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Dokument 15

Vorlage des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit Franz Blücher vom 16. Februar 1956 zu Fragen der Alters- und Invalidensicherung 1

Betr.:

Fragen der Alters- und Invaliditätssicherung

hier:

Sitzung des Ministerausschusses am 17. Februar

Bezug:

Vorlage des Bundeskanzleramtes vom 11.2.1956 - Az. 7-81000 -79/56 geh.-

Da mir aus terminlichen Gründen die Teilnahme an den zur Beschlußfassung vorgesehenen Sitzungen des Ministerausschusses verwehrt ist, gibt mir die ernste Problematik der zur Entscheidung anstehenden Fragen Veranlassung, mich schriftlich zu den wichtigsten Dingen zu äußern. Im übrigen nehme ich auf meine Vorlage vom 5.12.1955 - K 79/11 - und die in ihr entwickelte Konzeption Bezug.

I. Höhe der Rente

Der Ministerausschuß ist ebenso wie ich von der Erkenntnis ausgegangen, daß Alter und Invalidität als versicherungsmäßig unterschiedliche Tatbestände auch bei der Rentenneuordnung getrennt zu behandeln sind. Trotz der äußerlichen Trennung der Tatbestände ist aber bei der Vorlage vom 11. Februar eine innere Verkoppelung beider Sicherungssysteme unverkennbar.

1.) Altersrente

Ich teile zwar vorbehaltlos die Auffassung, daß eine Mindestrente auf keinen Fall eingeführt werden darf, da sie stets Versorgungselemente enthält und dadurch die Gefahr einer mißbräuchlichen Ausnutzung in sich birgt, die das von allen Ressorts abgelehnte Versorgungsdenken zu fördern geeignet ist.

Die vorgeschlagene Festsetzung einer festen Relation zwischen Arbeitseinkommen und Altersrente bereits bei einer 33-jährigen Versicherungsdauer muß jedoch zwangsläufig zu Überschneidungen mit der Invaliditätssicherung führen und erleichtert die Einführung versicherungsfremder Versorgungselemente in das System. Die Zugrundelegung einer nur 33-jährigen Versicherungsdauer würde zur Vermeidung dieser Gefahr eine entsprechende Erhöhung der Beitragssätze erfordern; da jedoch die Beiträge nur um 1% des Arbeitseinkommens erhöht werden sollen, während der überwiegende Teil des entstehenden Fehlbedarfs durch Steigerung der Bundeszuschüsse gedeckt werden soll, zeigen sich hier bereits deutliche Ansätze einer versorgungsrechtlichen Regelung.

Die auch für die Zukunft vorgeschlagene Abstellung auf eine Versicherungsdauer von nur 33 Jahren - die im gegenwärtigen System zwar unbestritten ist - steht zudem im Widerspruch zu der vorgesehenen Berücksichtigung von Ausfallzeiten, die zumindest zu einer fiktiven Verlängerung der Versicherungsdauer führen. Letztlich muß befürchtet werden, daß in der Öffentlichkeit der Eindruck entsteht, die Bundesregierung sei nicht von der Wirkung der von ihr mit Nachdruck herausgestellten Notwendigkeit einer Verstärkung der Vorbeugungs-, Wiederherstellungs- und Wiedereingliederungsmaßnahmen überzeugt.

Die Aufstellung einer festen Relation zwischen Rentenhöhe und Arbeitseinkommen erscheint mir zudem nur dann gerechtfertigt, wenn zuvor entschieden worden ist, bei welchem Einkommen die Beitragspflichtgrenze festgelegt werden soll. Der Staat wird seine allgemeine soziale Verpflichtung, die Zahlung der Renten auch in Krisenfällen und nach Katastrophen sicherzustellen, nur nachkommen können, wenn sich die Renten auf einer Höhe bewegen, die für die Wirtschaft und den Steuerzahler auch in Ausnahmezeiten finanziell tragbar ist. Dabei ist zu befürchten, daß mit Rücksicht auf den bereits erkennbaren Beginn des Wahlkampf für die Bundestagswahlen 1957 die Parteien bestrebt sein werden, die vorgeschlagene Relation und die Beitragsbemessungsgrenze noch zu erhöhen. Im übrigen würde bei einem Verhältnis von etwa 70% zwischen Rente und Netto-Arbeitseinkommen und einer hohen Beitragsbemessungsgrenze die Frage der Besteuerung der Rente geprüft werden müssen.

