2.147 (bau1p): Nr. 145 Denkschrift des Reichsinnenministers betreffend den „Übergang zum Einheitsstaat“. 12. Januar 1920

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Nr. 145
Denkschrift des Reichsinnenministers betreffend den „Übergang zum Einheitsstaat“. 12. Januar 19201

1

In der PrLV war eine von den Mehrheitsparteien – SPD, DDP und Zentrum – eingebrachte Resolution am 17.12.19 mit 210 gegen 32 Stimmen angenommen worden. Darin hieß es u. a.: „Durch die Reichsverfassung sind die Grundlagen für den deutschen Einheitsstaat derart geschaffen worden, daß seine Errichtung nur eine Frage der Zeit, der langsameren oder schnelleren Entwicklung ist. […] Preußen ist im Begriff, sich eine Verfassung zu geben. Als das größte der deutschen Länder erblickt Preußen seine Pflicht darin, zunächst den Versuch zu machen, ob sich nicht bereits jetzt die Schaffung des deutschen Einheitsstaates erreichen läßt. Aus diesen Erwägungen heraus ersucht die Landesversammlung die Staatsregierung, sofort und noch vor Einbringung der endgültigen Verfassung die Reichsregierung zu veranlassen, mit den Regierungen aller deutschen Länder über die Errichtung des deutschen Einheitsstsaates in Verhandlungen einzutreten“ (Schultheß 1919, I, S. 505 f.). Nachdem RK Bauer auf Anfrage des BayerMinPräs. Hoffmann sich am 20. 12. vorläufig die Entscheidung darüber vorbehalten hatte, ob und wann die angeregten Verhandlungen stattfinden sollten (R 43 I/1872, Bl. 4 und 44), berichtete der über Weihnachten in Bayern weilende RM Geßler dem UStSRkei am 23. 12., daß nach Münchener Auffassung alles darauf ankomme, „daß das Schwein nicht lange wild im Lande herumläuft“ (ebd., Bl. 55). Als die süddt. Regierungsvertreter bei ihrer Stuttgarter Konferenz am 7. 1. im Anschluß an die Gesandtschaftsfrage auch über die Frage des politischen Einheitsstaats berieten, gelangten sie zwar nicht zu einer gemeinsamen Entschließung, doch zeichnete sich eine Strömung ab, die eine Aktion der Reichsgewalt zugunsten einer engeren Verbindung mit Preußen unter Wahrung des Primats des Reichs befürwortete (vgl. Dok. Nr. 141). – In dieser Phase der Meinungsbildung gelangte das RKab. nicht zu einer einheitlichen Auffassung, wie aus Tagebuchaufzeichnungen RIM Kochs vom 3.1.20 hervorgeht: „Verhandlungen wegen des Einheitsstaates auch recht unerquicklich. Schiffer und Erzberger waren in Besprechung mit mir einig, daß es zunächst auf Personalunion von Ministerien ankomme. Als wir drei dann offiziell mit Bauer verhandelten, fiel Schiffer, wie gewöhnlich, um, sprach gegen mich, als ob gar keine Vorbesprechung stattgefunden hätte, während Erzberger eine vermittelnde Haltung zwischen Bauer und mir einnahm. […] Ich fürchte, aus dem preußischen Antrage kommt auf diese Weise gar nichts heraus. Denn Bauers und Schiffers Meinung, sich bei dieser Gelegenheit über ein Programm zur allmählichen Verreichlichung, darunter aber die absolut nicht eilende Verreichlichung der Justiz, zu einigen, scheint mir unpraktisch. Kommen die Dinge nach und nach, wie es das Bedürfnis oder die Initiative der einzelnen Ressorts mit sich bringen, so gehen sie glatt. Über ein Programm aber wird wütend gekämpft werden. Ich habe es deswegen auch abgelehnt, für die weiteren Verhandlungen ein solches Programm aufzustellen. […] Dagegen bin ich dabei, eine Denkschrift auszuarbeiten […]“ (Nachl. Koch-Weser , Nr. 22, Bl. 33 f.). Bei diesem Vorhaben diente dem RIM eine „Skizze“ als „unverbindliche Unterlage“, die GehRegR Brecht dem Minister am 5. 1. „verabredungsgemäß“ übergeben hatte. Darin waren die in der RV festgeschriebenen verwaltungsmäßigen Zuständigkeiten aufgeführt und Zielvorstellungen für spätere Neuregelungen kurz formuliert (Durchschlag mit Paraphe des RK, R 43 I/1872, Bl. 78–84). Koch legte seine eigenen Vorstellungen über eine anzustrebende Staats- und Verwaltungsreform in der vorliegenden Denkschrift nieder. Dabei folgte er den unitarischen Grundzügen der Brechtschen Vorlage nicht überall. Er unterbreitete seine Ausarbeitung dem RK und GehRegR Brecht mit Anschreiben vom 12. 1. „zur Vorbereitung der Besprechung am Mittwoch“, dem 14. 1. (R 43 I/1872, Bl. 108 ff.). Es erscheint unwahrscheinlich, daß am 14. 1. eine diesbezügliche Besprechung stattgefunden hat. – Zum Fortgang s. u. Anm. 27. Die Denkschrift und die Folgeverhandlungen werden im Zusammenhang besprochen bei Gerhard Schulz: Zwischen Demokratie und Diktatur. Bd. I, S. 250 ff. sowie bei Enno Eimers: Das Verhältnis von Preußen und Reich. S. 263 ff., mit Teilabdruck der Denkschrift auf S. 437 ff.

