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Ministerausschuß für die Sozialreform 1955-1960Das Bundesarbeitsministerium im Gebäude der ehemaligen Troilo-KaserneHandschriftliche Notiz des Bundeskanzlers AdenauerAnton Storch, Bundesminister für ArbeitÜbersicht: Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland

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Dokument 2

Vorlage des Interministeriellen Ausschusses für die 2. Sitzung am 14. September 1955 1

Leitgedanken für die Reform der sozialen Sicherung (Sozialreform)

[A.] Abgrenzung des Bereiches der Sozialreform

Der Bereich der Reformarbeiten auf sozialem Gebiet wird am besten mit folgendem Ausdruck umschrieben: „Neuordnung der sozialen Sicherung (Sozialreform)".

Die Neuordnung der sozialen Sicherung erstrebt eine Gesamtreform, in die grundsätzlich alle sozialen Leistungen und die zur Aufbringung der Mittel vorhandenen Regelungen einbezogen werden sollen. Eine Behandlung von Teilproblemen genügt nicht. Den Schwerpunkt der Gesamtreform bilden die Neugestaltung der Leistungsarten, die in den typischen Notständen und Wechselfällen des Lebens soziale Sicherung gewährleisten sollen, sowie die damit zusammenhängenden Aufbringungsmethoden und Organisationsfragen.

In die Reform müssen mithin insbesondere einbezogen werden die sozialen Leistungen für den Fall

der Krankheit,

der Arbeitslosigkeit,

des Arbeitsunfalls und der Berufskrankheit,

der Invalidität,

des Alters,

des Todes des Ernährers,

der Mutterschaft, weiter auch

Familien- und Jugendhilfen und

Leistungen für die durch den Krieg eingetretenen Verluste an Leib und Leben.

Auch sonstige, nach fürsorgerischen Grundsätzen gewährte Leistungen sind einzubeziehen.

[B.] Gesellschaftliche Tatbestände und ihre Bedeutung für die Sozialreform

Die Reform der sozialen Sicherung muß von den heutigen gesellschaftlichen Tatbeständen ausgehen; sie muß dabei die Veränderungen der sozialen Wirklichkeit gegenüber den Zeiten berücksichtigen, in denen die heutigen Formen der sozialen Sicherung geschaffen worden sind. Es ist zu prüfen, welche Folgerungen aus den sozialen Strukturwandlungen sowohl hinsichtlich der Personenkreise, die in die soziale Sicherung einbezogen werden sollen, wie hinsichtlich der Leistungen, Leistungsarten und der Aufbringung der Mittel zu ziehen sind.

Für die Neuordnung der sozialen Sicherung sind folgende gesellschaftliche Tatbestände zu würdigen:

I.

Veränderungen des Altersaufbaus und des Gesundheitszustandes der Bevölkerung.

1.

Der veränderte Altersaufbau

2.

Veränderungen der Krankheitshäufigkeit und der Krankheitsarten 2

II.

Stellung zum Erwerbsleben.

1.

Die in abhängiger Arbeit Beschäftigten

2.

Die Selbständigen

3.

Die nicht im Erwerbsleben Stehenden (insbesondere Sozialleistungsempfänger)

III.

Allgemeine Lebensumstände.

1.

Städtische und ländliche Daseinsformen

2.

Die Wohnform

3.

Das Verhältnis zum Boden

4.

Der Haushalts- und Familienvorstand

5.

Die Betriebszugehörigkeit

I. Veränderungen des Altersaufbaus und des Gesundheitszustandes der Bevölkerung

1. Der veränderte Altersaufbau

Während die Bevölkerungszahl in Deutschland am Ende des 19. und am Anfang des 20. Jahrhunderts bedeutend zunahm, bleibt sie seit dem Ende des 2. Weltkrieges im wesentlichen gleich. Es verändert sich jedoch der Altersaufbau der Bevölkerung; zwar wird der Anteil der Personen im erwerbsfähigen Alter an der Gesamtbevölkerung, der zur Zeit 67,6% beträgt, nur geringfügig abnehmen. Jedoch wird die Zahl der alten Personen (über 65 Jahre) bei gleichbleibender Entwicklung voraussichtlich im Jahre 1973 auf 14,2% der Gesamtbevölkerung gegenüber 9,6% im Jahr 1953 gestiegen sein.

