2.23.3 (x1956e): 1. Straßenbaufinanzierungsprogramm, BMV

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Kabinettsausschuß für Wirtschaft. Band 3. 1956-1957Alfred Hartmann, Ludger Westrick, Hermann Wandersleb, Günther BergmannSchreiben des Bankiers Robert Pferdmenges an Konrad AdenauerGebäude des Bundesministeriums für WirtschaftGraphische Darstellung der landwirtschaftlichen Nutzflächen 1956

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1. Straßenbaufinanzierungsprogramm, BMV

Der Bundesminister für Verkehr weist darauf hin, daß die SPD und die CDU im Bundestag Initiativgesetze eingebracht haben, die die Bundesregierung zu einem raschen Handeln auf diesem Gebiete zwingen. Es müsse vermieden werden, daß der Verkehrsausschuß Gesetzentwürfe verabschiede, die die Entwicklung auf dem Gebiete der Bundesfernstraßen in nachteiliger Weise präjudizierten. Der Haushaltsausschuß habe dem Verkehrsausschuß die Auflage gemacht, bis zum 1. Februar 1957 seine grundsätzliche Stellungnahme zu den Initiativgesetzen zu übermitteln. Die Regierung müsse im Verkehrsausschuß eine eindeutige Stellungnahme abgeben 11. Deshalb bitte er den Kabinettsausschuß, den von ihm vorgelegten Gesetzentwurf zu billigen und dem Kabinett zur endgültigen Verabschiedung vorzulegen. Dabei könnten die steuerlichen Zusatzwünsche des Bundesfinanzministers, die politisch wohl unter keinen Umständen durchsetzbar seien, keine Berücksichtigung finden 12. Er müsse noch darauf hinweisen, daß die Bezeichnung „10-Jahres-Plan" nicht mehr zutreffend sei. Es handle sich vielmehr um einen Generalausbauplan, dessen Zeitdauer im Gesetz nicht festgelegt werde. Der Gesetzentwurf gebe außerdem genügend Möglichkeiten zur Variierung, da im § 3 ausdrücklich Abweichungen im Einvernehmen zwischen den beiden hauptbeteiligten Ressorts, dem Bundesfinanzminister und dem Bundesverkehrsminister vorgesehen seien. Auch das Saarland sei in dem Plan berücksichtigt.

Problematisch seien allein die §§ 4 und 5 des Entwurfs.

Zu § 4.) Hier sei streitig die Festlegung der zukünftig für das Bundesfernstraßennetz aufzubringenden Mittel. Nach dem Gesetzentwurf sei das Mineralölsteueraufkommen aus dem Kraftverkehr des Vorjahres als Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen. Damit werde allen Bestrebungen entgegengetreten, bestimmte Steuern mit einer Zweckbindung zu versehen. Auch werde den Wünschen des Bundesfinanzministers weitgehend entgegengekommen 13.

Zu § 5.) Die derzeitige Regelung der Straßenbaulast bei den Ortsdurchfahrten habe sich als zu eng erwiesen 14. Darüber hinaus habe sich ergeben, daß mit dem Bau von Umleitungsstraßen den Erfordernissen des Verkehrs nicht entsprochen werden könne. Insbesondere treffe dies für Städte mit mehr als 50 000 Einwohnern zu. In solchen Fällen empfehle es sich vielmehr Durchleitungsstraßen zu bauen. Damit entfiele dann auch die Verpflichtung des Bundes zum Bau von Umleitungsstraßen, deren Kosten erfahrungsgemäß sehr hoch liegen. Es müsse angestrebt werden, nach dem Beispiel der Generalbebauungspläne auch Generalverkehrspläne aufzustellen. Damit werde dem Bund auch eine Einflußnahme auf das innerstädtische Verkehrsnetz eröffnet. Gleichzeitig würde sich der Kostenaufwand des Bundes herabsetzen, da an den Ortsdurchfahrten neben dem Bund die Länder und die Gemeinden zu je einem Drittel beteiligt werden könnten.