R 43 I/1872, Bl. 110–142 Durchschrift

Die Einheit des Deutschen Reichs ist verfassungsmäßig noch niemals so gewährleistet gewesen wie heute. Auch von der Reichsverfassung von 1871 unterscheidet sich die heutige durch eine wesentliche Verstärkung der Reichseinheit.[515] War bei der alten Reichsverfassung die Frage streitig, ob das Reich ein Staatenbund oder ein Bundesstaat sei, so ist bei der neuen Reichsverfassung zweifelhaft, ob das Reich ein Bundesstaat oder ein Einheitsstaat ist.

A. Zuständigkeiten.

1. Gegenwärtiger Zustand:

Die wesentlichen Fortschritte gegenüber der alten Reichsverfassung beruhen in erster Linie darin, daß die Zuständigkeiten des Reichs in ganz gewaltigem Maße erhöht worden sind. In dieser Hinsicht ist der Entwurf der Reichsregierung in den Kommissionsberatungen der Nationalversammlung so wesentlich zugunsten des Einheitsgedankens abgeändert, daß der ursprüngliche Entwurf[516] kaum wiederzuerkennen ist. Gebiete, die sich der Reichszuständigkeit bisher fast vollständig entzogen, wie das Schulwesen, die Säuglings- und Jugendfürsorge, die Rechtsverhältnisse der Religionsgesellschaften, das Enteignungsrecht, der Bergbau, die Bindung des Grundbesitzes, das Siedlungswesen, die Polizei, das Beamtenrecht, der Arbeitsnachweis, sind Reichsangelegenheiten geworden. Namentlich ist dabei der von mir vertretene Standpunkt2 in den Vordergrund gestellt, daß die vertikale Zuständigkeitsverteilung der alten Reichsverfassung verfehlt sei, nach der bestimmte Gegenstände dem Reiche vorbehalten blieben, während andere Gegenstände wieder vollständig den Ländern überlassen waren. Anstelle dieser vertikalen Teilung muß eine horizontale Teilung treten, die davon ausgeht, daß auf allen Gebieten die oberste Schicht gesetzgeberischer und verwaltungstechnischer Anordnungen Angelegenheit des Reichs sind, während im Interesse einer gesunden Dezentralisation den Ländern die Unterschichten verbleiben müssen. Man nähert sich mit einer solchen Regelung dem Verhältnisse, wie es in einem Großstaate zwischen der Staatsverwaltung, die sich die obersten Aufgaben vorbehält, und der Selbstverwaltung, der sie alle diejenigen Aufgaben zu überlassen hat, für die nicht die oberste Stelle unmittelbar verantwortlich zu sein braucht, zu bestehen pflegt. Aus diesem Gesichtspunkte heraus ist die Gesetzgebung des Reiches in der Reichsverfassung in manchen Fragen von vornherein darauf beschränkt, für die landesrechtliche Regelung nur Grundsätze aufzustellen oder nur insoweit einzusetzen, als ein Bedürfnis zur einheitlichen Regelung vorliegt. – Bietet dem Reich bereits der Umfang seiner Zuständigkeit3 die Möglichkeit, auf Jahrzehnte hinaus im Wege der Gesetzgebung das Reich dem Typus eines Einheitsstaates anzunähern, so ist das noch mehr durch die weitere Bestimmung der Fall, daß das Reich in Zukunft seine gesetzmäßige Zuständigkeit aus eigenem Entschluß im Wege der Verfassungsänderung erweitern kann4. Diese Möglichkeit war im alten Reiche rechtlich bestritten (vgl. zum Beispiel das Einschreiten gegen den verfassungslosen Zustand in Mecklenburg5). Sie war jedenfalls aber tatsächlich dadurch behindert, daß der Bundesrat als gleichberechtigter Faktor der Gesetzgebung und gleichzeitig als Hüter der Rechte der Einzelstaaten seine Zustimmung zu einer solchen Erweiterung der Reichszuständigkeiten zu verweigern geneigt war. Heute kann der Widerspruch des Reichsrats überwunden werden, wenn sich das Volk durch Volksentscheid auf die Seite des Reichstags stellt.

2

Koch war Mitglied des 8. Ausschusses der NatVers., der über den Verfassungsentw. zu beraten hatte (Einzelheiten s. im Bericht des Verfassungsausschusses, NatVers.-Bd. 336 , Drucks. Nr. 391 ).

3

Zur Gesetzgebungskompetenz vgl. Artt. 6–11 RV.

4

Vgl. Art. 76 RV.

5

Nach der Reichsgründung 1871 waren die mecklenburgischen Großherzogtümer die einzigen dt. Gliedstaaten, die keine gewählte Volksvertretung besaßen. In der Folgezeit war ein Streit darüber entstanden, ob durch einen Zusatz zur RV von 1871 in die Verfassungskompetenz der Bundesstaaten eingegriffen werden könnte. – Zur mecklenburgischen Verfassungsfrage vgl. Ernst R. Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Bd. IV, Stuttgart 1969, S. 422 f.

[517] A. Zuständigkeiten.

2. Weitere Entwicklung:

Was nun die weitere Entwicklung angeht, so werden nach und nach ohne erhebliche Reibungen im Wege der Reichsgesetzgebung weitere Aufgaben an das Reich übergehen. Das durch die Reichsverfassung gegebene Zuständigkeitsprogramm ist so groß, daß es mindestens 10 Jahre lang dauern wird, bis die Reichsgesetzgebung es durchgeführt hat.

