2.6.2 (x1955s): 1 b. Aussprache und - soweit möglich - Beschlussfassung über Grundsatzfragen der Alters- und Invalidensicherung

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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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[1 b. Aussprache und - soweit möglich - Beschlussfassung über Grundsatzfragen der Alters- und Invalidensicherung]

Der Bundeskanzler dankt Dr. Schreiber für seine Ausführungen und stellt fest, daß er den vorgetragenen Vorschlägen durchaus positiv gegenüberstände. Ohne eine negative Kritik an den interessanten Ausführungen üben zu wollen, bitte er um konkrete Stellungnahme, wie Dr. Schreiber dem Problem der wirtschaftlichen Wechsellagen zu begegnen gedenke. Es erscheine durchaus möglich, daß durch Störungen weltwirtschaftlicher Art auch das Wirtschaftsleben innerhalb der Bundesrepublik erheblichen Schwankungen unterworfen werde. Ebenso müsse der Fall eines großen Streikes oder sonstiger eine Depression auslösender Faktoren in den Kreis der Betrachtungen einbezogen werden. Dr. Schreiber weist darauf hin, daß die derzeitige Wirtschaftsbilanz der Bundesrepublik zu 30% exportbedingt sei. Eine Störung könne daher durchaus von Seiten der Handelspartnerländer her erfolgen. In diesem Falle empfehle er, wie er bereits ausgeführt habe, eine staatliche Kaufkraftschöpfung, um die Nachfrage nicht unangemessen absinken zu lassen. Er wolle auf das Beispiel des Mefo-Wechsels hinweisen, der bis zum Jahr 1936 6 ausgezeichnet funktioniert habe. Bei einem Rückgang des Exportes komme es weiterhin darauf an, die Produktionskräfte auf den Inlandsbedarf umzulenken. Der Bundeskanzler verweist auf die Verhältnisse in der Zeit von 1918 bis 1933 und wirft die Frage auf, ob der Rentner auch dann einen Anspruch auf Beibehaltung seiner Rente habe, wenn sich das allgemeine Lohn- und Einkommensniveau im Sinken befinde. Es sei selbstverständlich erwünscht, daß der Rentner an der Steigerung des Sozialeinkommens teilnehme, es sei nur zu fragen, ob dies auch erfüllbar sei. Bei normaler wirtschaftlicher Entwicklung sehe er in dieser Richtung keine Schwierigkeiten. Anders in Zeiten wirtschaftlicher Schwankungen. Die konkrete Frage sei daher, solle die Rente auch gekürzt werden, wenn im Falle wirtschaftlicher Depressionen der Rentenzahlung keine genügende Anzahl von Lohnstunden gegenüber stehe, um daraus die erforderlichen Beiträge zu bestreiten. Dr. Schreiber entgegnet, daß an eine Minderung der Renten grundsätzlich nicht gedacht sei, doch scheine es ihm nicht unzumutbar, daß bei einer Koppelung der Renten an den Anstieg von Löhnen und Gehältern auch eine Koppelung an das Absinken derselben gedacht werde. Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit bittet, die Rentenprobleme von der grundsätzlichen Seite her zu betrachten und hält es für die entscheidende Frage, ob nach dem bisherigen System weitergemacht oder eine den veränderten Umständen entsprechende neue Lösung gefunden werden solle, die der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung Rechnung trage. Er ist ebenfalls der Auffassung, daß eine nominal gleichbleibende Rente für die alten Menschen nicht ausreichend sei. Sie bedürfe vielmehr der ständigen Anpassung an die gestiegenen Bedürfnisse 7. Der Bundesminister für Arbeit befürwortet eine grundsätzliche Angleichung der Lebensverhältnisse der Rentner an die der Arbeitenden. Eine Koppelung des Lebensniveaus der Rentner an das Lohnniveau werfe jedoch die Frage auf, ob die Höhe der Renten mit dem Lohnniveau gegebenenfalls absinken solle. Der Bundesminister für Wirtschaft weist darauf hin, daß es politische Einflüsse gebe, die eine Weltwirtschaftskrise verursachen könnten und die nur schwer abzufangen seien. Er glaubt jedoch, daß es aufgrund der neueren volkswirtschaftlichen Erkenntnisse möglich sei, Konjunktureinbrüche rechtzeitig abzuwenden. Allerdings könne man einer Krise auf dem Exportmarkt nur schlecht begegnen. Der Minister spricht sich sodann gegen das Kapitaldeckungsverfahren aus, da es geeignet sei, die Verschärfung einer Krise herbeizuführen. Allerdings sei bei einem Umlageverfahren, dem er grundsätzlich zustimme, ein gewisser Kapitalpuffer nötig. Der Gedanke, den Fiskus bei der Rentenversicherung völlig auszuschalten, erscheine ihm durchaus begrüßenswert. Bei der jetzigen Regelung müsse der Finanzminister stets die Mittel zuschießen, um die Rente an die höheren Bedürfnisse anzupassen. Vor der Einbeziehung aller Erwerbstätigen in die Rentenversicherung müsse er warnen. Das Recht zur Eigenvorsorge, das dem Wesen des selbständigen Berufes gemäß sei, solle gewahrt bleiben.