Der Bundesfinanzminister bemerkt, daß es nach seinen Erfahrungen unmöglich sei, langfristige Finanzierungspläne aufzustellen und verweist hierzu auf die augenblickliche weltpolitische Lage 15. Andererseits dürfte die Aufstellung eines langfristigen Straßenbauprogramms, das dem Bundestag ohne einen Finanzierungsvorschlag vorgelegt werde, nicht befriedigen. Der Haushalt 1957 sei zwar formell noch ausgeglichen. Für den Haushalt 1958 müßten, selbst wenn die Höhe der Ausgabenansätze gleich bliebe, 3,2 Mia. DM zusätzliche Einnahmen erschlossen werden. Zusätzlichen Ausgaben für 1957 und 1958 könne der Bundesfinanzminister unter keinen Umständen zustimmen. Der § 5 greife in die Aufgabenverteilung der öffentlichen Körperschaften in der Weise ein, daß er dem Bund Aufgaben zuweise, die bisher von den Gemeinden getragen werden mußten. Eine derartige Neuordnung sei ohne eine entsprechende Änderung des Beteiligungsverhältnisses an den öffentlichen Einnahmen nicht möglich. Da das Finanzverfassungsgesetz vor 1958 nicht geändert werden könne, würde sich bei Durchführung der Vorschläge des Bundesverkehrsministers der Bund mit neuen Ausgaben belasten, denen keine zusätzlichen Deckungsmittel gegenüberstehen 16. Er sei daher der Auffassung, daß man den gesetzgebenden Körperschaften kein Gesetz für die langfristige Straßenbauplanung zuleiten solle. Der Bundesverkehrsminister bemerkt hierzu, daß man den Ausführungen des Bundesfinanzministers folgendes entgegensetzen müsse: Seit 1949 sei das Sozialprodukt erheblich gestiegen und die Einnahmen der öffentlichen Hand seien entsprechend gewachsen. Während dieser Zeit sei aber nur wenig für den Verkehr getan worden. Das Straßen- und Eisenbahnnetz sei nicht ausgeweitet worden, man sei lediglich in der Lage gewesen, die Kriegsschäden zu beseitigen. In diesem Zusammenhang müßten auch folgende Zahlen erwähnt werden:

Aufkommen der Mineralölsteuer

im Jahre 1951

550 Mio. DM

Aufkommen der Mineralölsteuer

im Jahre 1955

1140 Mio. DM

Ausgaben für den Straßenbau

im Jahre 1951

225 Mio. DM

(Das sind 50% des Aufkommens an Mineralölsteuer)

im Jahre 1955

463 Mio. DM

(Das sind 40% des Aufkommens an Mineralölsteuer).

Darüber hinaus seien die Verkehrstarife seit 1952 stabil gehalten worden, während sich die Verkehrsanforderungen in erheblichem Maße erhöht hätten. Weiterhin seien heute in der Bundesrepublik doppelt soviel Kraftfahrzeuge zugelassen wie 1936 im gesamten Reichsgebiet. Die Zahl der Toten sei auf das Doppelte, die Zahl der Verletzten auf das Dreifache gestiegen. Auch sei die Öffentlichkeit an einer Ausbreitung des Verkehrsnetzes stark interessiert. Diese Dinge seien von einer ungeheuren politischen Bedeutung.

Der Investitionsbedarf im Verkehr einschließlich Schiffsbau betrage zur Zeit 110 Mia. DM, davon müssen 70 Mia. DM für den Straßenbau verwendet werden. In dem von ihm vorgelegten langfristigen Plan seien nur 22 Mia. DM vorgesehen, was als bescheiden bezeichnet werden müsse. Es sei nicht möglich, daß 60% des Aufkommens an Mineralölsteuer aus dem Kraftverkehr als allgemeines Deckungsmittel verwendet werde. Hinzu komme, daß die öffentlichen Investitionen im Verkehrswesen schneller als in jedem anderen Wirtschaftszweig wieder hereinkämen (z.B. Umsatzsteuer).

Die Änderung des Finanzausgleichs sei nach seiner Auffassung nicht notwendig, da ja schon bisher Mittel für Umgehungsstraßen im Bundeshaushalt eingesetzt seien und der Mittelbedarf für die zu erstellenden Ortsdurchfahrten sich hinsichtlich der Bundesbeteiligung in etwa gleicher Höhe halten werde.

Er halte es daher für unbedingt notwendig, dem Bundestag schon im Hinblick auf die dort anhängigen Initiativgesetzentwürfe ein Straßenbauprogramm in Form eines Gesetzes vorzulegen.