Eine Verstärkung der zweiten Einkommensverteilung ist insoweit unausweichlich. Der Konsumbedarf einer steigenden Anzahl alter Menschen, der vermehrte soziale Leistungen erfordert, sollte möglichst durch eine Vergrößerung des Sozialprodukts befriedigt werden, auf dessen Erhöhung auch die Maßnahmen der Sozialpolitik hinzielen sollten. Der Ausgleich zwischen den Generationen, der auch bei der Finanzierung der Altersrenten berücksichtigt werden muß, kann dann leichter getragen werden.

Weiter muß angestrebt werden, die Zahl der Personen, die nicht mehr im Erwerbsleben stehen, zu vermindern, z.B. dadurch, daß den in ihrer Erwerbsfähigkeit Geminderten zur Wiederherstellung ihrer Leistungsfähigkeit die notwendige Hilfe gegeben wird. Maßnahmen der vorerwähnten Art würden zwar der gegebenen Veränderung im Altersaufbau der Bevölkerung Rechnung tragen, könnten aber keinen Wandel in der Bevölkerungsstruktur herbeiführen. Eine grundlegende Änderung der Bevölkerungsstruktur selbst kann nur durch eine umfassende Familienpolitik bewirkt werden.

2. Veränderungen der Krankheitshäufigkeit und der Krankheitsarten

Die Krankheitshäufigkeit ist gestiegen, auch hat sich das Schwergewicht innerhalb der Krankheitsarten verschoben. Langdauernde Krankheiten, wie z.B. die Tuberkulose, Kinderlähmung, aber auch Herz- und Kreislaufkrankheiten, rheumatische Beschwerden sind gegenüber sonstigen Krankheiten stärker in Erscheinung getreten 3. Dementsprechend haben sich auch die Kosten, die für die Bekämpfung von Krankheiten aufgewendet werden müssen, und deren Zusammensetzung verändert. Diesen Wandlungen muß durch die Verstärkung der Vorbeugung und der Verbesserung und Verlängerung der Hilfe bei langdauernden Krankheiten Rechnung getragen werden. Der Zusammenhang, der zwischen diesen langdauernden Krankheiten und der späteren Invalidität besteht, bedarf besonderer Berücksichtigung. Auch wird zu untersuchen sein, ob und inwieweit durch die Gestaltung der Leistungen eine möglicherweise durch subjektive Gründe beeinflußte Zunahme der Krankheitshäufigkeit vermieden werden kann. 4

II. Die Stellung zum Erwerbsleben

Für die bestehenden Regelungen der sozialen Sicherung ist die Stellung zum Erwerbsleben der wesentliche Anknüpfungspunkt gewesen. Die Veränderungen in den Sicherungsbedürfnissen geben diesen Merkmalen für die Zukunft eine noch stärkere Bedeutung.

1. Die in abhängiger Arbeit Beschäftigten

Die Zahl der in abhängiger Arbeit stehenden Personen hat seit der Errichtung der mit dem Namen Bismarck verbundenen deutschen Sozialversicherung zugenommen. Heute steht ein Block von rund 18 Millionen Unselbständigen 3,2 Millionen Selbständigen und 3,1 Millionen (1950) mithelfenden Familienangehörigen (nur Erwerbspersonen) gegenüber. Dabei bleibt offen, inwieweit mithelfende Familienangehörige tatsächlich die Existenzform von Arbeitnehmern haben.

Die soziale Situation des Arbeitnehmers hat sich seit der Zeit vor rund 70 Jahren, vor allem durch die Verbesserung der Löhne und durch die staatliche Sozialpolitik, gestärkt. Die anfangs nur für einen kleineren Teil der Bevölkerung gedachten Sicherungsformen sind zum Allgemeingut weiter Kreise geworden. Die durch Arbeit in abhängiger Stellung bedingte Unsicherheit des Arbeitnehmers ist durch die vielfältige soziale Sicherung zum beträchtlichen Teil behoben worden. Das Problem der Minderheit dieser Personen muß jedoch bei einer Prüfung der Umwandlung der Sicherungsformen klar gesehen werden.

