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Dokument 3

Vorlage des Interministeriellen Ausschusses für die 3. Sitzung am 7. Oktober 1955 1

Ordnungsprinzipien für die Neuordnung der sozialen Sicherung

Die Neuordnung der sozialen Sicherung dient der Sicherung des Menschen in typischen Notständen und Wechselfällen des Lebens. Hierbei muß der Mensch als Einzelwesen und als Gesellschaftswesen gesehen und das ursprüngliche und eigentümliche Gegensatz- und Verbundenheitsverhältnis beider berücksichtigt werden. Die Freiheit als Einzelwesen und die Verbundenheit als Gesellschaftswesen sind für die Gestaltung der Sicherungsformen grundlegend. Sicherung darf nicht zu Unfreiheit, Freiheit nicht zu Unverbundenheit führen.

Sicherheit und Freiheit in Einklang zu bringen, ist eine der entscheidenden Aufgaben beim Aufbau einer gerechten Gesellschaftsordnung.

Auf dieser Grundlage sind für die Sozialreform folgende von verschiedenen Ausgangspunkten hergeleitete, aufeinander einwirkende Prinzipien für maßgebend zu erachten:

I.

Allgemeine Prinzipien

A.

Individualität und Solidarität

1.

Freiheit und Eigenverantwortung der Einzelpersönlichkeit: Individualität,

2.

Verbundenheit der aufeinander angewiesenen Mitglieder der Gesellschaft: Solidarität.

B.

Rangfolge des Tätigwerdens von Einzelpersonen, Gemeinschaften und Staat: Subsidiarität.

II.

Sicherungsformen und -bereiche

1.

Sozialversicherung,

2.

Versorgung,

3.

Fürsorge.

I A. Individualität und Solidarität

1. Freiheit und Eigenverantwortung der Einzelpersönlichkeit: Individualität

Freiheit und Eigenverantwortung sind untrennbar mit dem Wesen des Menschen als Person verbunden. Aus dem Recht des Menschen auf Freiheit folgt auch die Verpflichtung, von dieser Freiheit verantwortlich Gebrauch zu machen. Die aus der Eigenverantwortung sich ergebende Verpflichtung des einzelnen erstreckt sich auf die Sicherung gegen die voraussehbaren Notstände und Wechselfälle des Lebens durch Selbstvorsorge. Nach seinen Kräften muß der einzelne selbst vorsorgen für Ereignisse, die er auf sich zukommen sieht oder mit denen er rechnen muß.

Für diese Selbstvorsorge steht eine Reihe von Möglichkeiten im privatwirtschaftlichen Bereich offen. Die Bildung von Eigentum, die Nutzung gewerblichen Vermögens und auch das Sparen gehören hierzu. Wirtschaftlich zweckmäßig kann die individuelle Sicherung gegenüber den Wechselfällen des Lebens durch einen Ausgleich von Risiken innerhalb einer Vielzahl von Personen (Versicherung) gesucht und gefunden werden. Ein solcher Ausgleich von Risiken setzt die Beteiligung des einzelnen an seiner eigenen Sicherung durch die Zahlung von Beiträgen voraus, wie ihn auch in ähnlicher Weise die Sozialversicherung kennt. Hier sind durch den gesetzlich angeordneten Zusammenschluß in den Ausgleich innerhalb der Versichertengemeinschaft auch solche Personen einbegriffen, die infolge der fortschreitenden Differenzierung der Lebensverhältnisse die Gegebenheiten und Notwendigkeiten für ihre eigene Vorsorge nicht richtig überschauen können oder aus sonstigen Gründen von den Möglichkeiten zur Selbstvorsorge nicht den rechten Gebrauch machen würden.

Das Prinzip der Freiheit beinhaltet für den im Erwerbsleben stehenden Menschen die Verpflichtung zur eigenverantwortlichen Vorsorge. Dieses Prinzip, welches vom Wesen der Person nicht getrennt werden kann, endet nicht beim Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, zeigt hier jedoch eine andere Seite. Die soziale Sicherung darf den einzelnen nicht zum bloßen Betreuungsobjekt machen, sie muß vielmehr - unter Abwehr nicht zu billigenden Mißbrauchs - der Förderung der Freiheit des einzelnen dienen.

