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Vorlage des Interministeriellen Ausschusses für die 6. Sitzung am 13. Dezember 1955 1

Die Gestaltung der Alterssicherung für die in der sozialen Rentenversicherung pflichtversicherten Personen

I. Die bisherige Gestaltung der Alterssicherung und ihre sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen

1. Die bisherige Rentenbemessung und ihre sozialen Auswirkungen

Die Kritik an der bisherigen Alterssicherung nimmt ihren Ausgang vor allem von der im Durchschnitt ungenügenden Höhe der Renten. Die Durchschnittsrenten (ohne Kinderzuschüsse) betrugen im August 1955

in der Rentenversicherung der Arbeiter

in der Rentenversicherung der Angestellten

für männliche Versicherte über 65 Jahre

109,40 DM

155,00 DM

für weibliche Versicherte über 65 Jahre

70,10 DM

121,10 DM

für Witwen

57,50 DM

73,30 DM

Dabei sind unter den Versichertenrenten an Personen über 65 Jahre auch Renten solcher Personen enthalten, die infolge Invalidität bereits vor Erreichen des 65. Lebensjahres zugegangen sind. Demgegenüber betrugen die Bruttodurchschnittslöhne der Industriearbeiter im August 1955 für Männer 402,- DM, für Frauen 230,- DM. Im Jahre 1955 beträgt das Durchschnitts-Bruttoeinkommen aus unselbständiger Tätigkeit aller Arbeitnehmer 350,- DM im Monat. Weiterhin ist es wichtig festzustellen, daß von den Renten der versicherten Männer (ohne Kinderzuschüsse) am 1.3.1953 lagen

in der Rentenversicherung der Arbeiter

89,7 v.H.

unter 120,- DM

und

99,6 v.H.

unter 150,- DM,

in der Rentenversicherung der Angestellten

73,3 v.H.

unter 150,- DM.

Diese Angaben umschließen sowohl die wegen Invalidität gewährten Renten, als auch die Renten an freiwillige Versicherte, die wegen ihrer im allgemeinen geringeren Höhe den Durchschnitt drücken. Von dem Rentenzugang des Jahres 1953 entfielen von den Renten für Männer auf freiwillige Versicherte 20% (IV) bzw. 21% AV.

In der Zeit seit 1.3.1953 sind die Durchschnittsrenten für Männer um 15,10 DM in der IV und um 18,30 DM in der AV gestiegen. (Einzelheiten siehe Anhang zu Seite 2) 2

Renten in der genannten Höhe sind offensichtlich unzureichend.

Selbst die über dem Durchschnitt liegenden Renten, die nur auf Grund einer beträchtlich langen Arbeitszeit und höherer Verdienste erreicht werden, gewährleisten nicht eine Lebenshaltung, die auch bei Berücksichtigung der geminderten Bedürfnisse des alten und nicht mehr arbeitenden Menschen mit derjenigen des vorausgegangenen Arbeitslebens verglichen werden könnte.

Die bisherige Rentenbemessung führt aber nicht nur zu ungenügenden Renten, ihre Ergebnisse sind auch im Verhältnis der einzelnen Versicherten zueinander ungerecht. Dies beruht einmal auf der Zusammensetzung der Rente zum Teil aus festen Rentenbestandteilen, die ohne Rücksicht auf die frühere Beitrags- und damit auch Arbeitsleistung des Versicherten gewährt werden. Es beruht zum anderen - und zwar in noch viel stärkerem Maße - auf der Entwicklung der Löhne, von denen der Steigerungsbetrag der Rente abhängig ist. Da die Nominalhöhe der Löhne und Gehälter zumindest seit 1891 (Einführung der Invalidenversicherung) ständig gestiegen ist und voraussichtlich ständig weiter steigen wird - für größere Zeitabschnitte mindestens um 2% pro Kopf und Jahr -, die Bemessung der Steigerungsbeträge aber auf die Summe der tatsächlich verdienten Entgelte abgestellt ist, spiegelt die Rente nur das Durchschnittsentgelt während der gesamten Versicherungszeit wider, nicht aber auch die Höhe der Löhne und Gehälter vergleichbarer Versicherter im Zeitpunkt der Rentenfestsetzung.

Nimmt man beispielsweise an, daß ein Versicherter in den 10 Jahren von 1945-1954 ständig den jeweiligen Durchschnittslohn der Industriearbeiter verdient hat, so ist sein Arbeitseinkommen in dieser Zeit von 1800,- RM auf 4211,- DM jährlich gestiegen. Die Rente für diesen Versicherten würde zwar 31,4% des Durchschnittseinkommens aus diesen 10 Versicherungsjahren, aber nur 21,8% des Arbeitseinkommens vergleichbarer Versicherter im Jahre 1954 betragen.

Das Mißverhältnis zwischen Rente und Arbeitseinkommen im Zeitpunkt der Rentenfestsetzung wird um so größer, je länger die Versicherungsdauer und je größer die Wachstumsrate des Sozialprodukts ist; denn das durchschnittliche Jahreseinkommen, berechnet für die gesamte Versicherungszeit, das sich in der heutigen Rente spiegelt, wird infolge der Steigerung der Löhne und Gehälter mit wachsender Versicherungsdauer immer geringer.