Der Bundesminister für Familienfragen anerkennt sowohl den Standpunkt des Bundesfinanzministers als auch den des Bundesverkehrsministers. Er schlägt als Kompromiß vor, in dem Gesetzentwurf keine festen Beträge vorzusehen, sondern nur zu erklären, daß in die Bundeshaushaltspläne von Jahr zu Jahr steigende Beträge für die Finanzierung des Straßenbauprogramms eingesetzt werden sollen.

Der Vizekanzler bittet die anwesenden Vertreter der Ressorts um Stellungnahme zu der Frage, ob ein Gesetzentwurf in der vom Bundesverkehrsminister vorgeschlagenen Art oder ob lediglich ein Aufbauplan mit einer Deklaration der Bundesregierung über die mit dem Plan verfolgten Zwecke im Bundestag eingebracht werden soll. Der Bundesfinanzminister spricht sich gegen die Vorlage eines Gesetzentwurfs aus und betont, daß es selbstverständlich Pflicht der Bundesregierung sei, für den ordnungsmäßigen Ausbau der Bundesfernstraßen zu sorgen. Er gebe daher einer Regierungserklärung, mit der der Aufbauplan und die mit ihm verfolgten Zwecke dem Bundestag vorgelegt werden, den Vorzug. Der Bundesminister für Verkehr wünscht dagegen ein formelles Gesetz, schon um damit Sonderwünsche auf Ausbau bestimmter Straßen, die bislang wiederholt vorgetragen wurden und künftig in noch größerem Maße auftreten werden, von vornherein auszuschalten. Zudem werde durch den Plan auch die Möglichkeit gegeben, die Länder ihrerseits aufzufordern, Pläne für den Ausbau der Landstraßen 1. und 2. Ordnung auszuarbeiten. Staatssekretär Sauerborn hält die Entscheidung dieser Frage für eine politische Angelegenheit, die nur das Kabinett treffen könne. Der Bundesminister für Familienfragen befürchtet, daß der Bundestag sich mit einer Regierungserklärung nicht zufrieden geben werde; es solle daher ein Gesetzentwurf vorgelegt werden, der allerdings keine bindenden Verpflichtungen für den Bundesfinanzminister beinhalten dürfe. ORR Schander, BMWi, erklärt, daß sein Haus eine Regierungserklärung bevorzuge. Die Zustimmung zu einem formellen Gesetz könne das BMWi nur geben, wenn es die volle Billigung des Bundesfinanzministers habe. MR Rau, BMWi, fügt ergänzend hinzu, daß es sich jedenfalls um ein Programm mit nicht verbindlichem Vollzugszwang handeln müsse. MinDir Dr. Fischer-Dieskau, BMWo, schließt sich der Auffassung des Wirtschaftsministeriums an. MR Garbe, BMP, erklärt, er könne zu der vom Vizekanzler gestellten Grundsatzfrage keine Erklärung abgeben. Er macht jedoch einen sachlichen Vorbehalt wegen der finanziellen Auswirkungen des Straßenbauprogramms auf die Deutsche Bundespost. Diese sei nach dem deutschen Telegrafenwege-Gesetz verpflichtet, ihre Kabel entsprechend der Straßenführung zu verlegen 17. Die Bundespost sei nicht in der Lage, die notwendigen Mittel bei großzügigen Änderungen der Straßenführungen aufzubringen. Sie müsse daher schon jetzt darauf hinweisen, daß bezüglich ihrer Verpflichtungen entweder eine Änderung der derzeitigen Rechtslage oder eine sonstige Regelung erforderlich werde. Staatssekretär Thedieck spricht sich im Sinne des Wirtschaftsministeriums aus. Staatssekretär Dr. Sonnemann erkennt zwar die Schwierigkeiten an, die mit einem langfristigen Finanzierungsprogramm verbunden sind, spricht sich aber trotzdem für die Vorlage eines Gesetzentwurfs aus. MinDir. Dr. van Scherpenberg, AA, weist darauf hin, daß bei Aufstellung eines Straßenbauprogramms unter allen Umständen die Integrationspläne Berücksichtigung finden müßten. Der Bundesminister für Verkehr bestätigt, daß die Europastraßen 18 bereits in dem Plan berücksichtigt sind. Der Vizekanzler spricht sich für eine Gesetzesvorlage an den Bundestag aus und schlägt aufgrund der hier zutage getretenen Auffassungen der Ressorts vor, die Angelegenheit sofort in Ressortbesprechungen weiter zu erörtern mit dem Ziel, eine Gesetzesvorlage für das Kabinett auszuarbeiten. Dabei sollen auch das Justizministerium und das Innenministerium hinzugezogen werden 19.