Der Bundesminister für Wirtschaft faßt seine Meinung zu den vorliegenden Problemen wie folgt zusammen:

1.

Ein Umlageverfahren ist grundsätzlich zu bejahen; dabei ist jedoch eine gewisse Reservebildung erforderlich.

2.

Selbständige sollen von der Alterssicherung grundsätzlich nicht erfaßt werden 8.

3.

Die Rente muß um eine gewisse Spanne unter der Höhe des vergleichbaren Arbeitslohnes bleiben. Jedoch muß sie so bemessen sein, daß sie den einzelnen von Not freistellt. Bei der Gestaltung der Rente soll darauf geachtet werden, daß ein gewisser Anreiz zum Sparen verbleibt.

Der Bundesminister der Finanzen hält es für ausgeschlossen, daß der Staat die Garantie dafür übernehmen könne, daß die Rente dem jeweiligen Lohnniveau vergleichbarer Arbeitnehmer angepaßt werde. Er weist darauf hin, daß der Kapitalbestand der Rentenversicherungsträger für Ende 1955 auf 7 770 Mio. DM geschätzt werde. Die Leistungen der Rentenversicherungsträger betrügen im Jahre 1955 ca. 8 200 Mio. DM, darin seien 3 128 Mio. DM Staatszuschüsse enthalten. Ein Betrag von 1 600 bis 1 800 Mio. DM werde jährlich der Vermögensrücklage zugeführt. Der von Dr. Schreiber vorgetragene Vorschlag sei durchaus erörternswert. Man müsse ihn aber nicht nur durchdenken, sondern auch durchrechnen 9. Der Bundeskanzler spricht sich dafür aus, daß die Rentner an den steigenden Ansprüchen der Arbeitnehmer teilnehmen sollen. Es müsse jedoch dafür gesorgt werden, daß im Falle wirtschaftlicher Depressionen die Rentenhöhe nicht unter ein gewisses Niveau absinke. Auf das Problem der Wirtschaftskrise eingehend weist er darauf hin, daß in diesen Zeiten die Arbeitslosen staatliche Unterstützung erhielten. Dagegen sei nach dem von Dr. Schreiber unterbreiteten Vorschlag nicht klar, was in dieser Zeit mit den Rentnern geschehe. Es müsse bei der Gestaltung der Rentenversicherung überlegt werden, wie sich voraussichtlich die Verhältnisse entwickeln würden, wenn die heute in das Arbeitsleben eintretenden Menschen einmal rentenberechtigt seien. Dies sei nach etwa 40 Jahren der Fall. Es sei zwar ausgeschlossen, in die Zukunft zu sehen, doch könne man gewisse Schlüsse aus der Vergangenheit ziehen. Man müsse daher etwa die Verhältnisse von 1915 mit den heutigen vergleichen und fragen, wie sich die Kaufkraft und die Ansprüche an das Leben damals gegenüber heute verhielten. Das Problem, daß die Rentner, die ihre Beiträge in guter Goldmark geleistet hätten, heute keinen entsprechenden Gegenwert erhielten, sei mit der jetzigen Konstruktion der Rente nicht zu lösen. Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit glaubt, daß es heute eher möglich sei, die Auswüchse einer Wirtschaftskrise zu beseitigen als in den Jahren 1929 bis 1932. Er bitte jedoch zu bedenken, was geschehe, wenn 20% der arbeitenden Menschen arbeitslos seien. Die Folge sei ein entsprechender Ausfall an Beiträgen. Eine Rentensenkung sei nur dann vertretbar, wenn die Rente in der Nähe des jeweiligen Lohnniveaus liege. Letzteres könne jedoch nicht verantwortet werden, da sonst dem Abwandern in die Frühinvalidität Vorschub geleistet werde. Ein gewisser Abstand sei daher erforderlich. Dem Rentenproblem in der Krisenzeit könne nur mit einer gewissen Kapitaldeckung begegnet werden. Wenn es gelänge, einen Stock von 40 Milliarden DM bei einem Zinssatz von 5% und