Ich weise nach dieser Richtung auf folgendes hin.

1. Die Wehrmacht ist durch die Reichsverfassung in vollem Umfang Angelegenheit des Reichs geworden.

2. Das Steuerwesen ist mindestens bis an die Grenze des Erträglichen vereinheitlicht worden. Weiter zu gehen, wäre nicht nur für die heutigen Gliedstaaten, sondern auch für die künftigen Selbstverwaltungskörper, wenn anders man ihnen noch irgend eine Bewegungsfreiheit belassen will, unerträglich.

3. Das Verkehrswesen wird auf Grund der Reichsverfassung zur Reichsangelegenheit, und es ist anzunehmen, daß bereits am 1. April 1920 hier die Zuständigkeit der Länder von Grund auf beseitigt wird6.

6

Vgl. Dok. Nr. 105.

Auf diesen drei Gebieten ist unterhalb der Reichsverwaltung eine Selbstverwaltung kaum möglich. Sie haben mit den schon nach der früheren Verfassung dem Reiche überwiegend zustehenden Angelegenheiten, wie der auswärtigen Vertretung, gemeinsam, daß sie nur auf straffe Zentralisation aufgebaut werden können. Bei fast allen anderen Gebieten dagegen ist vorsichtiger vorzugehen. Hier gilt es überall horizontal zu teilen.

4. Am zweifelhaftesten ist die Möglichkeit horizontaler Teilung noch bei der Justiz. Hier ist der Zustand, daß die sämtlichen Justizbehörden vom Reichsjustizministerium abhängen, durchführbar. Ob allerdings die Vorzüge dieses Verfahrens sehr groß sein würden, kann dahingestellt bleiben. Sie werden einmal darin beruhen, daß man die Staatsanwaltschaft straffer in der Hand hat. Zum anderen kommt in Betracht, daß sie die Organe der Reichsgesetzgebung in engere Fühlung mit der Rechtsprechung bringt. Im übrigen aber ist für die Sparsamkeit der Verwaltung hier wie überall eine Aufsicht durch Organe, die den Dingen örtlich näher stehen und ihre eigene Finanzverwaltung haben, von großem Vorzug. […]

Die Übernahme der Justiz in die Reichsverwaltung vermag ich nicht als eine dringliche Aufgabe anzusehen.

5. Auf dem Gebiete des Schulwesens ist eine erhöhte Einheitlichkeit erforderlich. Das ist umsomehr der Fall, als durch Wegfall des Einjährigen-Privilegs der Einfluß des Reichs auf die höheren Schulen empfindlich abgeschwächt ist. [Sie] ist aber auch deswegen erforderlich, weil heute in den Ländern Parlamente von ganz verschiedenartiger politischer Zusammensetzung maßgebend sind und solche Parlamente sich naturgemäß viel mehr genötigt sehen, ihr[518] Schulwesen ihren eigenen politischen Anschauungen entsprechend einzurichten, als Bürokratien, die über Grundsätze immer mit sich reden lassen. Diesem Bedürfnis nach Vereinheitlichung aber kann auf Grund der Reichsverfassung vollauf Rechnung getragen werden7. […] Bei der Ausführung der Einzelheiten aber wird man immer den Ländern Spielraum lassen müssen. Schon die Reichsvorschulkonferenz8 hat ergeben, daß man dasjenige, was in dieser Hinsicht in Bayern schon als Wiederaufleben des Kulturkampfes gilt, in Sachsen und Bremen für eine Unterwerfung des Staates unter die Kirche hält. Es kommt hinzu, daß gerade auf dem Gebiete des Schulwesens die Fühlung der Verwaltung mit den Bedürfnissen der Eltern und mit den Anschauungen der Heimat von ganz besonderem Wert ist. So notwendig deshalb eine Einheitlichkeit bei den großen Fragen ist, so erwünscht ist es, alles weitere den Selbstverwaltungskörpern zu überlassen. Die Abgrenzung dieser beiden Gesichtspunkte ist Sache des Reichsschulgesetzes. Eine Änderung der Reichsverfassung kommt hierbei überhaupt nicht in Frage.

7

Nach Art. 10 RV hatte das Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung auf dem Gebiet des Schul- und Hochschulwesens. Reichsgesetzliche Regelungen waren außerdem für den Bereich der Lehrerbildung (Art. 143 Abs. 2 RV) und die Errichtung von Bekenntnisschulen (Art. 146 Abs. 2 RV) vorgeschrieben. – Über das Reichsschulgesetz vgl. Dok. Nr. 178, P. 1; im übrigen bleiben die Verfassungsaufträge unerfüllt.

8

Gemeint ist wahrscheinlich die vom 20.–22.10.19 im RIMin. stattfindende Konferenz der Kultusminister der Länder, die der Vorbereitung einer schon in der Weltkriegszeit geplanten, tatsächlich aber erst im Juni 1920 durchgeführten Reichsschulkonferenz diente (vgl. Christoph Führ: Zur Schulpolitik der Weimarer Republik. S. 45 ff.).