Ursache dafür, daß die Höhe der Renten ungenügend ist und die Art ihrer Bemessung zu Ungerechtigkeiten führt, ist also in erster Linie die mit der Entwicklung der industriellen Wirtschaft zusammenhängende stetige Steigerung der Löhne und Gehälter. Diese in ihrer Bedeutung für die Sozialversicherung erst in neuerer Zeit erkannte Entwicklung konnte in der bisherigen Rentenformel noch nicht erfaßt werden.

2. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der bisherigen Rentenbemessung

Die bisherige Rentenbemessung geht für die Festsetzung der Renten von den Entgelten aus, die vor Jahren und Jahrzehnten entrichtet worden sind. Diese Beiträge beruhen nicht nur auf den damals geringeren Entgelten, sondern sind darüber hinaus noch durch die gesetzlich fixierten Beitragsbemessungsgrenzen gering und nicht den damaligen Effektivverdiensten entsprechend. Insofern erscheinen die auf früheren Beiträgen beruhenden Renten im Vergleich zur Gegenwart besonders gering. Andererseits ist jedoch zu berücksichtigen, daß die Renten nicht ausschließlich auf früheren Beiträgen beruhen, sondern durch die verschiedenen Ergänzungsgesetze seit 1949 bereits im Rückgriff auf die laufenden Einnahmen erhöht worden sind. Trotz einer beträchtlichen Steigerung der Beitragseinnahmen, die sich infolge der prozentualen Bemessung der Beiträge im Einklang mit der Steigerung der Löhne und Gehälter entwickelt, bleiben also die Renten auf einem zu niedrigen Niveau. Daraus erklärt sich, daß die heute bei den Rentenversicherungsträgern vorhandenen Vermögen auf eine Höhe von fast 6 Milliarden DM angestiegen sind. Der Vermögenszuwachs allein im Jahre 1954 betrug rd. 1,7 Milliarden DM; im Jahre 1955 wird er trotz der Rentenerhöhung durch das Renten-Mehrbetrags-Gesetz voraussichtlich an 2 Milliarden DM heranreichen. Nimmt man entsprechend der Vorausschätzung des Arbeitskreises „Volkswirtschaftliche Bilanzen" und der Berechnung des Statistischen Bundesamtes eine Vergrößerung des Sozialproduktes um mindestens 2 v.H. pro Kopf der Bevölkerung und pro Jahr an, so wird das Vermögen der Rentenversicherung in beträchtlichem Umfange zunehmen und die Ergebnisse der versicherungstechnischen Bilanzen des Bundesministeriums für Arbeit, die zunächst von einem gleichbleibenden Sozialprodukt ausgehen mußten, bei weitem übersteigen. Während nach den versicherungstechnischen Bilanzen im Jahre 1973 die Rentenversicherung der Arbeiter und die Rentenversicherung der Angestellten zusammen einen Vermögensbestand von über 28 Milliarden DM erreichen werden, der sich bis zum Jahre 1993 lediglich auf 25 Milliarden, sodann erheblich stärker vermindern wird, muß unter Berücksichtigung der Entwicklung des Sozialprodukts eine beträchtlich höhere Vermögensanhäufung, die unter Umständen den doppelten Betrag erreichen könnte, angenommen werden.

Eine solche Vermögensanhäufung bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften würde wegen ihres Umfangs nicht ohne Auswirkungen auf das Gefüge der sozialen Marktwirtschaft bleiben und möglicherweise innerhalb des Staates wirtschafts- und finanzpolitische Schwerpunkte bilden, deren Bedeutung nicht zu übersehen ist. Darüber hinaus dürfte es auch der gegenwärtigen Generation nicht zuzumuten sein, die doppelte Belastung zu tragen, die in der Übernahme der „alten Last" und in dem Neuaufbau von Vermögen in solchem Umfang liegt.

Zudem führt nach der Erfahrung der letzten Jahre die Vermögensansammlung bei den Rentenversicherungsträgern dazu, daß in bestimmten, in letzter Zeit sogar jährlichen Abständen Rentenerhöhungen verlangt und durchgesetzt werden, zumal einer Zunahme der Vermögen der Rentenversicherungsträger eine Steigerung der Löhne und Gehälter vorausgegangen ist, denen die Renten dann nachfolgen. Diese Verhältnisse haben von dem Zeitpunkt der Ansammlung eines größeren Vermögens an mit zu Anträgen auf Rentenerhöhungen geführt, denen von Fall zu Fall unter Einschaltung des politischen Kräftespiels auch stattgegeben wurde. Diese Form der Rentenerhöhung mit ihren teilweise zufälligen Ergebnissen hat nicht zu einer wirklichen sozialen Befriedung geführt. Der zukünftige Gesetzgeber steht vor der Wahl entweder weiterhin eine fallweise Regelung zu treffen oder die Gestaltung der Alterssicherung auf die veränderten Bedürfnisse der Gegenwart und die Abstimmung mit den jeweiligen wirtschaftlichen Gegebenheiten abzustellen.

II. Vorschläge zur Neugestaltung der Alterssicherung 3

1. Die Anpassung der Renten an die Löhne

Den dargestellten sozialen und wirtschaftlichen Unvollkommenheiten der gegenwärtigen Rentenbemessung ist durch die Anpassung der Renten an die veränderten wirtschaftlichen Gegebenheiten zu begegnen.

Als Maßstäbe für die Angleichung der Renten kommen in Betracht

[1.1] a) die Veränderungen der Preise und somit die veränderten Kosten der Lebenshaltung,

[1.2] b) die Entwicklung der Löhne und Gehälter.