Zu den Tatbeständen, die bei der Neuordnung der sozialen Sicherung zu berücksichtigen sind, gehören nicht nur solche äußerer Art, sondern auch Veränderungen in den allgemeinen Auffassungen über die soziale Sicherheit. So haben sich insbesondere die Auffassungen über die Aufgaben der sozialen Sicherung gegenüber den Wechselfällen des Arbeitslebens gewandelt. Es wird heute von breiten Bevölkerungskreisen erwartet, daß die Sicherung dem im Laufe des Arbeitslebens erworbenen Lebensstandard entspricht. Dieses Sicherungsbedürfnis ist ein Tatbestand, an dem die Sozialreform nicht vorbeigehen kann. In der Anerkennung des erworbenen Lebensstandards als Maßstab für die Höhe sozialer Leistungen liegt zugleich die Anerkennung des für die Sozialversicherung geltenden Prinzips.

2. Die Selbständigen

Die wirtschaftliche und soziale Situation der Selbständigen unterscheidet sich insofern von derjenigen der in abhängiger Arbeit Beschäftigten, als Selbständige aufgrund ihrer andersartigen Stellung im Wirtschaftsleben eher die Möglichkeit haben, die Vorsorge für die Lebensrisiken individuell entsprechend ihren Bedürfnissen zu gestalten. Der Besitz und die Verwertung von Vermögen, insbesondere von Betriebsvermögen, die Möglichkeit der Weiterführung des Betriebes durch Familienangehörige oder auch Fremde in Zeiten des Ausfalls der eigenen Arbeitskraft und die größere Chance, auch bei Minderung der Arbeitsfähigkeit und im Alter erwerbstätig zu bleiben, verschaffen dem Selbständigen in den meisten Fällen eine bessere Position gegenüber den Lebensrisiken. Während früher im allgemeinen davon ausgegangen werden konnte, daß diese Möglichkeiten dazu ausreichten, um dem Selbständigen auch in den Wechselfällen des Lebens eine auskömmliche Existenz zu gewährleisten, sind heute gewisse sozial schwache Gruppen der Selbständigen (sogenannte kleine Selbständige, z.B. Kleinbauern, Kleinhandwerker, Kleinhändler) stärker als früher auf den Einsatz ihrer Arbeitskraft angewiesen, da der Besitz von kleineren Vermögen, insbesondere von Land, in diesen Fällen für sich allein meist nicht mehr zur Erzielung eines angemessenen Einkommens genügt. Diese Erscheinung beruht auf der Tatsache, daß in der Gesamttendenz die Entwicklung der Besitzeinkommen nach Umfang und Höhe hinter der Steigerung der Arbeitseinkommen zurückbleibt.

Diese Tatsache hat vor allem bei den kleinen Selbständigen in zunehmendem Maße den Wunsch nach sozialer Sicherung hervorgerufen, allerdings ohne daß sie sich über die Art der Sicherung schon hinreichend klar und einig geworden wären. Hinzu kommt, daß das Sicherungsbedürfnis und der Ruf nach Altersversorgung insbesondere bei den freien Berufen durch Krieg und Kriegsfolgen (Kriegsschäden, Vertreibung, Währungsreform) verstärkt worden sind.

Gegen die sich aus dem Ausfall der Arbeitskraft bei Wechselfällen des Lebens ergebenden Schäden ist in den vergangenen Jahren durch wirtschaftsfördernde Maßnahmen angegangen worden; dies soll auch in Zukunft geschehen. Es ist jedoch fraglich, ob diese Schäden allein von dieser Seite aus völlig behoben werden können. Die Erhaltung der Arbeitskraft der kleinen Selbständigen wie auch das Sicherungsbedürfnis ihrer Familien und der Wunsch nach Sicherung im Alter müssen daher als sozialpolitische Aufgaben erkannt werden. Dabei wird aber zu beachten sein, daß gerade hinsichtlich der Selbständigen aus der Analyse des gesellschaftlichen Tatbestandes allein keine konkreten Folgerungen gezogen werden können. Vielmehr sind dazu wirtschafts- und sozialpolitische Ordnungsvorstellungen erforderlich.