Ich glaube, daß gerade die von mir vorgeschlagene Grundsicherung, die die Festlegung einer verhältnismäßig niedrigen Beitragsbemessungsgrenze gestattet und eine zusätzliche freiwillige Eigenvorsorge erleichtert, den angedeuteten politischen Gefahren vorbeugt und die Staatsgarantie in Grenzen hält, die für die Allgemeinheit tragbar sind. Die Angemessenheit der Grundsicherung ergibt sich aus der Tatsache, daß die Rentenleistungen durchschnittlich in einer Relation von 55% zum Bruttoverdienst, also fast 2/3 des Nettoverdienstes stehen.

2.) Invaliditätsrente

Die nicht sehr klaren Fragestellungen erschweren eine Beurteilung der Vorschläge; die Anpassung an die Lohn- und Gehaltsentwicklung, die anscheinend auch für die Alterssicherung vorgesehen ist, gibt mir zu ernsten Bedenken Anlaß.

Die vorgesehene Unterscheidung zwischen Invalidität - wobei anscheinend an Teil-Invalidität gedacht ist - und Vollinvalidität halte ich für gerechtfertigt. Bei Gestaltung der Rentenformel dürfte allerdings eine Konkretisierung der vorgeschlagenen „günstigeren Berechnungsart" erforderlich sein, die offenbar auf eine fiktive Verlängerung der Versicherungsdauer abzielt.

Die allgemeine Feststellung, daß die (Teil-) Invalidenrente niedriger als die Vollinvalidenrente liegen soll, dürfte kaum genügen. Ich halte es bei Teil-Invalidität zudem nicht für gerechtfertigt, eine feste Relation der Rentenhöhe zum Arbeitseinkommen herzustellen, da eine Teil-Invalidität sich in verschiedenen Berufen sehr unterschiedlich auswirkt. Es müßte daher, selbst wenn dies in Einzelfällen höhere Aufwendungen erfordern sollte, um der Gerechtigkeit willen die (Teil-) Invaliditätsrente die Form einer Lohnzusatzrente erhalten, die den Unterschied zwischen dem früheren Arbeitseinkommen und dem nach Wiederherstellungs-, Umschulungs- und Wiedereingliederungsmaßnahmen erzielten Arbeitseinkommen weitgehend berücksichtigt.

Die Berechnung der Vollinvaliditäts-Rente entsprechend der Altersrente kann selbst bei Anwendung einer günstigeren Berechnungsart zu Rentenleistungen von unzulänglicher Höhe führen; zudem fehlt es an einer konsequenten Durchführung der vorgesehenen Trennung zwischen Alters- und Invaliditätssicherung.

Bei der von mir vorgeschlagenen Gestaltung dieser Zweige der sozialen Sicherheit wird die Altersrente als reine Beitragsrente ohne Staatszuschüsse erreicht, während die Staatszuschüsse in vollem Umfang in die Invaliditätssicherung fließen. Diese Regelung entspricht dem Grundgedanken, daß Früh-Invalidität ein unverschuldeter individueller Notstand ist, für dessen Behebung die Allgemeinheit herangezogen werden sollte. Die Einführung von Fürsorge- oder Versorgungselementen ist daher vertretbar und rechtfertigt die Schaffung einer Mindestrente, die unter Überschreitung der Leistungen der Fürsorge die eigenen Vorsorgeleistungen berücksichtigt. Diese Regelung ist allerdings nur durchführbar, wenn die von mir vorgeschlagene klare Trennung zwischen Invaliditäts- und Alterssicherung durchgeführt wird.

Der Begriff der vor dem 55. Lebensjahr eintretenden „vorzeitigen Invalidität" steht im Widerspruch zur Festsetzung der Altersgrenze auf 65 Jahre. Auch hier wird von dem gegenwärtigen Stande ausgegangen und dadurch zu erkennen gegeben, daß in die als dringend notwendig herausgestellte Bekämpfung der Frühinvalidität anscheinend kein großes Vertrauen gesetzt wird.

Bei einer Weiterzahlung der Beiträge zur Alterssicherung durch die Träger der Invaliditätssicherung kann bei Vollendung des 65. Lebensjahres die Überführung des Invaliden in die Alterssicherung mit entsprechend höheren Rentenansprüchen ohne Schwierigkeiten erfolgen.

Besonders bedenklich erscheint mir die Bindung auch der Invaliditäts-Renten an die Lohn- und Gehaltsentwicklung. Dieser Faktor ist eine kurzfristig manipulierbare Größe, auf deren Veränderung nicht der Staat, sondern allein die Sozialpartner bestimmenden Einfluß haben; die daraus resultierenden wirtschaftlichen und politischen Gefahren sind bekannt.