einer Tilgung von 1% zu bilden, dann sei es möglich, in Krisenzeiten eine jährliche Beitragslücke von 2,4 Mia. DM zu schließen. Außerdem müsse beachtet werden, daß es für die Versicherten psychologisch sehr wertvoll sei, zu wissen, daß eine gewisse Kapitaldeckung vorhanden sei. Deshalb spreche er sich für ein modifiziertes Deckungsverfahren aus. Der Bundesminister für Familienfragen weist darauf hin, daß der von Dr. Schreiber unterbreitete Vorschlag ausgezeichnet funktioniere, wenn die Relation zwischen Schaffenden und Rentnern gleichbleibe. Problematisch werde die Angelegenheit jedoch, wenn sich diese Relation durch Überalterung oder durch Ausfall von Arbeitsstunden verschiebe. Wenn man die Rentenhöhe an das Steigen des Lohnniveaus binde, sei es moralisch durchaus vertretbar, die Rentenhöhe auch an das Absinken des Lohnniveaus zu koppeln. Der Minister befürwortet ebenfalls eine an das Lohnniveau angelehnte Rente. Bundesminister Dr. Schäfer bringt seine Sorge zum Ausdruck, daß die vorgetragenen Vorschläge einem versorgungsstaatlichen Denken nicht genügend entgegen arbeiteten. Es sei erforderlich, dem Versicherungsanspruch den Charakter des Eigentums zu geben. Für viele Menschen sei dieser Anspruch der einzige Kapitalerwerb. Nach Auffassung des Ministers ist es erforderlich, in Krisenzeiten einen gewissen Deckungsstock zur Verfügung zu haben, der etwa die Höhe eines Beitragsaufkommens von 5 Jahren betragen solle. Eine Kapitalreserve sei auch deshalb erforderlich, weil erfahrungsgemäß selbst in Krisenzeiten eine Rentensenkung politisch nicht durchsetzbar sei. Er trete dafür ein, daß das zu schaffende Gesetz in der Verfassung verankert werde, da andernfalls die Gefahr bestünde, daß die nunmehr zu schaffende Konstruktion in der nächsten Generation geändert und dann zu einer allgemeinen Staatsbürgerversorgung ausgeweitet werde. Der Bundesminister für Arbeit weist darauf hin, daß die Vermögensbildung der Rentenversicherungsträger notwendig sei, um die Zunahme der Rentenzahlungen durch Überalterung aufzufangen. Es müsse ferner beachtet werden, daß die heutige Rentenversicherung neben dem Alter auch das Risiko der Invalidität decke, somit also auch die Krankenversicherung der Rentner, das Heilverfahren sowie Maßnahmen der Krankheitsverhütung umfasse. Die Invaliditätsbekämpfung müsse, wenn man dem Vorschlag Dr. Schreibers folge, von anderen Institutionen wahrgenommen werden. Nach Auffassung des Bundeskanzlers ist das letztere nicht zwingend. Das Ergebnis der Beratungen läßt sich etwa wie folgt zusammenfassen:

1.

Es ist die überwiegende Meinung der Mitglieder des Ministerausschusses, daß die Rente dem jeweiligen Lohnniveau angepaßt werden soll.

2.

Weder das Kapitaldeckungsverfahren noch das Jahresumlageverfahren sind als Finanzierungsmethoden für die Rentenversicherung geeignet. Die Mitglieder des Ministerausschusses neigen daher einem Verfahren zu, das eine Deckungsreserve in noch zu bestimmender Höhe umschließt.

3.

Dr. Schreiber wird um Prüfung gebeten, in welcher Weise in Zeiten wirtschaftlicher Wechsellagen das Rentenproblem gelöst werden kann. Es sollen ferner Untersuchungen darüber angestellt werden, welche Anzahl von Arbeitsstunden bezw. entsprechende Geldwerte erforderlich sind, um die Renten in einem bestimmten Verhältnis zum Lohnniveau zu halten 10.