3. Die nicht im Erwerbsleben Stehenden (insbesondere Sozialleistungsempfänger)

Für die Neuordnung der sozialen Sicherung kann weiter nicht unbeachtet bleiben, daß ständig eine außerordentlich große Zahl von Personen nicht oder nicht mehr voll im Erwerbsleben steht - eine Zahl, die mehr als das Doppelte der Zahl der Selbständigen oder etwa die Hälfte der Zahl der Unselbständigen (beides ohne Familienangehörige) beträgt. Dieser Tatbestand hat sein eigenes Gewicht. Er verbietet, eine Regelung allein für die Zukunft zu treffen, ohne die vorhandenen Sozialleistungsempfänger zu berücksichtigen.

Wenn auch in den vergangenen Jahren durch eine Reihe von Maßnahmen des Gesetzgebers die Sozialleistungen beträchtlich verbessert worden sind, so sind doch die Sozialeinkommen wesentlicher Teile dieser Bevölkerungsgruppe so unter den übrigen Einkommen geblieben, daß diese Gruppe auf einem Lebensstandard verblieben ist, der mit der Entwicklung des Lebensstandards vergleichbarer Erwerbstätiger nicht Schritt gehalten hat. Es wird heute auch von den im Erwerbsleben tätigen Personen anerkannt, daß ein Zurückbleiben der Sozialleistungsempfänger auf einem zu niedrigen Lebensniveau zu sozialen Spannungen führen kann. Von der Neuordnung der sozialen Sicherung wird daher verlangt, daß sie auch diese Bevölkerungsgruppe an dem Wachsen des Sozialprodukts beteiligt. Dies gilt besonders für die Leistungen an alte Personen.

Weiter ergibt sich aus dem Vorhandensein dieses beträchtlichen Bevölkerungsanteils, daß alle Möglichkeiten ausgenutzt werden müssen, um die Zahl der nicht erwerbstätigen Personen möglichst klein zu halten. Durch die technisch-industrielle Entwicklung, die allerdings für einen Normalarbeitsplatz die volle Leistungsfähigkeit des Arbeitnehmers verlangt, sollte auch erreicht werden, den Personen, die in ihrer Leistungsfähigkeit gemindert sind, eine ihrem Zustand nach Art und Zeit entsprechende Beschäftigung zu geben.

III. Allgemeine Lebensumstände

Während die bisher genannten gesellschaftlichen Tatbestände, die mit der Stellung im Erwerbsleben zusammenhängen, im allgemeinen einander ausschließen, gilt für die übrigen Lebensumstände, daß sie einzeln oder gehäuft zu jenen hinzutreten.

1. Städtische und ländliche Daseinsformen

Die Daseinsformen der Bevölkerung werden durch Lebensumstände mitbestimmt, die sich aus den Unterschieden zwischen städtischen und ländlichen Lebensweisen ergeben. In ländlichen Gemeinden (bis zu 3000 Einwohner) lebt heute etwa 1/3 der Gesamtbevölkerung. Jedoch kann die Verteilung der Bevölkerung auf die Wohnorte nicht mit ihrer Daseinsform gleichgesetzt werden. Berufsart und Lebensstil sind nicht an das Wohnen in einer bestimmten Gemeindegröße gebunden. Eine Neigung zur städtischen Lebensform ist - wenn auch unter Beibehaltung gewisser ländlicher Versorgungsgewohnheiten - nicht zu verkennen.