Der Kabinettsausschuß billigt diesen Vorschlag.

Auf den Hinweis des Bundesministers für Verkehr, daß er vom Verkehrsausschuß des Bundestages aufgefordert sei, persönlich oder durch seinen Staatssekretär am 9. Januar dem Ausschuß eine Erklärung für die Bundesregierung zum Straßenbauplan abzugeben, erklärt der Bundesminister der Finanzen, daß auch er diese Aufforderung erhalten habe; er erklärt sich bereit, eine Erklärung auszuarbeiten, die er Anfang Januar im Verkehrsausschuß abzugeben gedenkt 20. Dabei werde er den Bundesverkehrsminister beteiligen und in der Erklärung besonderes Schwergewicht auf die Frage der Finanzierung legen. Der Vizekanzler bittet beide Herren, bei ihren Erklärungen die Ergebnisse der heutigen Kabinettsausschußsitzung zu verwerten, im übrigen aber hinhaltend zu taktieren. Dabei solle insbesondere vermieden werden, zur äußeren Form des Straßenausbauplanes für die Bundesregierung verbindliche Erklärungen abzugeben 21.

Fußnoten

11

Vgl. die Protokolle der 185. Sitzung des Haushaltsausschusses am 28. Nov. 1956 und der 95. Sitzung des Ausschusses für Verkehrswesen am 9. Jan. 1957 im Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages.

12

Vgl. 50. Ausschußsitzung am 8. Juni 1956 TOP 1 (Fortsetzung der Beratung des Zweiten Konjunkturprogramms der Bundesregierung). - Vorlage des BMV vom 14. Nov. 1956 in B 108/20952 und Vorlage des BMF vom 6. Nov. 1956 in B 126/13408. - Der Bundestag hatte bei der Verabschiedung des Verkehrsfinanzgesetzes am 23. März 1955 die Bundesregierung in einer Entschließung ersucht, einen Zehnjahresplan zum Ausbau der Bundesstraßen aufzustellen und 25% der zur Verfügung gestellten Mittel für Ortsdurchfahrten und Ortsumgehungen zu verwenden (vgl. Stenographische Berichte, Bd. 24, S. 4152). Auf Antrag der SPD-Fraktion hatte der Bundestag mit Beschluß vom 24. Okt. 1956 die Bundesregierung ersucht, diesen Plan dem Bundestag zuzuleiten (BT-Drs. 2706, Stenographische Berichte, Bd. 32, S. 9141). - Der Zehnjahresplan, der Gegenstand der Vorlage des BMV vom 14. Nov. 1956 war, umfaßte als Kernstück ein Grundnetz (blaues Netz), über das alle Gegenden des Bundesgebietes erreicht werden konnten. Dieses Grundnetz sollte ergänzt werden durch eine Reihe neuer Straßen, die teils der Entlastung verkehrsstarker Straßen (Ergänzung blaues Netz), teils der Förderung des Fremdenverkehrs (grünes Netz) dienen sollten. Das BMV hatte für die Durchführung des Zehnjahresplans Kosten in Höhe von 19,5 Milliarden DM veranschlagt, davon 5,5 Milliarden DM für Bundesautobahnen. Hinzukommen sollten jährlich 285 Millionen DM für die laufende Unterhaltung des Straßennetzes. - Der mit der Vorlage des BMF vom 6. Nov. 1956 vorgelegte Gesetzentwurf ging von einer Finanzierungsmöglichkeit von insgesamt 14,1 Milliarden DM im Zeitraum von zehn Jahren aus. Der Entwurf eines Straßenbaufinanzierungsgesetzes, der Gegenstand der Vorlage des BMF war, sah eine Erweiterung der sich aus dem Verkehrsfinanzgesetz von 1955 ergebenden Finanzierungsmöglichkeiten durch die Erhöhung der Mineralölsteuer und die Erhebung einer nach Fahrzeuggröße gestaffelten Straßenbenutzungsgebühr vor. Um mögliche Finanzierungslücken durch Kredite überbrücken zu können, hatte das BMF die Gründung einer Gesellschaft für Straßenbaufinanzierung als Gesellschaft des Privatrechts vorgeschlagen. Ein Straßenbaufinanzierungsbeirat sollte die verschiedenen Aktivitäten koordinieren.

