam erst mit dem Handwerkerversicherungsgesetz (HwVG) vom 8. Sept. 1960 (BGBl. I 737) zustande (vgl. 53. Kabinettssitzung am 4. Febr. 1959 TOP 4: B 136 VS/36119). - Vgl. Scheybani, Handwerk, S. 467-485.

15

Dem Antrag wurde entsprochen. Vgl. 3. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 7. Okt. 1955 TOP 1 a.

16

Mit Schreiben vom 6. Okt. 1955 wies Kattenstroth den Protokollführer der Sitzung, Lamby, darauf hin, daß seine Äußerungen im Protokoll der 2. Sitzung des Ministerausschusses nicht richtig wiedergegeben seien. Diese hätten sich auf eine Bemerkung Storchs bezogen, daß eine vom Wirtschaftsminister angekündigte Denkschrift zur Altersversorgung der Selbständigen noch immer nicht vorläge (vgl. hierzu auch Anhang 1, Dokument 1, Abschnitt D). Er habe deshalb auf die Kabinettsvorlage vom 23. Sept. 1954 betr. die Altersversorgung der freien Berufe (vgl. hierzu 63. Kabinettssitzung am 14. Dez. 1954 TOP 2: Kabinettsprotokolle 1954, S. 563 f.) und das Schreiben Erhards vom 24. Mai 1955 zur Entwicklung zum Versorgungsstaat (B 102/8301 und B 136/1385) verwiesen und angemerkt, daß vor einer Erörterung dieser Vorlagen keine Veranlassung bestünde, erneut an das Kabinett heranzutreten. Es sei vom Bundeswirtschaftsminister auch keine entsprechende Denkschrift angekündigt worden. Kattenstroth verlangte keine formelle Berichtigung des Protokolls (Schreiben in B 136/50207). - In seiner Kabinettsvorlage vom 21. Mai 1955 (B 136/1379) zur Kabinettsvorlage des BMA vom 7. April 1955 hatte Erhard bezüglich der Altersversorgung der freien Berufe auf seine noch ausstehende Stellungnahme zur „Entwicklung zum Versorgungsstaat" verwiesen, zu der der Bundeskanzler mit Schreiben vom 16. Jan. 1955 alle Ressorts aufgefordert hatte. In dieser Stellungnahme vom 24. Mai 1955 sprach sich Erhard grundsätzlich für eine Eigenvorsorge und gegen eine „kollektive Zwangsversorgung" für freie Berufe aus (B 102/8301 und B 136/1385). Sie wurde nach Aufforderung durch das Kanzleramt am 14. Juni 1955 den Ressorts als Kabinettsvorlage zugeleitet (B 102/40896). - Siehe auch die Stellungnahme Erhards zur Alterssicherung der Selbständigen vom 23. Nov. 1955 (B 136/1362) in Anhang 1, Dokument 7. - Zur Alters- und Hinterbliebenenversicherung bestimmter Gruppen der zulassungspflichtigen freien Berufe Fortgang 4. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 29. Juli 1960 TOP 2.

17

Vgl. 3. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 7. Okt. 1955 TOP 1 a.

18

Unterlagen zum Unterausschuß Wirtschaft und Finanzen des Interministeriellen Ausschusses in B 149/409, Bericht des Unterausschusses über den Stand der Arbeiten vom 9. Nov. 1955 in B 136/1361.

19

Bis zur 3. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 7. Okt. 1955 fanden Sitzungen des Interministeriellen Ausschusses am 21. und 27. Sept. und am 5. Okt. 1955 statt. Zusammenfassungen der Sitzungen und weitere Unterlagen in B 149/408 und B 136/1361. Vermerk vom 6. Okt. 1955 über die Sitzung am Vortag betr. den Personenkreis in der Alterssicherung in B 149/392. - In der CDU/CSU-Fraktion fand am 21. Sept. 1955 nachmittags nach einem Referat von Jantz eine erste Aussprache über die Sozialreform statt. Vgl. das Protokoll der Sitzung in ACDP VIII-001-1007/2 und die Parlamentarischen Berichte vom 23. und 28. Sept. 1955 über die Aussprache am 21. Sept. in B 145/1905.

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