2. Die Wohnform

Die Unterschiede zwischen dem Wohnen in einem Familieneigenheim und einem Mietshaus sind beträchtlich. In den kleinen Stadt- und Landgemeinden (d.h. für 40% der westdeutschen Bevölkerung) ist das Kleinhaus mit ein und zwei Wohnungen die vorwiegende Wohnform. Von den 5,2 Millionen Normalwohngebäuden sind - außer den Bauernhäusern - 2,5 Millionen Einfamilienhäuser (1950). Jedoch besitzen von 18 Millionen Arbeitnehmern nur 700 000 ein eigenes Haus (1950). Der Wunsch nach einem Eigenheim ist aber auch unter diesen Bevölkerungskreisen im starken Maße vorhanden.

3. Das Verhältnis zum Boden

Von der auf dem Lande lebenden Bevölkerung (34% der Gesamtbevölkerung) haben beträchtliche Teile „Kontakt" zum Boden, d. h. die Chance, vorhandene Arbeitskraft, z.B. der Hausfrauen, heranwachsender Kinder, alter Leute für die Ernährung der zum Familienhaushalt gehörenden Personen, direkt, ohne Entgelt und ohne Zwischenschaltung des Marktes einzusetzen. Der Anteil der Haushaltungen mit Gartenland an der Gesamtzahl aller Haushalte beträgt rd. 25%. Für diese Haushalte jedoch ist der Kontakt zum Boden nach Stärke und Umfang außerordentlich verschieden. Der Anteil der Sozialleistungsempfänger an diesen Haushalten ist nicht bekannt. Soweit die Bewirtschaftung des Bodens Einkommen oder Ersparnis erbringt, ist zusätzlicher Arbeitsaufwand die Voraussetzung dafür; er ist besonders wertvoll.

4. Der Haushalts- und Familienverband

Der Familienhaushalt ist - wenn auch in anderer Form als früher - auch heute ein beachtlicher wirtschaftlicher und sozialer Faktor. Er bedeutet für die Familienangehörigen gegenseitige Verpflichtung, aber auch Angewiesensein auf den Wirtschaftsverband des Haushaltes. Infolge des Strukturwandels der Familie von der früheren Produktions- und Verbrauchsgemeinschaft zu der überwiegenden Abhängigkeit der Familienangehörigen vom Leistungseinkommen des in abhängiger Arbeit stehenden Familienvaters ist die wirtschaftliche Stellung der Familie schwächer geworden. Die vorhandenen statistischen Unterlagen reichen wegen der in den letzten Jahren veränderten Verhältnisse und wegen des Wohnungsmangels z. Zt. der letzten Erhebung (1950), wie auch im Hinblick auf die in einigen Jahren erreichbare Behebung des Wohnungsdefizits noch nicht zu Schlußfolgerungen aus. Über die Einkommenslage der Mehrpersonenhaushalte wird der Teil II der Sozialenquête Aufklärung bringen.

5. Die Betriebszugehörigkeit

Für die Lebensumstände der Arbeitnehmer ist auch die Tatsache bedeutsam, daß die betriebliche Sozialpolitik in den vergangenen Jahren verstärkt worden ist. Insbesondere die zusätzlichen sozialen Leistungen wirken sich auf die Daseinsform und die Art der sozialen Sicherung der in abhängiger Arbeit Beschäftigten aus. Im Durchschnitt werden heute in der Industrie fast 15% der Lohnsumme für betriebliche Sozialleistungen aufgewandt. Das Ausmaß und die Höhe dieser auch aus unternehmerischen Gründen gewährten Leistungen im einzelnen werden allerdings weitgehend von der Größe und Art des Betriebes bestimmt, d.h. sie gewinnen erst mit wachsender Betriebsgröße eine zunehmende Bedeutung. Sie hängen außerdem in gewissem Grade von der jeweiligen wirtschaftlichen Lage des Betriebes ab. Die betrieblichen Leistungen sind daher nicht einheitlich mit einem Rechtsanspruch ausgestattet.