[Zu 1.1] Zu a): Bei einer Anpassung der Renten an die Änderungen der Preise würde es sich um einen Ausgleich der Geldwertänderungen handeln. Maßstab für diese Änderungen wäre der Index der Lebenshaltungskosten. Die Anwendung dieses Maßstabes entspricht aber nicht den Grundsätzen der in der Bundesrepublik bestehenden Wirtschaftsordnung; auch könnten sich Gefahren für die Stabilität der Währung ergeben. Eine Bindung der Renten an die Preise könnte bei Preissteigerungen zu Rentenerhöhungen führen, während die Löhne konstant bleiben. Damit würde ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Ausgaben und Beitragseinnahmen der Rentenversicherung gestört werden. Eine Anpassung an den Lebenshaltungskostenindex bedeutet zudem eine generalisierende Abstellung auf den Bedarf, dessen Berücksichtigung im einzelnen wie im großen abzulehnen ist. Die in einem solchen System liegenden Gefahren zeigen sich vor allem in den nordischen Staaten (Norwegen, Dänemark, Schweden), die die Anpassung an den Lebenshaltungskostenindex mit der Feststellung nivellierter Renten (Volkspensionen) verbinden. Indexrenten führen der Tendenz nach zu einem Streben nach dem Indexlohn.

[Zu 1.2] Zu b): Die wirtschaftlichen Gegebenheiten und ihre Veränderungen zeichnen sich von der Seite der Produktion in der Entwicklung der Löhne und Gehälter ab. Wie auf der Aufbringungsseite durch die prozentuale Bemessung der Beiträge vom Arbeitseinkommen eine Kongruenz zwischen Wirtschaftsentwicklung und Beitragsaufkommen besteht, sollte auch auf der Seite der Leistungen eine entsprechende Regelung herbeigeführt werden. Dies ist erforderlich, damit - entsprechend der Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 - nicht nur die im Arbeitsprozeß Tätigen, sondern auch die aus dem Produktionsprozeß Ausgeschiedenen, also insbesondere die Altersrentner, an der steigenden Lebenshaltung der im Erwerbsleben Stehenden teilnehmen und die bestehende Wirtschaftsordnung auch von ihnen bejaht wird. Darüber hinaus wird durch eine solche im Einklang mit der Wirtschaftsentwicklung stehende Rentenbemessung von selbst erreicht, daß die Vermögen der Versicherungsträger sich in einem sowohl für die Gesamtwirtschaft zuträglichen als auch für die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit der Träger notwendigen Rahmen halten.

Hiergegen wurde geltend gemacht, daß steigende Löhne und Gehälter nicht ausschließlich auf Produktivitätssteigerungen, sondern u. U. auch auf einer Steigerung der Lebenshaltungskosten beruhen können, und daß somit auch eine an die Löhne und Gehälter gekoppelte Rente mittelbar eine Indexrente darstelle. Gegen eine solche Regelung sprächen folgende sachliche und politische Gründe:

a) die Beschränkung auf den Personenkreis der Zwangsversicherten würde eine soziale Ungerechtigkeit gegenüber solchen Personengruppen bedeuten, die durch den Abschluß von Privatversicherungsverträgen oder durch Sparguthaben selbst für ihr Alter vorsorgen; die Bevorzugung der Zwangsversicherten würde den demokratischen Grundrechten zuwiderlaufen. Etwaige Kaufkraftschwankungen und Geldwertveränderungen müßten jeweils durch einmalige Akte des Gesetzgebers ausgeglichen werden. Daß diese Angleichung in der Vergangenheit von Fall zu Fall vorgenommen werden mußte, sei kein Beweis dafür, daß durch die Koppelung der Renten an die Lohn- und Gehaltsbewegungen nunmehr ein „geordnetes Verfahren" eingeführt werden müsse.

Eine besondere Behandlung der Versicherten der sozialen Rentenversicherung ist - abgesehen von der rein sozialpolitischen Aufgabenstellung - auch deshalb gerechtfertigt, weil diese Personen zwangsweise versichert sind. Der Staat hat, weil er diesen Personen Form und Umfang der Vorsorge verbindlich vorschreibt, auch die Verpflichtung, den Erfolg dieser Vorsorge für den einzelnen wirksam und ausreichend zu gestalten. Gegenüber anderen Formen der Vorsorge, deren Form und Umfang auf freiem Entschluß beruht, besteht nicht die gleiche Verantwortung.

b) Mit dem Eingeständnis, daß die Rente wertbeständig erhalten werden müsse, würde der Gesetzgeber selbst seinem Mißtrauen in die Stabilität der Wirtschaftsordnung Ausdruck geben, womit ein entscheidender Anstoß für eine Inflation und aufgrund von Gegenmaßnahmen für eine depressive Wirtschaftsentwicklung und krisenhafte Erscheinung gegeben werden könne.

Dieser Einwand trifft nicht zu. Es handelt sich auch nicht allein darum, die Rente wertbeständig zu halten, vielmehr ist entscheidend, daß der periodische Zuwachs des Sozialproduktes nicht allein der erwerbstätigen Bevölkerung, sondern auch den Rentenempfängern zugute kommt.

c) Eine Koppelung der Renten an die Löhne bedeute einen Machtzuwachs für die Gewerkschaftsbewegung.