2. Verbundenheit der aufeinander angewiesenen Mitglieder der Gesellschaft: Solidarität

Die Mitglieder der Gesellschaft sind aufeinander angewiesen und haben daher füreinander einzustehen. Das Einstehen vollzieht sich in verschiedenartigen vorgegebenen Gemeinschaften (z.B. Familie) oder zweckbestimmten Zusammenschlüssen (Betrieb, Berufsstand, Versichertengemeinschaft, Gemeinde, Staat).

Der materielle Inhalt des Prinzips der Solidarität ist im Einzelfall aus der Art und dem Zweck der jeweiligen gesellschaftlichen Vereinigungen herzuleiten. Der aus der Solidarität folgende soziale Ausgleich kann insbesondere von den Gliedern zusammengehöriger sozialer Gruppen erwartet werden.

Eigenverantwortung und Gemeinschaftshilfe sind bei der Feststellung von Inhalt und Ausmaß der gegenseitigen Verpflichtungen innerhalb sozialer Gebilde aufeinander abzustimmen. Sorgfältige Berücksichtigung beider Prinzipien, der Individualität und der Solidarität, wird das Ziel nicht verfehlen, mit der Förderung der Sicherheit des Menschen doch nicht seine Freiheit zu beeinträchtigen und der naheliegenden Gefahr zu entgehen, daß der Geschützte zum Beherrschten wird. Ein soziales System, dessen Leistungen zur Steigerung der Abhängigkeit vom Staat oder zur Beherrschung des Menschen ausgenützt werden könnten, würde nicht den Menschen als freiheitliches Wesen respektieren.

I B. Rangfolge des Tätigwerdens von Einzelpersonen, Gemeinschaften und Staat: Subsidiarität

Das Prinzip der Subsidiarität ist ein Ordnungs- und Zuständigkeitsprinzip für die Verteilung der Aufgaben innerhalb der Gesellschaft. Es hat zwei Seiten.

Sein Inhalt liegt einerseits in der Forderung, daß die gesellschaftlichen Vereinigungen in den Wirkungskreis der einzelnen und die größeren Vereinigungen in denjenigen der kleineren nicht unnötig eingreifen dürfen, und daß deshalb die Gesellschaft nur Aufgaben und Hilfeleistungen übernehmen darf, die der einzelne und die Familie aus eigenen Mitteln und Kräften nicht erfüllen kann und die größeren Vereinigungen nur Aufgaben an sich ziehen dürfen, die ebenso gut zu erfüllen die kleineren nicht in der Lage sind.

Andererseits liegt im Prinzip der Subsidiarität die Forderung, daß die Gesellschaft gegenüber dem einzelnen und der Familie, die größeren gesellschaftlichen Vereinigungen gegenüber den kleineren, dafür zu sorgen haben, daß der einzelne, die Familie oder die kleinere Vereinigung imstande sind oder bei Störungen wieder in den Stand gesetzt werden, die ihnen zufallenden Aufgaben selbst zu erfüllen.

Wesen und Wert des Menschen erfahren dadurch ihre Anerkennung, daß man ihm, soweit es geht, die Möglichkeit schafft, sich selbst zu schützen und sich mit anderen zu einem Schutzverband zusammenzuschließen, daß man dem einzelnen und solchen Verbänden die erforderliche Stützung zuteil werden läßt und daß man dem einzelnen wie den Zusammenschlüssen einen Raum für die eigene Gestaltung des Schutzes gibt.

Im Bereich der sozialen Sicherung soll das Prinzip der Subsidiarität von Bedeutung sein für die Verteilung der Aufgaben zwischen den verschiedenen Leistungsträgern und für die Gewährung von Hilfen der größeren gesellschaftlichen Vereinigungen, insbesondere des Staates, an die kleineren gesellschaftlichen Vereinigungen und Einzelpersonen. Das Prinzip der Subsidiarität gewinnt Gestalt in Verbindung mit den konkreten Lebensverhältnissen, die es zu ordnen gilt.