Zu 1-5: Die Lebensumstände dieser Art, wie städtische und ländliche Daseinsformen, Wohnform, Kontakt zum Boden, Haushalts- und Familienverband und Betriebszugehörigkeit sind unmittelbar und für sich nicht geeignet, an sie rechtliche Folgerungen anzuknüpfen. Sie bilden aber in der Zusammenschau bedeutsame Züge im Gesamtbild der sozialen Wirklichkeit, soweit sie für eine genügend große Zahl von Empfängern von Sozialleistungen von Bedeutung sind. In dieser Hinsicht ist ihre Vielschichtigkeit der „Normalfall". Allerdings muß dabei berücksichtigt werden, daß diese Lebensumstände in der Regel gehäuft vorkommen, daß es aber daneben einen großen Bevölkerungsteil gibt, bei dem diese besonderen Lebensumstände nicht vorhanden sind bzw. keine Bedeutung für die soziale Sicherung haben. Im Hinblick auf die Art der Leistungen können diese Lebensumstände bei der Gewährung von Sachleistungen (z.B. Krankenpflege) und bei kurzfristigen Leistungen meist außer Betracht bleiben. Bei der Gestaltung der langfristigen Leistungen werden diese Lebensumstände insbesondere dadurch berücksichtigt werden können, daß das Streben nach Selbstvorsorge anerkannt wird.

Fußnoten

1

Abgedruckt ist ohne das Begleitschreiben der durch das Bundeskanzleramt am 13. Sept. 1955 den Mitgliedern des Ministerausschusses übersandte, überarbeitete Arbeitsbericht des Interministeriellen Ausschusses aus B 149/408. - Im Bundeskanzleramt waren Passagen aus der Vorlage des Generalsekretärs vom 13. Sept. 1955 gestrichen worden (B 136/1361). Sie sind in den Fußnoten nachgewiesen. Die gestrichenen Passagen wurden auf Antrag Schäfers in der 2. Sitzung des Ministerausschusses für die Sozialreform in die Vorlage vom 28. Sept. 1955 (Gesellschaftliche Tatbestände und ihre Bedeutung für die Sozialreform) für die 3. Sitzung des Ministerausschusses wieder aufgenommen (Vorlage für die 3. Sitzung in B 136/36235).

2

Der hierauf folgende Punkt „3. Veränderungen der Berufstypen und Verschiebungen des Verhältnisses der Berufe zueinander" war im Bundeskanzleramt aus der Vorlage des Generalsekretärs gestrichen worden.

3

Gestrichen worden war aus der Vorlage des Generalsekretärs: „Über die Veränderungen der Krankheitsarten hinaus haben sich auch die medizinischen Methoden gewandelt, mit denen der Arzt die Krankheiten bekämpft. Die Fortschritte der medizinischen Wissenschaft haben Heilungsmöglichkeiten eröffnet für solche Krankheiten, die früher als unabwendbar hingenommen wurden."

4

Gestrichen worden war aus der Vorlage des Generalsekretärs der folgende Absatz: „3. Veränderungen der Berufstypen und Verschiebungen der Berufstypen zueinander. Durch die technische und gesellschaftliche Entwicklung sind auch die Arten der Tätigkeiten vielfältiger und differenzierter geworden, die die Menschen heute ausüben. Die Herausbildung besonderer Gruppen qualifizierter und spezialisierter Tätigkeiten innerhalb der Arbeiter, besonders innerhalb der Angestellten und auch innerhalb der Selbständigen, ist eine für unsere Zeit typische Entwicklung. Sie ist entscheidend gefördert worden durch die verbesserten Möglichkeiten, die für alle Bevölkerungkreise - auch für Arbeiter - bestehen, sich der Ausbildung auf Schulen, Fachschulen und Hochschulen zu bedienen. Zu dieser Differenzierung der Tätigkeitsformen gehört auch der Wechsel von Unselbständigkeit und Selbständigkeit. Die ebenfalls mit der Differenzierung zusammenhängende fortschreitende Arbeitsteilung führt allerdings auch zu mechanischeren Tätigkeiten, die das umfassende Wesen des 'Berufes' gefährden und die jeweilige Arbeit lediglich als Erwerbschance erscheinen lassen. Die Qualifiziertheit der Arbeit und die Differenzierung der Tätigkeiten und Laufbahnen sollte auch in der Gestaltung der sozialen Sicherung und ihrer Einrichtungen zum Ausdruck kommen."

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