Wenn es zutrifft, daß Rentenempfänger bei der vorgeschlagenen Regelung an Lohnerhöhungen interessiert sind, so werden sie in gleichem Maße daran interessiert sein, daß Lohn- und Rentenerhöhungen nicht durch Preiserhöhungen gegenstandslos gemacht werden, d.h. daß Lohnerhöhungen sich im Rahmen des Produktivitätszuwachses halten. Außerdem ist, solange die Rente nur im Zeitpunkt ihrer Festsetzung in ein Verhältnis zu den gegenwärtigen Löhnen gebracht wird, nicht einzusehen, warum die Rentner an Lohnerhöhungen interessiert sein sollen, die ihnen nach erfolgter Festsetzung der Renten keine Vorteile mehr bringen.

d) Eine wie auch immer geartete automatische Regelung für die Rentenbemessung bedeute, daß sich der Gesetzgeber eines Teiles seiner Regierungsgewalt sowie eines Teiles der ihm obliegenden Verantwortung begebe.

Die rechte Verantwortung des Staates muß darin gesehen werden, daß sich ständig wiederholende, den sozialen Frieden störende politische Auseinandersetzungen um die Bemessung der Rente vermieden werden.

Soll eine Rentenformel, die die Veränderungen der Arbeitsentgelte berücksichtigt, entwickelt werden, so könnte das aus folgenden Ansätzen heraus geschehen:

Es wird festgestellt, in welchem Verhältnis das Arbeitsentgelt eines Versicherten zum Durchschnittsentgelt aller vergleichbaren Arbeitnehmer steht. Dieses Verhältnis wird in Punktwerten ausgedrückt.

Die Summe dieser Punktwerte, dividiert durch die Zahl der Versicherungsjahre, drückt das Verhältnis aus, in dem das Arbeitsentgelt des Versicherten während seines gesamten Arbeitslebens zu dem Durchschnittsentgelt aller vergleichbaren Arbeitnehmer im gleichen Zeitraum gestanden hat.

Von dieser Bemessungsgrundlage wird als Rente je nach der Dauer der Versicherungszeit und damit der Zahl und Höhe der geleisteten Beiträge ein bestimmter Vomhundertsatz gewährt, etwa nach 40 Versicherungsjahren 60% der Bemessungsgrundlage. Dieser Vomhundertsatz ist nach den finanziellen Möglichkeiten und den sozialpolitischen Zielsetzungen zu bestimmen.

Durch eine solche Rentenformel wird die Bindung der bisherigen Rentenformel an Nominalbeträge früher bezogener Arbeitsentgelte und geleisteter Beiträge, die - wegen der stetigen Erhöhung der Nominallöhne - heute zu den dargestellten unbefriedigenden Renten führt, gelöst und dem Rentner eine Rente gewährt, die seiner Lebensarbeitsleistung und dem jeweiligen „Sozialwert" seines Entgeltes und seiner Beiträge entspricht. Gemessen an dem Anteil, den er durch seine Arbeit an der Erstellung des Sozialproduktes während seines Arbeitslebens beigetragen hat, wird er als Rentner während der Dauer des Rentenbezuges an dem dann erstellten Sozialprodukt beteiligt.

Auch aus wirtschaftlichen Gründen kann ein Zurückbleiben der Renten hinter der Entwicklung der Löhne und Gehälter auf lange Sicht nicht als erwünscht angesehen werden; denn zu einem stetigen Wirtschaftsaufstieg gehört, daß Investition und Verbrauch in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen. Bei einer wachsenden Wirtschaft ist erfahrungsgemäß die Gefahr eines Zurückbleibens des Verbrauchs hinter den Investitionen latent vorhanden. Diese Gefahr ist bisher teilweise dadurch vermieden worden, daß sich Erhöhungen der Sozialleistungen von Zeit zu Zeit und von Fall zu Fall immer wieder durchgesetzt haben. Wirtschaftlich zweckmäßiger wäre es, die Erhöhungen der Renten in ein geordnetes Verfahren zu bringen, das mit den übrigen wirtschaftlichen Gegebenheiten durch die Verbindung zum Lohn abgestimmt ist.

Gegenüber den Bestrebungen auf Einführung einer allgemeinen und deshalb zwangsläufig nivellierenden Staatsbürgerversorgung, die allgemein abgelehnt wird, kann eine individuelle Alterssicherung, d.h. eine an der Beitragsentrichtung und somit der Arbeitsleistung der Versicherten orientierte Bemessung der Renten nur dann begründet werden, wenn sie die Gegebenheiten und Folgen der wirtschaftlichen Entwicklung berücksichtigt.

2. Ausmaß und Verfahren der Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne und Gehälter

Eine Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne und Gehälter ist in verschiedenem Ausmaß und mit unterschiedlichen Verfahren denkbar. Es kommt hierfür eine Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne und Gehälter in Betracht

[2.1] a) im Zeitpunkt der Rentenfestsetzung,

[2.2] b) auch während der Laufzeit der Renten.

[Zu 2.1] Zu a): Eine Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne ist vor allem für den Zeitpunkt der Rentenfeststellung von Bedeutung.

[2.1.1] aa) Die Anpassung der in Zukunft festzusetzenden Renten

Hierfür ist die Rentenformel so zu gestalten, daß gleiche im Laufe des Lebens erbrachte Arbeitsleistungen auch dadurch gleich bewertet werden, daß die Entwicklung der Löhne in Rechnung gestellt wird. Dadurch werden die unerwünschten Auswirkungen der bisherigen Rentenformel, vor allem die ungenügende Höhe der Rente für den Zeitpunkt der Rentenfeststellung ausgeglichen. Damit wird erreicht, daß der einzelne Versicherte mit dem Ausscheiden aus dem Arbeitsprozeß nicht ein plötzliches stärkeres Absinken seines Lebensstandards in Kauf nehmen muß, als den geminderten Bedürfnissen des alten und nicht mehr arbeitenden Menschen entspricht.