Hierbei ist zu bemerken, daß das Verhältnis der größeren zur kleineren, der übergeordneten zu eingeordneten Gemeinschaften gegeben ist im Verhältnis des Staates zu allen übrigen Gemeinschaften. Einen besonderen Rang nimmt die Familie ein. Jedoch läßt sich innerhalb der eingeordneten Gemeinschaften - Betrieb, Versichertengemeinschaft, Gemeinde - ein allgemeingültiges Rangfolgeverhältnis jedenfalls hinsichtlich der Beteiligung an der sozialen Sicherung nicht aufbauen. Das Subsidiaritätsprinzip bezieht sich also auf die Rangfolge bei der Erfüllung der Aufgaben, läßt jedoch keine zwingenden Schlüsse auf die Art der Leistungen zu. Es sagt z.B. nichts darüber aus, in welcher Weise und unter welchen Voraussetzungen die von der größeren Gemeinschaft mit eingebrachten Mittel im Einzelfall einzusetzen sind. Vielmehr ist im umfassenden Begriff der Subsidiarität die Verschiedenartigkeit der den unterschiedlichen Aufgaben jeweils entsprechenden Leistungsmöglichkeiten im Einzelfall mit enthalten.

II. Sicherungsformen und -bereiche

Soziale Leistungen werden beim Eintritt bestimmter Tatbestände gewährt, die in der Regel die Lebensgrundlagen, insbesondere die materiellen, der Betroffenen beeinträchtigen oder bedrohen.

Es lassen sich dabei die Tatbestände gegeneinander abgrenzen in solche, deren Eintritt sich aus den immer wiederkehrenden, voraussehbaren Wechselfällen des menschlichen Lebens ergeben (Alter, Invalidität, Arbeitsunfall, Berufskrankheit, Arbeitslosigkeit, Krankheit, Tod des Ernährers) oder aus den besonderen Aufgaben der Familie (Mutterschaft, Familienlasten), zum anderen solche, die unvorhersehbar mit einem großen Teil der Bevölkerung durch außergewöhnliche Ereignisse (z.B. Krieg, Gefangenschaft) eingetreten sind, und schließlich Tatbestände, die einzelne als besonderes Schicksal betroffen haben.

Diesen Notständen ist die Gesellschaft bislang mit den Mitteln der Sozialversicherung, der Versorgung und der Fürsorge entgegengetreten.

Diese Einrichtungen werden dabei nicht als Institutionen gesehen, sondern als nach ihren eigentümlichen, aus den unterschiedlichen Tatbeständen sich ergebenden Aufgaben unterschiedene Sicherungsformen.

1. Sozialversicherung

Jede Versicherung dient durch die Bildung von Sondergemeinschaften der Gefährdeten dem Schutz vor Gefahren. Die Versicherung hat als gemeinschaftliche, gebundene Selbsthilfe zunächst wesentlich ökonomische Zielsetzungen, nämlich die wirtschaftliche Sicherung ihrer Mitglieder. Jeder Versicherte zahlt Beiträge, die so bemessen sind, daß beim Eintritt des Versicherungsfalles der Ausgleich vorgenommen werden kann. Beim Eintritt des Versicherungsfalles hat der Versicherte einen Rechtsanspruch an die Gemeinschaft auf die Versicherungsleistung. Daraus ergibt sich, daß die Risiken und Tatbestände, auf die sich die Versicherung erstreckt, - im großen Durchschnitt gesehen - typisch, wiederkehrend und abschätzbar sein müssen.

Die Sozialversicherung ist darüber hinaus um einen genossenschaftlichen Ausgleich innerhalb sozialer Gruppen bemüht und verfolgt damit sozialpolitische Zwecke. Deshalb tritt neben den Risikoausgleich der soziale Ausgleich innerhalb der Versichertengemeinschaften, der seine Begründung im Prinzip der Solidarität findet. Hierzu gehört, daß für den einzelnen die Beiträge nicht ausschließlich nach der Höhe des Risikos bemessen werden, daß höhere Einkommen zugunsten geringerer belastet werden können und daß Familienleistungen gewährt werden.