6. Was die wirtschaftlichen und sozialen Fragen angeht, so hat schon die alte Reichsverfassung fast durchweg Gelegenheit zur Herbeiführung der notwendigen Einheitlichkeit gegeben. Das Reich ist ein Wirtschaftsgebiet. Es ist unrichtig, wenn bei der Errichtung neuer Länder, wie z. B. jetzt Thüringen9, ängstlich danach gefragt wird, ob etwa die Industrie im Verhältnis zur Landwirtschaft zu sehr überwiege. Solche Verschiedenheiten sind schon in den bestehenden Ländern vorhanden. Sie sind auch bei einer Neugliederung des Reichs nicht zu beseitigen.

9

Die Länder Sachsen-Weimar-Eisenach, Sachsen-Meiningen, Reuß, Sachsen-Altenburg, Sachsen-Gotha ohne das Gebiet von Coburg, Schwarzburg-Rudolfstadt und Schwarzburg-Sondershausen werden mit Wirkung vom 1.5.20 durch Reichsgesetz zum Land Thüringen vereinigt (RGBl. 1920, S. 841 ). – Materialien zur Bildung des Landes Thüringen in: R 43 I/2313.

7. Auf dem Gebiete des Landwirtschaftswesens gibt die neue Reichsverfassung gleichfalls die Möglichkeit, dasjenige von Reichs wegen an sich zu nehmen, was dem Reiche gebührt. Das gilt insbesondere für das landwirtschaftliche Siedlungswesen, die Bindung des Grundbesitzes und die Bodenverteilung. Aber gerade bei der Verschiedenheit des landwirtschaftlichen Betriebes in den verschiedenen Teilen Deutschlands wird auch hier der Schwerpunkt der landwirtschaftlichen Förderung bei den Ländern liegen müssen.

8. Auf dem Gebiete der Wohlfahrts- und Armenpflege einschließlich der Mutterschafts-, Säuglings-, Jugend-, Wandererfürsorge ist nach der Reichsverfassung ein Eingreifen des Reichs überall möglich. Es wird hier also auf dem Wege der Gesetzgebung wohl manche Einheitlichkeit hergestellt werden müssen.[519] Ich erinnere z. B. an den zur Zeit in meinem Ministerium bearbeiteten Entwurf über die Jugendwohlfahrt10. Aber gerade hier wird sich die Arbeit des Reichs auf die Regelung der oberen Fragen beschränken müssen, da der Schwerpunkt dieser Aufgaben bei den örtlichen Stellen liegt. […]

10

Vgl. Dok. Nr. 172, P. 3.

9. Ebenso hat die neue Reichsverfassung dafür gesorgt, daß auf dem Gebiet der Polizei zentralisiert werden kann, was zu zentralisieren ist11. Dahin gehört ein Oberbau für die Kriminalpolizei einschließlich der sogenannten politischen Polizei. Diesen Oberbau hat bisher Preußen in seinem Berliner Polizeipräsidium und den ihm angegliederten Einrichtungen besessen. Auf dem Gebiet der Sicherheitspolizei werden umfassende Maßnahmen erforderlich sein. Man wird sich fragen müssen, ob nicht die eigentliche Sicherheitspolizei Angelegenheit des Reichs werden muß12. Gerade die ganz verschiedenen politischen Zustände in den Ländern machen das erwünschter als je. Auch der Umstand, daß die Verhängung des Belagerungszustandes beim Reiche liegt, und daß jede Störung der öffentlichen Sicherheit einen Brandherd für das ganze Reich bildet, spricht dafür. Andererseits ist es nicht wohl möglich, zweierlei Polizei zu haben, eine Reichspolizei und eine staatliche. Denn die Reichspolizei muß an jedem Orte, wenn sie nicht eine rein militärische Einrichtung werden und die bürgerlichen Rechte gefährden soll, von einer örtlichen bürgerlichen Behörde abhängig sein. Diese bürgerliche Verwaltungsbehörde kann eine Reichsbehörde aber nur dann sein, wenn die staatliche Verwaltung auf das Reich übergegangen ist. Die Übernahme der Verwaltung aber ist naturgemäß der letzte Schritt zur Beseitigung der Landeshoheit. – Der endgültige Zustand wird vermutlich so zu denken sein, daß das Reich Verwaltungsbeamte, denen die Sicherheitspolizei unterstellt ist, unterhält. Alle andere Polizei aber, Straßenpolizei, Baupolizei, Gewerbepolizei, Feuerpolizei, gehört denjenigen Organen, die das Straßenwesen, Bauwesen, Gewerbewesen, Feuerlöschwesen zu verwalten haben. Denn die Polizei ist nur die Wächterin und Vollstreckerin der Verwaltung, und es war eine der größten bürokratischen Verständnislosigkeiten des alten Regimes, auf diesem Gebiete einen Trennungsschnitt zwischen Polizei und Verwaltung zu machen. Da man diese Angelegenheiten aber sicher Selbstverwaltungsorganen – seien es nun die Länder oder die Gemeinden – überlassen wird, so gebührt ihnen auf diesem Gebiete die Polizei. […]

11

Vgl. Art. 9 Ziffer 2 RV.

12

Vgl. Dok. Nr. 117, P. 1 und 172, P. 5.