Diese Rentenformel vermeidet auch unerwünschte Auswirkungen, wie sie etwa die in Österreich eingeführte Rentenberechnung zur Folge hat. Hier werden die Renten, um den gleichen Effekt - nämlich die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklung bis zum Zeitpunkt der Rentenfestsetzung - zu erzielen, nach dem in den 5 letzten Jahren vor der Rentenfestsetzung erreichten Verdienst bemessen. Weil dies jedoch zu Ungerechtigkeiten führen würde, kann die Rente auch nach dem in den 5 Jahren nach Vollendung des 45. Lebensjahres erreichten Verdienst bemessen werden, wodurch der erwünschte Effekt wieder verhindert wird.

[2.1.2] bb) Die Anpassung der Renten des Bestandes

Die vorstehende Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne und Gehälter wirkt sich in besonderer Weise für die Renten des Bestandes aus. Um die in der Vergangenheit liegenden beträchtlichen Veränderungen der Löhne und Gehälter angemessen berücksichtigen zu können, ist es notwendig, die zur Zeit gewährten Renten in ein angemessenes Verhältnis zur Höhe der heute gezahlten Löhne und Gehälter zu bringen. Die Entwicklung der Löhne und Gehälter während der vergangenen 50 Jahre hat dazu geführt, daß heute die Durchschnittsrenten für über 65-jährige Männer in der IV und AV zu den vergleichbaren Brutto-(Netto-)einkommen der männlichen Versicherten in beiden Versicherungszweigen im Verhältnis von 27,2% (32,2%) und 31,0% (36,6%) stehen.

Eine soziale Befriedigung der nicht unbeachtlichen Bevölkerungsgruppe der Rentner kann nur erreicht werden, wenn sich das Verhältnis der Durchschnittsrenten zu den heutigen Durchschnittslöhnen entscheidend verbessert. Die Anpassung der Renten an die Löhne der Gegenwart ist Voraussetzung für die Anerkennung der sozialen Marktwirtschaft durch die aus dem Produktionsprozeß ausgeschiedenen Personen.

[2.1.3] cc) Die vorläufige Größenordnung der Finanzierung

Die vorstehenden Vorschläge wirken sich im Augenblick besonders fühlbar für die Renten des Bestandes aus. Deren Anpassung an die Höhe der gegenwärtigen Löhne erfordert im gegenwärtigen Augenblick eine beträchtliche Erhöhung der Gesamtaufwendungen.

Das Ausmaß dieser Erhöhung hängt davon ab, in welchem durchschnittlichen Verhältnis die Renten zu den Löhnen stehen sollen. Nach vorläufigen groben Schätzungen, wie sie in der Ausarbeitung vom 16.8.55 (IV 4) dargestellt sind, soll von einer zusätzlichen Ausgabe von 3,5 Mrd. DM pro Jahr ausgegangen werden. Dabei wird nach 50 Versicherungsjahren ein Verhältnis von Altersrente zu Nettolohn von 60%, ein Verhältnis von allen Versichertenrenten (incl. Invaliditätsrenten) zum Nettolohn von 50% unterstellt. Besondere Leistungsverbesserungen für einzelne Gruppen von Versicherten (z.B. Frühinvalide, Witwen mit Kindern) sind dabei noch nicht berücksichtigt.

Unterstellt man Aufwendungen in Höhe von 3,5 Mrd. DM, so wären diese nicht aus einer Quelle zu decken, sondern es wären verschiedene Maßnahmen erforderlich. Hierfür kommen in Betracht:

[2.1.3.1]

a)

Finanzierung aus den Einnahmeüberschüssen der Rentenversicherungsträger

[2.1.3.2]

b)

Übertragung eines weiteren Beitragsprozents von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung

[2.1.3.3]

c)

Beitragserhöhung

aa) Allgemeine Erhöhung der Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern

bb) Einbeziehung gewisser Teile der betrieblichen Sozialleistungen in die Beitragsberechnung für die Rentenversicherung

[2.1.3.4]

d)

Beteiligung des Bundes an der Mittelaufbringung

[Zu 2.1.3.1] [Zu] a) Finanzierung aus den Einnahmeüberschüssen der Rentenversicherungsträger

Eine Vermögensbildung bei den Rentenversicherungsträgern ist nicht in dem gleichen Umfange erforderlich, wie sie sich zur Zeit anbahnt. Die Gründe dafür und die finanziellen Möglichkeiten sind oben (I. 2) dargelegt worden. Es besteht wohl allseitig Übereinstimmung darüber, daß Vermögensüberschüsse in diesem Umfang nicht angehäuft zu werden brauchen. Daraus folgt, daß die Versicherungsträger zur Finanzierung der Rentenerhöhungen entscheidend mit beitragen können.

Auf der anderen Seite kann kein Versicherungsträger, der kalkulieren muß, auf jegliche Deckung der gegen ihn gerichteten und auf ihn zukommenden Rentenansprüche verzichten.