Ich halte es deshalb entsprechend meinen Vorschlägen vom 5. Dezember für notwendig, für die Alters- und Invaliditätssicherung wie Hinterbliebenenversorgung einen jeder einseitigen politischen Manipulation entzogenen Faktor als Vergleichsbasis zu wählen wie ihn das Volkseinkommen, d.h. das Netto-Sozialprodukt zu Faktorkosten darstellt. Darüber hinaus wird eine auf einen mehrjährigen Durchschnitt bezogene Anpassung weiter zur Entschärfung beitragen. Letztlich wird eine nur 50%-ige Anpassung, die in etwa der Relation zwischen Rentenhöhe und Bruttoverdienst entspricht, die Finanzierung erleichtern und den Sozialpartnern die Verpflichtung zu vorsichtigem Handeln auferlegen, da der Rentner am günstigsten gestellt ist, wenn keine unangemessenen Lohnsteigerungen mit zwangsläufigen Folgen für das Preisniveau vorgenommen werden. Die Anpassungsrelation für die bereits laufenden Renten sollte zudem gesetzlich in der Rentenformel festgelegt werden, um eine bei einer bloßen Überprüfung der wirtschaftlichen Entwicklung denkbare unorganische Anpassung möglichst zu erschweren.

II. Kinderzuschüsse und Waisenrente

Die Gewährung von Kinderzuschüssen und Waisenrenten dürfte im allgemeinen altersmäßig nur bei Invaliditäts-Rentnern in Betracht kommen und daher unter Versorgungsgesichtspunkten betrachtet werden können. Gegen die Erhöhung des Kinderzuschusses auf 25,- DM erhebe ich keine grundsätzlichen Bedenken, weise jedoch auf die wahrscheinlichen Auswirkungen auf das Kindergeldgesetz hin, durch das derartige Zuschüsse erst vom 3. Kind ab zuerkannt werden.

Die Waisenrente sollte aus systematischen Gründen in Prozentsätzen der Versichertenrente gewährt werden; die Festsetzung eines Mindestbetrags von 50,- DM je Waise ist dabei angesichts des Versorgungscharakters der Leistung unbedenklich.

Bezüglich der Anpassung an die Lohn- und Gehaltsentwicklung verweise ich auf meine Ausführungen unter Abschnitt I Ziff. 2.

III. Finanzierung

Die Finanzierungsberechnungen gehen von einer Einheit der Alters- und Invaliditätssicherung aus; dies ist zwar im Hinblick auf die Gesamtaufwendungen gerechtfertigt, die kassen- und rechnungsmäßige Trennung dieser Zweige der sozialen Sicherung erfordert jedoch eine Differenzierung zumindest nach der Aufbringungsseite.

Die Annahme, daß ein Mehrbedarf von 3,4 Mia. DM entsteht, beruht auf Schätzungen, deren Richtigkeit keineswegs unzweifelhaft ist, zumal sie von dem derzeitigen Stande der Beschäftigten und Rentner ausgehen. Obwohl Verschlechterungen der Altersstruktur weitgehend durch Leistungen aus dem Reservefonds ausgeglichen werden können, müßte die voraussehbare Entwicklung des Altersaufbaus in die Schätzung des Mehrbedarfs einbezogen werden; sie würde zu einem erheblich höheren Mittelbedarf führen.

Die Abstellung auf die von mir vorgeschlagene Grundsicherung würde es ermöglichen, die Alterssicherung völlig von Versorgungselementen, also Staatszuschüssen zu befreien und sie auf die echte versicherungsmäßige Basis der Beitragsrente zu stellen. Die Gesamtaufwendungen für die Grundsicherung der abhängig Beschäftigten würde sich durchschnittlich auf 6,7 Mia. DM jährlich belaufen. Dieser Betrag kann von den Versicherten - unter hälftiger Beteiligung der Arbeitgeber - mit einem Beitragssatz von 13% (bisher 11%) aufgebracht werden. Die unwesentliche Erhöhung um 2% halte ich für gerechtfertigt, da die Rentenleistungen erheblich verbessert werden und der Wirtschaftsentwicklung folgen sollen; eine gleichzeitige Erhöhung der Steuerfreibeträge würde zudem diese Mehraufwendungen im allgemeinen mehr als kompensieren. Bei einer Beitragsleistung von 13% würde sich ein Überschuß von jährlich etwa 0,5 Mia. DM ergeben, der zur Bestreitung der Verwaltungskosten und zur Erhöhung der bereits bestehenden Sicherungsreserve verwendet werden kann.