A. Zuständigkeiten.

3. Vorschlag:

Ich sehe davon ab, minder wichtige Gebiete zu berühren. Für sie alle gilt, daß es einer Änderung der Reichsverfassung zur Erweiterung der sachlichen Zuständigkeit des Reichs nicht bedarf. Zur Erweiterung der sachlichen Zuständigkeit ein neues Programm aufzustellen, würde die Länder nur abschrecken. Ebenso überflüssig ist es, etwa gelegentlich der Erörterung zu dem[520] preußischen Antrag zur Herbeiführung eines Einheitsstaates sich darüber zu unterhalten, welche Gesetze zur Verbesserung der Reichseinheit die Reichsregierung in absehbarer Zeit den Ländern vorlegen wird. Diese Gesetze werden ohnehin gemacht und auch angenommen werden. Bringt man sie aber mit dem preußischen Antrag in Verbindung, so macht man sie von vornherein zum Zankapfel zwischen Föderalisten und Unitaristen. Ein plötzlicher Eingriff ist unnötig und schädlich. Ich warne davor, anläßlich des preußischen Antrags Zuständigkeitsfragen mit den Ländern zu verhandeln.

B. Verfassung der Länder.

1. Gegenwärtiger Zustand:

Mehr als durch das Maß seiner Zuständigkeiten unterscheidet sich das Reich von einem organisch gefügten Einheitsstaat dadurch, daß der Charakter der Länder als Staaten durch die Form der Reichsverfassung und ihrer eigenen Verfassung noch zu sehr betont ist. Zwar ist dadurch, daß die Nationalversammlung auf meinen Antrag13 den Einzelstaaten den Namen „Einzelstaat“ oder wie von der Reichsregierung vorgeschlagen war, „Gliedstaat“ genommen und ihnen den Namen „Land“ gegeben hat (womit die mittelalterliche Bezeichnung als Territorium oder Land wieder aufgenommen wird, der sich in Worten wie „Landesherr, Landtag, Landeshoheit, Landesgesetzgebung“ erhalten hat), der neuen Auffassung von der Gliederung des Reichs in große Selbstverwaltungsbezirke auch äußerlich der Weg geebnet. Daß sie ihre leitenden Beamten als Minister bezeichnen und ihre obersten Verwaltungsbehörden als Regierung, ist nebensächlicher Natur. Daß ihre Vertretungskörper als Landtag bezeichnet werden, ist ganz unbedenklich, weil wir auch in den Provinzen „Provinziallandtage“ (vgl. übrigens auch Landeshauptmann) kennen. Der Hauptunterschied gegenüber Selbstverwaltungskörpern beruht aber darin, daß sie den ganzen großen politischen Apparat eines jederzeit vom Vertrauen der Volksvertretung abhängigen Ministeriums mit sich herumschleppen und dadurch bei den in Deutschland auf unabsehbare Zeit hinaus bestehenden Verhältnissen genötigt sind, mit Koalitionsregierungen zu arbeiten, die auch bei der Ausübung kleiner Verwaltungsbefugnisse und bei Besetzung von Beamtenstellen in einem Maße vom Parlament abhängig sind, das zwar an der obersten Reichsstelle im Interesse einer klaren politischen Orientierung liegen wird, aber in die kleinen Verhältnisse der Länder gar nicht hineinpaßt. Eine Umwandlung dieser politischen Gebilde in Selbstverwaltungskörper mit einer Verfassung, wie wir sie in unseren großen Städten haben, würde eine wesentliche Verbesserung bedeuten. Kommt man doch auch in den Schweizer Verhältnissen mit einer ähnlichen Verfassung aus. Für die Reichsregierung würde es eine wesentliche Entlastung bedeuten, wenn ihr nicht in den Landtagen der Länder immer wieder in ihre Maßnahmen hineingeredet würde, und wenn sie in ihrem Bestande nicht von Konflikten abhängig bliebe, die in irgendwelchen Ländern innerhalb der nun einmal auf lange Zeit hinaus notwendigen Koalition dadurch entstehen,[521] daß sich dort streitbare Elemente an die Spitze stellen und eine Einzelfrage wichtiger nehmen, als sie im Rahmen des gesamten Reichsinteresses ist. – Allerdings wird man von einer Umbildung nicht ohne weiteres erwarten dürfen, daß die Politik aus den Landesvertretungen herauskäme. Das ist weder nötig noch möglich, wie das Beispiel unserer großen Stadtverordnetenversammlungen beweist. Aber sobald die Länder ihre politische, jederzeit vom Parlament abhängige Spitze verloren haben, ist es unmöglich, daß ein dort gegebener Konflikt solche Wellen schlägt, wie das heute der Fall sein kann. Daß zudem mit dem Wegfall des komplizierten parlamentarischen Apparates eine wesentliche Kostenersparnis der Länder verbunden wäre, bedarf keiner Erörterung. Wohl überall wird es in den Ländern, die nicht über eine normale Größe hinausgehen, infolge ihrer kleineren Entfernungen möglich sein, auf regelmäßige Tagungen der Parlamente überhaupt zu verzichten, und sie etwa monatlich einmal an bestimmten Tagen zusammenzurufen.

13

Vgl. NatVers.-Bd. 336 , Drucks. Nr. 391 , S. 26.