Über eine Kassenreserve hinaus muß daher ein Vermögensstock in begrenztem Umfange vorhanden sein. Ein reines Umlageverfahren kann daher nicht in Frage kommen. Hiervon ausgehend hat der Beirat für die Neuordnung der sozialen Leistungen ein Abschnittsdeckungsverfahren ins Auge gefaßt, bei dem unter Berücksichtigung der Entwicklung des Sozialprodukts ein Gleichbleiben der Beiträge innerhalb einer längeren Finanzperiode (zwischen 15 und 25 Jahren) gesichert ist. Ein Schwanken der Beiträge, wie es mit einem Umlageverfahren verbunden ist, sollte in jedem Fall vermieden werden. Daher sollten in einem „modifizierten Beitragsdeckungsverfahren" Mittel in solchem Umfange angesammelt werden, daß die Alterung der Bevölkerung und deren Auswirkung auf den Rentenaufwand zu einem Teil durch den Abbau dieser Vermögen aufgefangen werden können. Es kommt daher darauf an, den Vermögenszuwachs der Rentenversicherungsträger mittelbar durch deren Beteiligung an den Mehrausgaben auf ein vernünftiges Maß zu beschränken und die freiwerdenden Mittel für die Erhöhung der laufenden Leistungen einzusetzen. Dementsprechend sollten die gegenwärtigen Einnahmeüberschüsse der Rentenversicherungsträger zur Deckung er Aufwendungen für die Rentenerhöhungen nur insoweit herangezogen werden, daß den Rentenversicherungsträgern etwa die Hälfte der derzeitigen Überschüsse zur Anlegung in Deckungskapitalien verbleibt. Für den derzeitigen Finanzbedarf von insgesamt 3,5 Mrd. DM ergibt sich somit für das laufende Jahr ein Betrag von etwa 1 Mrd. DM.

Ein anderer Vorschlag geht dahin, die Reserven der Rentenversicherung so zu bemessen, daß der Leistungsbedarf für ein Jahr vorhanden ist.

[Zu 2.1.3.2] [Zu] b) Übertragung eines weiteren Beitragsprozents von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung

Bereits beim Renten-Mehrbetrags-Gesetz ist zur Erleichterung der Kostentragung ein Beitragsprozent von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung übertragen worden. Die günstige Konjunkturlage und mit ihr die Abnahme der Arbeitslosigkeit ermöglicht es der Arbeitslosenversicherung weiterhin, Einnahmeüberschüsse zu machen. Es wird geprüft werden müssen, ob diese Überschüsse einen solchen Umfang haben daß ein Beitragsprozent von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung übertragen werden kann oder ob nur die Übertragung eines halben Beitragsprozents sich ermöglichen läßt. Ein Beitragsprozent würde für die Rentenerhöhungen rd. 550 Mio. DM ausmachen, ein halbes Beitragsprozent 275 Mio. DM.

[Zu 2.1.3.3] [Zu] c) Beitragserhöhung

aa) Eine allgemeine Erhöhung der Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern.

Wenn eine allgemeine Erhöhung der Beiträge in Erwägung gezogen werden soll, muß davon ausgegangen werden, daß eine Beitragserhöhung um 1 v.H. eine zusätzliche Belastung der Versichertenentgelte um etwa 550 Mio. DM ausmachen würde.

bb) Einbeziehung gewisser Teile der betrieblichen Sozialleistungen in die Beitragsberechnung für die Rentenversicherung.

Schließlich wird es als erwägenswert betrachtet, die Aufwendungen der Betriebe für die zusätzliche soziale Sicherung ihrer Belegschaften mit zur Finanzierung der allgemeinen Sicherung aller Beschäftigten heranzuziehen. Sowohl vom Standpunkt der Versicherten als auch von einer die kleinen Betriebe nicht benachteiligenden Wirtschaftspolitik aus ist es nicht erwünscht, daß die gleiche Arbeit, wenn sie sich in einem Großbetrieb vollzieht, in ungebührlichem Maße besser entlohnt wird und für sie mehr Sicherheit geboten wird als für diejenige, die in kleineren Betrieben vor sich geht. Wenn aber die wirtschaftliche Entwicklung eine Arbeit in Großbetrieben durch eine vermehrte soziale Sicherheit für den einzelnen besser bewertet, so könnte daraus die Folgerung gezogen werden, daß diese Bewertung jedenfalls nicht zu übertriebenen Unterschieden führen darf. Die Finanzierung der betrieblichen Sozialleistungen wird dadurch gefördert, daß diese weder wie andere Gewinne mit Steuern, noch wie andere Entgeltleistungen mit Sozialversicherungsbeiträgen belastet werden. Es erscheint daher angebracht, die betrieblichen zusätzlichen Sozialleistungen dem vom Arbeitgeber dem versicherten Arbeitnehmer gezahlten Entgelt für die Arbeit hinzuzurechnen. Eine Ausweitung des Entgeltbegriffs für die Sozialversicherung (§ 160 RVO) auf alle Einkünfte und geldwerten Leistungen aus dem Arbeitsverhältnis erscheint auch begrifflich konsequent, wenngleich die sich ergebenden Schwierigkeiten bei der Erfassung solcher Leistungen nicht verkannt werden können. Bei einer Gesamtsumme von 5 Mrd. DM für betriebliche Sozialleistungen und einer den heutigen Beitragssätzen der Sozialversicherung entsprechenden Belastung dieser zusätzlichen Entgelte würde für die Finanzierung der Rentenerhöhungen ca. 1 Mrd. DM zur Verfügung stehen. Mit dieser Maßnahme wäre zugleich auch das Problem des Zusammentreffens von betrieblichen, aber steuerlich geförderten Leistungen mit Leistungen aus der Sozialversicherung erheblich abgemildert.