13

§ 4 des Gesetzentwurfes des BMV vom 14. Nov. 1956 beinhaltete die Bindung der im Bundeshaushaltsplan für die Bundesfernstraßen bereitzustellenden Mittel an die im Vorjahr aufgebrachte Mineralölsteuer. Das BMV hatte ursprünglich vorgesehen, den Finanzierungsbedarf über die volle Zweckbindung der Mineralölsteuer zu decken. Aufgrund der grundsätzlichen Bedenken des BMF hatte das BMV in seiner Vorlage eine weitgehend abgeschwächte Bindung vorgeschlagen.

14

Gemäß § 5 Absatz 2 Fernstraßengesetz (FStrG) vom 6. Aug. 1953 (BGBl. I 904) waren Gemeinden, die bei der Volkszählung vom 13. Sept. 1950 mehr als 9000 Einwohner hatten, Träger der Straßenbaulast für Ortsdurchfahrten. Die Vorlage des BMV vom 14. Nov. 1956 sah vor, daß der Bund bei allen Ortsdurchfahrten die Baulast, nicht aber die Unterhaltungskosten übernimmt. Das BMF war in seiner Vorlage vom 6. Nov. 1956 lediglich bereit, die Bemessungsgrenze auf Gemeinden bis 12 000 Einwohnern auszudehnen.

15

Vgl. den Sprechzettel des BMF vom 19. Dez. 1956 in B 126/13409. - Aufgrund der Suezkrise war es zu einer Verknappung der Ölreserven und zur Erhöhung der Mineralölpreise gekommen (vgl. hierzu 60. Ausschußsitzung am 19. Nov. 1956 TOP 1).

16

Zum Finanzverfassungsgesetz vom 23. Dez. 1955 (BGBl. I 817), das die prozentuale Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländern regelte, vgl. 109. Kabinettssitzung am 14. Dez. 1955 TOP A (Kabinettsprotokolle 1955, S. 744).

17

Vgl. Telegraphenwege-Gesetz vom 18. Dez. 1899 (RGBl. 705).

18

Die Wirtschaftskommission der UNO für Europa (ECE) hatte am 16. Sept. 1950 eine Erklärung „über den Bau internationaler Hauptverkehrsstraßen" verabschiedet, der bis 1957 die meisten westeuropäischen Staaten, aber auch Bulgarien, Polen und Ungarn als UNO-Mitglieder beigetreten waren. Die Bundesrepublik hatte ihre Beitrittsurkunde am 13. Nov. 1957 hinterlegt (vgl. BAnz. Nr. 43 vom 3. März 1964, S. 1). Ziel der Vereinbarung war es, die nationalen Hauptstraßennetze nach einem einheitlichen Standard zu einem europäischen Gesamtnetz zu verbinden. 1957 verliefen 19 der insgesamt 83 Europastraßen durch die Bundesrepublik. Das entsprach einem Anteil von 21% der Bundesfernstraßen (vgl. Bulletin Nr. 5 vom 9. Jan. 1958, S. 39). Unterlagen hierzu in B 108/3370.

19

Die Ressortbesprechung fand am 7. Jan. 1957 statt. Beteiligt waren die Ressorts BMV, BMF, BMI, BMZ, BMA, BML, BMWo, BMWi, BMP, BMJ sowie das Bundeskanzleramt und die BdL (Unterlagen in B 108/20952).

20

Vgl. das Protokoll der 95. Sitzung des Ausschusses für Verkehrswesen am 9. Jan. 1957 im Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages. Eine Erklärung des BMF vor dem Verkehrsausschuß konnte nicht ermittelt werden. Die 97. bis 99. Sitzung des Verkehrsausschusses wurden nicht protokolliert.

21

Fortgang 168. Kabinettssitzung am 23. Jan. 1957 TOP 4 (Entwurf eines Gesetzes über den Ausbauplan von Bundesfernstraßen: Kabinettsprotokolle 1957, S. 118). - Gesetz über den Ausbauplan für die Bundesfernstraßen vom 27. Juli 1957 (BGBl. I 1189).

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