B. Verfassung der Länder.

2. Weitere Entwicklung:

So erwünscht demnach eine Entstaatlichung der Länder ist, so wenig kann ich anerkennen, daß sich aus dem gegenwärtigen Zustand unerträgliche Schwierigkeiten ergeben, die es unmöglich machen, eine ruhige Entwicklung abzuwarten. Die Länder werden von selbst dadurch ausgehöhlt, daß das Reich weitere Zuständigkeiten übernimmt. Die Einsicht, daß es überflüssig ist, Ministerien zu unterhalten, denen keine Zuständigkeit innewohnt, wird sich ganz von selbst Bahn brechen. In dieser Beziehung soll man von konservativen Völkern, wie den Römern und Engländern lernen, die die politische Form niemals zerbrochen haben, sondern von selbst haben zerfallen lassen. Es liegt nicht die geringste Veranlassung vor, etwa Bayern und Württemberg, die auch als Selbstverwaltungskörper durchaus angemessene Gebilde sind, und die sich in das Reichsganze ohne Schwierigkeiten mehr und mehr einfügen lassen, dadurch kopfscheu zu machen, daß man ihnen vorzeitig Titel und Würden nimmt und den Stempel einer Reichsprovinz aufdrückt. Die Entwicklung wird sich in aller Ruhe vollziehen, wenn man sie nicht künstlich stört.

3. Vorschlag:

Ich empfehle daher dringend, anläßlich des preußischen Antrags an diese Fragen, die eben erst durch die Reichsverfassung geregelt sind, nicht anzurühren; sie sind besonders kritisch und den Lärm nicht wert.

C. Reichsrat.

1. Zustand:

Auch die Einrichtung des Reichsrats bedarf nicht als eine besondere Eigenart des Bundesstaates angesehen zu werden. Vielmehr würde, auch wenn die Länder juristisch zu Selbstverwaltungskörpern herabgedrückt werden, erwünscht[522] sein, die Erfahrung dieser Selbstverwaltungskörper dem Reichsinteresse dienlich zu machen, damit eine Gesetzgebung vermieden wird, bei der allein die zentrale Bürokratie und die politischen Doktrinen entscheiden. Mag also an der Konstruktion des Reichsrats manches fehlerhaft sein, jedenfalls ist eine völlige Beseitigung dieser Einrichtung unrichtig und eine Verbesserung dieser Einrichtung nicht dringlich.

2. Vorschlag:

Ich empfehle daher dringend, an dieser Einrichtung jetzt nicht zu rütteln.

D. Gesandtschaften.

1. Zustand:

Daneben aber ist es mit der heutigen Auffassung von Reich und Ländern schon jetzt unvereinbar, wenn die Länder untereinander Gesandtschaften halten, oder gar auswärtige Gesandtschaften bei sich aufnehmen14. Es ist das fast so unvereinbar mit dem Reichsgedanken, wie der vor der Revolution noch übliche Zustand, daß ein Teil der Länder eigene Gesandtschaften im Auslande unterhielt, was durch die neue Reichsverfassung verboten ist.

14

Zum Gesandtschaftsrecht vgl. Dok. Nr. 86, P. 3 mit weiteren Hinweisen.

Es widerspricht völlig dem Aufbau des Reichs, daß ein Teil der übrigen Länder einen Gesandten bei Preußen und Preußen einen Gesandten bei den Ländern unterhält. Die Beziehungen der Länder untereinander zu pflegen, ist der Reichsrat die gegebene Stelle. Daneben besteht gewiß das dringende Bedürfnis, sich auch außerhalb der Sitzungen bei den Reichsbehörden über Wünsche der Länder und Absichten der Reichsregierung zu unterrichten. Daß dies die Aufgabe jedes Reichsratsmitgliedes ist, liegt auf der Hand. Soll aber das frühere Reichsratsmitglied zur Hervorhebung dieser Obliegenheit als „Bevollmächtigter Minister“ oder „Gesandter“ bezeichnet werden, so ist das sinngemäß.

Umgekehrt kann es aber nicht die Aufgabe eines preußischen Gesandten sein, in den Hauptstädten der Länder sich bei den Landesregierungen über die Absichten der Länder und die Wünsche der Reichsregierung zu unterrichten, sondern im Interesse des Einheitsgedankens muß hierfür eine von der Reichsregierung abhängige Persönlichkeit bei den Ländern vorhanden sein, der man die Bezeichnung eines Reichsbevollmächtigten und Reichsgesandten wird geben können15. Solche Bevollmächtigte sind für das Reich unentbehrlich, wenn es rechtzeitig und zuverlässig über die Zustände, Stimmungen und Strömungen in den Ländern unterrichtet sein, zu den Regierungen der Länder vertrauensvolle Beziehungen aufrechterhalten und Mißverständnisse und Meinungsverschiedenheiten, bevor sie Unheil anrichten, aus der Welt bringen will. Dazu reicht die einseitige Information des Reichs durch die Gesandten der Länder in Berlin nicht aus, da sie sich immer auf das beschränken wird, was zu sagen im Interesse der Länder liegt. Die vorzügliche Information z. B., die das Reich seit der Revolution[523] durch den preußischen Gesandten in München erhalten hat, hat sich sich geradezu als unentbehrlich erwiesen16. Trotz der Bewährung dieses jungen Diplomaten in dieser Stellung17 werden allerdings im allgemeinen die entsandten Personen nicht junge Diplomaten auf Durchgangsposten, sondern politisch geschulte, im inneren Reichsdienst bewanderte Personen sein müssen.

15

Diese Angelegenheit war im RKab. kontrovers diskutiert worden (vgl. Dok. Nr. 133, P. 10).

16

Zur Berichterstattung der pr. Gesandtschaft München vgl. Dok. Nr. 121, Anm. 1.

17

Gemeint ist der pr. Geschäftsträger in München, Legationssekretär Graf Zech.