[Zu 2.1.3.4] [zu] d) Beteiligung des Bundes an der Mittelaufbringung

Seit Bestehen der Invalidenversicherung hat sich der Staat, seinerzeit das Reich, an den Aufwendungen der Rentenversicherung beteiligt. Der Bund trägt heute rd. 37% der Rentenauslagen. Da eine befriedigende Sozialordnung auch im Interesse des gesamten Staates liegt, erscheint es gerechtfertigt, daß sich der Bundeshaushalt an der Erhöhung der Rentenausgaben etwa in gleichem Ausmaß beteiligt. Dementsprechend ist die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der geschätzten 3,5 Mrd. DM Aufwendungen für Rentenerhöhungen mit rd. 1,2-1,5 Mrd. DM anzusetzen.

Für die Finanzierung der Rentenerhöhung könnten also herangezogen werden:

a) Finanzierung aus den Einnahmeüberschüssen der Rentenversicherungsträger

1,0

Mrd. DM

b) Übertragung eines weiteren Beitragsprozents von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung mindestens

0,275

Mrd. DM

c) Einbeziehung gewisser Teile betrieblicher Sozialleistungen in die Beitragsberechnung für die Rentenversicherung

1,0

Mrd. DM

d) Beteiligung des Bundes an den Erhöhungen der genannten Renten mindestens

1,2

Mrd. DM

zusammen

3,475

Mrd. DM

Zur Finanzierung bemerkt der Vertreter des Bundesfinanzministeriums:

a) Man dürfe nicht ein einzelnes Problem, wie hier dasjenige der Rentenversicherung, vorziehen und isoliert behandeln, sondern müsse den finanzwirtschaftlichen Zusammenhang aller Sozialleistungssysteme beurteilen. Auch sei die künftig zu erwartende Erhöhung des Leistungsaufwandes der Rentenversicherungen als Folge des vermehrten Zugangs von Altersrenten in die Kalkulation einzubeziehen.

Weder im Bereich der Versorgung noch in demjenigen der Fürsorge wird eine nennenswerte Erhöhung der finanziellen Anforderungen zu erwarten sein. Möglicherweise eintretende Erhöhungen der absoluten Richtsätze und Anrechnungsgrenzen werden durch die Abnahme der Sozialleistungsfälle in diesen Bereichen, wie sie auch durch eine Rentenerhöhung verursacht wird, zum mindesten weitgehend ausgeglichen.

Es ist nicht möglich, das Reformwerk in einem Zuge zu planen oder legislatorisch zu behandeln; deshalb sind in Etappen jeweils zusammenhängende Sachgebiete zu behandeln.

b) Gegen den Gedanken, gewisse Teile der betrieblichen Sozialleistungen durch Ausweitung des Entgeltbegriffs zur Finanzierung des zusätzlichen Bedarfs heranzuziehen, wird eingewandt, daß eine solche Maßnahme zur Einschränkung der betrieblichen Sozialleistungen und damit der genannten Größenordnung des Finanzaufkommens führen würde.

Es ist richtig, daß die Zunahme der betrieblichen Sozialleistungen durch die Ausdehnung des Entgeltbegriffs wahrscheinlich gebremst wird. Für die Annahme, daß der Umfang dieser Leistungen zurückgehen könnte, gibt es keine hinreichenden Beweise. Auf jeden Fall scheint es richtiger, die betrieblichen Sozialleistungen auf die hier vorgeschlagene Weise zu behandeln, als sie nach dem Vorschlag des Finanzministeriums in einer individuellen Bedarfsprüfung auf andere Sozialleistungen anzurechnen.

c) Es müsse nunmehr ernstlich der Versuch unternommen werden, unter den Gesichtspunkten des individuellen Bedarfs zu untersuchen, inwieweit durch eine Umschichtung innerhalb des Sozialhaushalts berechtigte Ansprüche befriedigt werden können. Eine Bundesbeteiligung könnte nur in Form einer Ausgleichsrente, die nach dem individuellen Bedarf zu bemessen wäre, in Aussicht gestellt werden. Da selbst sozialistische Länder die Bedarfsprüfung kennen, sollte an diesen ausländischen Regelungen ein Beispiel genommen werden.

Dieser Versuch würde bedeuten, daß die auf einem Rechtsanspruch beruhende Versicherungsleistung in eine ihrem Wesen nach fürsorgeartige Leistung umgewandelt wird. Eine solche Entwicklung würde einen Rückschritt hinter die mit dem Namen Bismarck verbundenen Errungenschaften der Sozialpolitik bedeuten; sie würde die Bundesregierung schweren politischen Gefährdungen aussetzen und ist deshalb unerwünscht.

[Zu 2.2] [Zu] b) Die Anpassung der Renten an die Löhne und Gehälter auch während der Laufzeit der Rente.