2. Versorgung

Die Versorgung wird hier nicht im Sinne einer allgemeinen Staatsbürgerversorgung, sondern im Sinne der im deutschen Sozialrecht vorhandenen Einrichtungen der Sonderversorgungen behandelt. Diese gewähren Leistungen bei jenen sozialen Notständen, die durch außergewöhnliche und nicht voraussehbare Ereignisse eingetreten sind. Hierzu gehören alle durch Krieg und Kriegsfolgen verursachten Notstände, die im allgemeinen nicht bestimmte soziale Gruppen, sondern viele einzelne mehr oder weniger zufällig betroffen haben und für die niemand eine Vorsorge treffen konnte. Die Versorgung kennt daher auch kein Gegenseitigkeitsverhältnis wie die Sozialversicherung. Die Versorgung wird vom Staat als dem Repräsentanten des Volksganzen übernommen, weil der Versorgungsberechtigte einen Anspruch auf Grund einer „Aufopferung" gegenüber dem Volksganzen hat.

3. Fürsorge

Die Fürsorge tritt bei Notständen ein, wenn der in Not Befindliche sich nicht selbst helfen kann, keine ausreichende eigene Vorsorge getroffen wurde, kein ausreichender Versorgungsanspruch vorliegt und nicht andere, wie z.B. die Familienangehörigen, zur Unterstützung verpflichtet und in der Lage sind. Die Fürsorge ist ihrer Grundform nach ganz auf die individuelle Hilfe ausgerichtet und hilft dem einzelnen je nach der Besonderheit seiner Lage mit denjenigen Mitteln, durch die in seinem speziellen Fall die Not am besten abgewendet werden kann. Sie hat in diesem Rahmen ihre eigenen, ihr gemäßen Aufgaben. Die Mittel für die Fürsorge werden von der Allgemeinheit aufgebracht, doch wird bei ihrer Gewährung auf ein ursprüngliches, persönliches Hilfeverhältnis Wert gelegt. Aus diesem Grunde und wegen der individuellen Gestaltung der Hilfe sind mit dieser Aufgabe besondere, den Gemeinden verbundene Träger betraut.

1-3: Die Aufteilung in die Sicherungsformen Sozialversicherung, Sonderversorgungen und Fürsorge ist ein Ordnungsprinzip nach den Arten der zu erfüllenden Aufgaben, das seinerseits auf der Unterscheidung unterschiedlicher Lebenstatbestände beruht.

Diese Aufgabenteilung - womit nicht die derzeitige Organisation gemeint ist - ist auch heute noch sachlich begründet und sollte beibehalten werden.

Bei der Regelung der sozialen Sicherung muß darauf geachtet werden, daß die einzelnen Tatbestände und die ihnen entsprechenden sozialen Leistungen in jeden Sicherungssystemen, erforderlichenfalls in der Verbindung verschiedener Systeme, ihre Berücksichtigung finden, denen sie nach ihrer Art entsprechen.

Tatbestände, die als voraussehbare typische Notstände und Wechselfälle des Lebens gewertet werden müssen oder die aus den besonderen Aufgaben der Familie erwachsen, sind grundsätzlich in die Sozialversicherung einzubeziehen; Tatbestände, die Folgen der Kriege sind, gehören in den Bereich der Sonderversorgungen; für Tatbestände, die ihrer Natur nach weder der Sozialversicherung noch den Sonderversorgungen zugeordnet werden können, hat die Fürsorge einzutreten.

Fußnoten

1

Abgedruckt ist ohne Begleitschreiben die vom Bundeskanzleramt am 4. Okt. 1955 den Mitgliedern des Ministerausschusses weitergeleitete Vorlage des Interministeriellen Ausschusses vom 28. Sept. 1955 (Vorlage in B 136/36235, Übersendungsschreiben des Bundeskanzleramtes vom 4. Okt. 1955 in B 136/50206). Zur 2. Vorlage (Gesellschaftliche Tatbestände und ihre Bedeutung für die Sozialreform) für diese Sitzung vgl. Anhang 1, Dokument 2, Anm. 1.

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