Der gegenwärtige Zustand aber, wo das Reich mit seinen Bedürfnissen bei Preußen zu Gaste ist, ist unhaltbar. Er stellt den Charakter der Länder als selbständige Staaten in unerwünschter Weise in den Vordergrund und kann sachlich zu unerträglichen Konspirationen der Länder und zu einer Isolierung der Reichsregierung führen. Er ist zugleich geeignet, die französischen Bestrebungen auf Errichtung von Gesandtschaften bei den Ländern18 zu stützen.

18

Vgl. Dok. Nr. 130, Anm. 2.

2. Vorschlag:

Im empfehle daher dringend, auf Preußen dahin einzuwirken, daß es seine Gesandtschaften einzieht und den anderen Ländern bedeutet, daß es die Beibehaltung ihrer Gesandten bei Preußen als nicht mehr vereinbar mit den heutigen Verhältnissen hält. Wenn es Preußen mit seinen unitarischen Anschauungen ernst ist, kann es sich zu dieser Frage nicht hinter „bundesfreundliche“ Rücksichten verschanzen19. Das Reichsinterese geht vor.

19

Vgl. ebd., Anm. 1.

E. Gebietsumfang der Länder.

1. Die übrigen Länder außer Preußen:

Viel unerträglicher für eine gesunde Weiterbildung des einheitsstaatlichen Gesichtspunktes ist der Umstand, daß die verschiedenartige Größe der Länder es unmöglich macht, die Reichsverwaltung in der erforderlichen Weise zu dezentralisieren und in Selbstverwaltungskörper zu gliedern. Der Einheitsstaat kann nur dann durchgebildet werden, wenn die Möglichkeit besteht, innerhalb des Einheitsstaates in weitestem Umfange zu dezentralisieren. Solange der Staat seine Aufgabe darin sieht, sich nach außen zu verteidigen, die Bevölkerung vor Hammeldiebstählen, Mädchenraub und ähnlichen Dingen zu schützen, sie ins Heer zu zwingen und ihr möglichst viel Steuern abzunehmen, bedarf es keiner Dezentralisation. Sobald er aber seine Aufgabe auf alle die vielen sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Gebiete erstreckt, die der heutige Staat in seine Hand zu nehmen hat, führt die Zentralisation zur Verknöcherung. Je fortgeschrittener ein Volk ist, desto weniger will es seine örtlichen Angelegenheiten durch eine Verwaltungsmaschine geregelt wissen, die weitab vom Orte in Gang gesetzt wird. […] Eine weitgehende Dezentralisation aber bedeutet Selbstverwaltung. […]

Jede weitere Entwicklung zum Einheitsstaat ist deshalb davon abhängig, daß unterhalb der Reichszentrale leistungsfähige Selbstverwaltungskörper von[524] angemessener Größe vorhanden sind. Dabei ist es keineswegs erforderlich, daß diese Selbstverwaltungskörper rein mathematisch die gleiche Größe haben. Es gibt innerhalb Deutschlands auch Kreise und Städte von durchaus verschiedener Größe, ohne daß die Selbstverwaltungskörper darunter litten; im Gegenteil ist es für jede übergeordnete Stelle von Wert, Berichte aus Bezirken zu haben, die großzügig verwaltet sind, und daneben aus anderen, die in der Lage sind, sich mit liebevoller Sorgfalt den Einzelheiten ihres Bezirks zuzuwenden. Immerhin aber muß eine gewisse Mindestgröße vorhanden sein, da zu kleine Länder weder verwaltungstechnisch noch wirtschaftlich in der Lage sind, alle diejenigen Aufgaben zu übernehmen, die das Reich von seiner Zentrale abzuschieben genötigt ist. Schon heute führen Einrichtungen, die auf Grund der Reichsverfassung in den Ländern zu schaffen sind, in den kleinsten dieser Länder nur ein kümmerliches Leben. Häufig behelfen sich diese kleinen Länder damit, daß sie gemeinschaftliche Einrichtungen schaffen. Um ihre eigenen Kulturaufgaben aber drücken sich diese kleinen Staaten vielfach herum und versuchen mit mehr oder minder Glück, bei den benachbarten größeren Ländern zu Gaste zu gehen. Übernimmt man von Reichs wegen noch mehr Aufgaben und löst sie auf dem Wege der Dezentralisation, so wird sich die Unmöglichkeit, die Aufgaben den Zwergstaaten zu übertragen, noch unangenehmer bemerkbar machen. Es kommt noch hinzu, daß viele Staaten deswegen unhaltbare Gebilde sind, weil sie nicht über ein zusammenhängendes Gebiet verfügen, sondern wie z. B. Braunschweig und Anhalt wie Flicken über das preußische Gebiet verteilt sind. Jede Neuordnung des Reichs wird also davon auszugehen haben, daß die Zwergstaaten und die kleinen Staaten mit zerstreutem Gebiete zu verschwinden haben und daß die Mindestgröße eines Landes etwa 5000 qkm und etwa 500 000 Einwohner beträgt. Auf der anderen Seite wird man innerhalb des deutschen Einheitsstaates bis zu einer Gebietsgröße von etwa 70 000 qkm und einer Einwohnerzahl von etwa 6 Millionen unbedenklich heraufgehen können, so daß Bayern ohne Pfalz keineswegs als ein zu großes Land anzusehen wäre.