Fußnoten

6

Korrigiert aus 1956. Mefo-Wechsel wurden zur Finanzierung der nationalsozialistischen Rüstungspolitik durch kurzfristige Kredite seit 1934 auf die nur zu diesem Zweck 1933 gegründete Metallurgische Forschungsgesellschaft m.b.H (Mefo) in Berlin gezogen. Die durch das Akzept der Mefo reichsbankfähigen Handelswechsel wurden drei Monate nach Ausstellungsdatum von der Reichsbank diskontiert. Mit dem Ende des Haushaltsjahres 1937 wurde die Ausgabe der Mefo-Wechsel eingestellt. Vgl. Boelcke, Kosten, S. 19-21.

7

Blücher hatte in seiner Vorlage vom 7. Dez. 1955 (B 136/1384; siehe Anhang 1, Dokument 8) eine gesetzliche Verpflichtung zur eigenverantwortlichen Alterssicherung für alle Erwerbstätigen mit Ausnahme der Beamten bei einer Beitragsbemessungsgrenze von derzeit 600 DM des Einkommens gefordert. Er schlug eine Grundsicherung, bezogen auf das Jahr 1955 in Höhe von durchschnittlich 200 DM vor. Der Anspruch auf die Altersgrundsicherung sollte durch laufende Beitragszahlungen in ein System öffentlich-rechtlicher Sozialversicherungen erworben werden. Die durch die Grundsicherung bedingte Rentenanhebung sollte durch staatliche Zuschüsse finanziert werden. Die Rentenleistung sollte unter Berücksichtigung eines Solidarausgleichs zwischen den Einkommensgruppen von der Höhe aller Beitragszahlungen und der Versicherungsdauer abhängen, aber in gewissen zeitlichen Abständen nach geregeltem Verfahren der Entwicklung des Sozialprodukts angepaßt werden. Dabei sollten die Renten nur zu 50 % an die positive Einkommensentwicklung angeglichen werden, eine Senkung der Renten bei konjunkturellem Rückgang aber wurde ausgeschlossen. Die Finanzierung der Alterssicherung sollte über ein modifiziertes Umlageverfahren erfolgen. Der Wille zur Eigenvorsorge sollte durch eine geeignete Steuerpolitik gestärkt werden. - Vgl. hierzu auch das Schreiben Blüchers an Erhard vom 7. Dez. 1955 und die Ministervorlage Sonnenburgs vom 13. Dez. 1955 für die Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am gleichen Tag in B 146/1754.

8

Vgl. 2. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform am 14. Sept. 1955 TOP 2. - Erhard hatte sich in einem Schreiben vom 23. Nov. 1955 an die Mitglieder des Ministerausschusses (siehe Anhang 1, Dokument 7) grundsätzlich zur Alterssicherung der Selbständigen geäußert und sich hierin auch gegen eine Einbindung der wirtschaftlich und sozial schwächeren Kleinbauern, Kleinhandwerker und Kleinhändler ausgesprochen. Zur Förderung der eigenverantwortlichen Altersvorsorge sollten vor allem geeignete steuerpolitische Maßnahmen ergriffen werden. Erhard schlug Gruppenversicherungsverträge für bestimmte Berufsgruppen auf freiwilliger Grundlage vor (Schreiben in B 149/394 und 146/1754).

9

Zur Haltung des BMF zur Rentenreform vgl. die umfängliche Ministervorlage von Elsholz vom 10. Dez. 1955 für die drei Tage später stattfindende Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform sowie die Stellungnahme von Elsholz vom 21. Okt. 1955 zum Vorschlag Schreibers (Anlage 3 der Vorlage vom 10. Dez. 1955) in B 126/13804.

10

Schreiber übersandte am 30. Dez. 1955 Adenauer und dem Ministerausschuß die Ausarbeitung „Zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung. Memorandum zur Ergänzung meines Referats vor dem Ministerausschuß für die Sozialreform zu Bonn, am 13. Dez. 1955". Siehe Anhang 1, Dokument 12. - Bis zur nächsten Sitzung des Ministerausschusses fand nur eine Sitzung des Interministeriellen Ausschusses am 21. Dez. 1955 statt, die sich der Alterssicherung der freiwillig versicherten Personen in der sozialen Rentenversicherung widmete. Die Ausarbeitung des Interministeriellen Ausschusses über die Rentenbemessung für freiwillig Versicherte in der sozialen Rentenversicherung vom 23. Dez. 1955 (in B 149/408 und B 136/1362) wurde dem Anschein nach den Mitgliedern des Kabinettsauschusses nicht mehr vorgelegt. Vgl. auch den Vermerk vom 28. Dez. 1955 in B 126/13858.

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