Über die zu a) vorgeschlagene Regelung hinaus (Anpassung im Zeitpunkt der Rentenfestsetzung) bleibt zu fragen, ob eine solche Methode als ausreichend und dem wirtschaftlichen Fortschritt genügend angesehen werden kann. Will man die Renten auch während ihrer Laufzeit in bestimmten Zeitabständen der Entwicklung der Löhne anpassen, so müßte die nach der Rentenformel zu a) vorgesehene Rentenrechnung nicht nur für den Zeitpunkt der Rentenfestsetzung erfolgen, sondern auch für die Laufzeit der Renten gelten. Hierfür spräche insbesondere die zunehmende Alterung der Bevölkerung, aus der eine längere Laufzeit der Renten - und zwar sowohl der Alters- wie der Invaliditätsrenten - sich ergibt. Bei einer beträchtlichen Laufzeit der Renten würde die sich in der Entwicklung der Löhne und Gehälter ausdrückende Steigerung der Produktivität nur den im Erwerbsprozeß stehenden Personen zugute kommen. Wenn auch eine solche Zuordnung des Produktivitätszuwachses in der Natur der Sache liegt, so läßt sich doch nicht verkennen, daß über Zeiträume von 10-20 Jahren hinweg der Abstand zwischen diesen Personen und den Rentnern in einem so außerordentlichen Maße anwachsen würde, daß sich hieraus soziale Spannungen und sich ständig erneuernde Forderungen an den Gesetzgeber ergeben würden. Auf der anderen Seite ist das Ausmaß, in dem eine Anpassung der Renten an die Änderungen der Löhne und Gehälter auch während der Laufzeit der Rente erfolgen könnte, nicht unbedingt gleich dem Maß der Steigerung der Löhne zu setzen. Es ergeben sich hierfür folgende Möglichkeiten:

aa)

Die Anpassung der Renten durch Akte der Gesetzgebung von Fall zu Fall.

bb)

Die Anpassung der Renten auf der Basis des vorhergehenden Jahres in gleichem Ausmaß wie die Entwicklung der Löhne und Gehälter.

cc)

Die Anpassung der Renten in der Hälfte des Ausmaßes der Entwicklung der Löhne und Gehälter auf der Basis des vorausgegangenen Jahres.

dd)

Die Anpassung der Renten mit einer Verzögerung von 3 bis 5 Jahren derart, daß die Erhöhung der Renten dem Ausmaß der Lohnsteigerungen entspricht, das zu jener Zeit erreicht worden ist.

Gefahren, wie sie bei der oben erörterten Anpassung der Renten an die Lebenshaltungskosten dargelegt wurden, bestehen bei einer der Lohnentwicklung angepaßten Entwicklung der Renten nicht, insbesondere dann nicht, wenn die Lohnerhöhungen auf einer echten Zunahme der Produktivität beruhen. Hinsichtlich der Größenordnung muß noch berücksichtigt werden, daß das Verhältnis von Gesamtrentenaufwand zur Bruttolohnsumme zur Zeit etwa 1:9 ist. Eine Erhöhung der Bruttolohnsumme hat also nur eine Erhöhung des Rentenaufwandes um etwa ein Zehntel der Bruttolohnsummenerhöhung zur Folge; primäre Störungen des Wirtschaftslebens werden auch aus diesem Grunde von einer Anpassung der Renten an die Löhne im allgemeinen nicht ausgehen.

Fußnoten

1

Abgedruckt ist ohne Begleitschreiben die Vorlage des Interministeriellen Ausschusses vom 10. Dez. 1955 aus B 136/1362. Sie wurde den Mitgliedern des Ministerausschusses vom Bundeskanzleramt am 12. Dez. 1955 übersandt.

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„Anhang zu Seite 2: (Vom 1.3.53 bis zum 1.8.55 haben sich die Durchschnittsrenten für Männer in der IV (AV) von 87,40 DM monatlich (127,80) und 15,10 DM (18,30) auf 102,50 DM (146,10) erhöht. Von dieser Erhöhung entfielen 14,10 DM (17,-) auf den durchschnittlichen Rentenmehrbetrag, der Rest auf das Wachsen der Steigerungsbeträge im Zuge der konjunkturellen Einkommenserhöhungen). Gegen diese Ziffern ist eingewandt worden: Nach der Statistik des Verbandes der Deutschen Rentenversicherungsträger entfielen von den Rentenfestsetzungen in der Zeit vom 1.4. bis 31.12.1950 allein 34 % aller männlichen Versicherten und 77 % aller weiblichen Versicherten auf die freiwillige Versicherung. Diese große Zahl der freiwillig Versicherten mit naturgemäß niedrigerem Renteneinkommen (lediglich Zusatzeinkommen) drückt den Durchschnitt der Rentenhöhe nicht unerheblich herab, so daß auch die Angabe, daß 90 v.H. aller männlichen Versicherten in der Invalidenversicherung ein Sozialeinkommen unter 120 DM haben, nicht als repräsentativ für die Gesamtsituation angesehen werden kann. Das gleiche gilt für die Vomhundertsätze der Durchschnittsrenten zum Durchschnittsnettoeinkommen der Industriearbeiter. Die vom Vertreter des Bundesfinanzministeriums aus dem Jahre 1950 angeführte Zahl ist nicht verwertbar, weil in jenem Jahre in großem Umfange Renten für freiwillig Versicherte zugegangen sind, die erst durch das Sozialversicherungsanpassungsgesetz von 1949 anspruchsberechtigt wurden. Es ist auch zu beachten, daß die obigen Zahlen über die Streuung der Rentenzahlbeträge nur die Renten für Männer betreffen und daß es keine sicheren Anhaltspunkte für wesentliche Unterschiede in der durchschnittlichen Rentenhöhe der freiwillig und der pflichtversicherten Männer gibt."

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Aufgrund der unübersichtlichen Gliederung wurde für diesen Teil in eckigen Klammern eine numerische Gliederung eingefügt.

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