Die Invaliditätssicherung müßte dagegen vorwiegend vom Staat getragen werden. Für gerechtfertigt halte ich angesichts der Entwicklung des Arbeitsmarktes die Übertragung von 1 (evtl. sogar 1 1/2) Beitragsprozenten aus der Arbeitslosenversicherung auf die Invaliditäts-Sicherung. Wenn außerdem Staatszuschüsse zur Rentenversicherung in der gegenwärtigen Höhe künftig in die Invaliditätssicherung fließen, verbleibt noch ein Fehlbedarf in etwa 0,5 Mia. DM. Ich halte es zwar für vertretbar, diesen Beitrag durch Erhöhung der Staatszuschüsse auszugleichen; um jedoch der Invaliditäts-Sicherung den Versicherungscharakter nicht völlig zu nehmen, halte ich es für sinnvoller, ihn durch eine hälftig von Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu tragenden Erhöhung der Versicherungsbeiträge um 1 weiteres Prozent auszugleichen. Bezüglich der Zumutbarkeit dieser Erhöhung gelten die im vorigen Absatz gemachten Ausführungen, insbesondere auch zur Frage der steuerlichen Besserstellung.

IV. Ausfallzeiten

Das in sehr allgemeiner Form angesprochene Problem der Berücksichtigung der Ausfallzeiten „soweit sie finanziell vertretbar ist" sollte noch einer sehr gründlichen Nachprüfung unterzogen werden.

Für völlig unbedenklich halte ich nur die Berücksichtigung des Wehrdienstes, soweit Wehrpflichtdienst in Betracht kommt. Diese Zeit kann sowohl versicherungsmäßig durch Einführung einer Pauschale einkalkuliert als auch in Form der Zahlung der Beiträge durch den Wehrfiskus beitragsmäßig ausgeglichen werden.

Problematischer ist bereits die Berücksichtigung von Zeiten der Arbeitslosigkeit; eine Pauschalbewertung halte ich nicht für zweckmäßig, jedoch dürfte individuell eine Berücksichtigung möglich sein, falls die Arbeitslosigkeit eine Folge gesamtwirtschaftlicher Gegebenheiten ist. In diesem Fall sollten Beiträge zur Alterssicherung von der Arbeitslosenversicherung gezahlt werden.

Die Entscheidung über die Anerkennung von Krankheitszeiten sollte bis zur Neuordnung der Krankenversicherung zurückgestellt werden, da eine Erhöhung der Krankenversicherungsbeiträge unvermeidbar erscheint. Hinzu kommt, daß das System der Weiterzahlung der Vergütung und damit auch der Beiträge durch den Arbeitgeber im Krankheitsfalle sich jedenfalls bei den Angestellten des öffentlichen Dienstes nicht bewährt hat, so daß eine vertiefte Analyse und Erörterung der Problematik geboten erscheint.

Auch die Berücksichtigung von Ausbildungszeiten bedarf noch gründlicher Prüfung, da die Unterschiedlichkeit der Ausbildungsdauer in den verschiedenen Berufen eine Generalisierung nicht erlaubt. Allenfalls vertretbar erscheint eine individuelle oder nach Berufsgruppen geordnete Anrechnung, wobei sich jedoch nicht nur bei den Lehr-Verhältnissen, sondern vor allem auch in den geistigen Berufen erhebliche Schwierigkeiten hinsichtlich der Beitragsaufbringung ergeben würden. Eine Übernahme auf die Träger der Alterssicherung in ihrer jetzigen Form könnte m.E. nicht durch das Solidaritätsprinzip gerechtfertigt werden, da eine echte Gefahrengemeinschaft zwischen allen Versicherten wegen der vielfältigen beruflichen Gliederung und der unterschiedlichen Einkommenslage nicht besteht; eine Anerkennung der Ausbildungszeiten könnte m.E. nur bei einer berufsmäßigen Aufgliederung auch der Versicherungsträger verantwortet werden.

gez. Blücher

Fußnoten

1

Abgedruckt ist die behändigte Ausfertigung aus B 126/15093. - Entwurf in B 146/1758. - Blücher, der aufgrund von Wahlkampfveranstaltungen in Baden-Württemberg am 17. Febr. 1956 nicht an der Sitzung teilnehmen konnte, richtete seine ausführliche Stellungnahme zur Vorlage des Bundeskanzleramtes vom 11. Febr. 1956 am 16. Febr. 1956 an den Bundeskanzler und die Mitglieder des Ministerausschusses. Elsholz notiert auf das Schreiben am 17. Febr. 1956: „Kam in der Ministerausschußsitzung nicht zur Sprache." - Vgl. auch die spätere Stellungnahme Blüchers zu noch offenen „Fragen der Alterssicherung" vom 19. März 1956 an die Mitglieder der Sozialkabinetts und nachrichtlich an die übrigen Ressorts in B 146/1755 und B 136/1359.

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