Keinesfalls ist es erforderlich, wegen Beseitigung der kleinen Länder eine Änderung der Reichsverfassung vorzunehmen. Gemäß Artikel 18 der Reichsverfassung hat es das Reich in der Hand, solche Gebilde im Wege der einfachen Reichsgesetzgebung zu beseitigen. Mit Thüringen ist ein durchaus erwünschter Anfang gemacht. Es steht im Begriffe, sich durch freiwillige Beschlüsse seiner Landesvertretung zu einem Lande von rund 11 600 qkm mit 1½ Millionen Einwohnern zusammenzuschließen. Wegen Hohenzollern, Waldeck und Birkenfeld sind Verhandlungen angeknüpft worden. Wegen Schaumburg-Lippe, Anhalt, Braunschweig, Groß-Hamburg, Fürstentum Lübeck und Bremen (bei letzterem drängt die wirtschaftliche Zusammengehörigkeit der preußischen Städte Lehe und Geestemünde mit der bremischen Stadt Bremerhaven zu einer Lösung) werden Verhandlungen zu führen sein. Es wäre aber unrichtig, diese Verhandlungen in der gegenwärtigen Zeit zu überstürzen, zumal sie zu einem großen Teile mit dem preußischen Problem zusammengehen. […]

[525] E. Gebietsumfang der Länder.

2. Preußen:

Viel mehr Schwierigkeiten aber als der Umstand, daß es zu kleine Länder innerhalb des Deutschen Reichs gibt, bietet die Tatsache, daß bei der Größe Preußens eine wirkliche Dezentralisation vom Reiche nach Preußen überhaupt nicht möglich ist. Der Gedanke, Preußen mit fast ⅔ des Reichsgebiets als Selbstverwaltungskörper innerhalb des Reichs beizubehalten, ist unmöglich. Vielmehr wird Preußen immer ein Staat im Staate bleiben. Die Stellung, die die Reichsregierung zu den Provinzialinstanzen haben muß, wird von der preußischen Regierung abgefangen. Es kommt hinzu, daß bei der überragenden Größe Preußens, in allen Staatsangelegenheiten, in denen die Zuständigkeit zwischen dem Reiche und den Ländern nicht ganz scharf abgegrenzt ist, – und das kann gerade bei den Fragen der großen Politik fast nirgends der Fall sein – zwei Verantwortliche für dieselbe Sache und auch fast für dasselbe Gebiet vorhanden sind. Von diesen Verantwortlichen wird der eine – die Reichsregierung oder der Reichsminister – von der Öffentlichkeit und von dem Reichstag verantwortlich gemacht. Die andere Seite aber, deren Verantwortung vor der Öffentlichkeit und im Parlament mehr zurücktritt, verfügt über den nachgeordneten Beamtenkörper und damit in der Regel über die bessere Möglichkeit, sich zu unterrichten und sich durchzusetzen. Auch bei den besten persönlichen Beziehungen ergeben sich dadurch sachliche Schwierigkeiten; diese Schwierigkeiten machen sich insbesondere bemerkbar, wo es sich um große politische Aufgaben handelt. Niemand wird heute sagen können, ob für die Aufrechterhaltung der guten Stimmung im Rheinland, für ein günstiges Ergebnis der Abstimmung in Oberschlesien etwa in erster Linie der Reichsminister oder der preußische Minister des Innern verantwortlich ist. Ebenso fraglich ist, ob die Verantwortung der Maßnahmen, die etwa zur Vermeidung oder Beendigung eines großen Bergarbeiterstreiks im rheinisch-westfälischen Industriebezirk zu ergreifen sind, dem Reichskabinett oder der preußischen Regierung in erster Linie zufallen, wie dann bereits unter dem alten Regime bei einem der großen Bergarbeiterstreiks diese Frage zu Zweifeln und Verzögerungen geführt hat20. Und ob endlich die Sorge für eine verständige Haltung gegenüber dem Katholizismus eine Angelegenheit des Reichs oder des für die Verwaltung seines Kulturwesens sonst verantwortlichen Preußens ist, wird schwer zu sagen sein, obwohl gerade im Augenblick aus dieser Frage schwere Verwicklungen zu entstehen drohen. Gemeinsame Verantwortung aber wäre nur möglich, wenn dauernd engste Fühlung gehalten werden könnte. Dazu fehlt aber beiden Stellen, die verschiedenen Kabinetten angehören, dadurch, daß sie durch[526] die Verhandlungen in den Kabinetten und den Parlamenten und innerhalb des eigenen Ressorts vollauf in Anspruch genommen sind, die Zeit. Die verwickelte Organisation ergibt Verzögerungen, Reibungen und Widersprüche. Solche Verhältnisse haben sich bereits im alten Reiche ergeben. Wenn damals Schwierigkeiten zwischen dem Reiche und Preußen entstanden (man denke z. B. an die Flucht des Staatssekretärs von Delbrück in die Öffentlichkeit wegen des Wohnungsgesetzes21), so pflegte man diese Schwierigkeiten auf die verschiedenartige politische Zusammensetzung der beiden Parlamente und das Abfärben dieser Verschiedenheit auf die Regierung zurückzuführen. Ich habe schon vor Jahren erklärt, daß darin nicht die Hauptursache liege. Es ist auch unrichtig, die Hauptursache in dem Feldwebelgeist zu sehen, der an manchen Stellen innerhalb des Reichs und Staats die Bürokratie beherrscht, der nur für die eigene Kompagniestube sorgt und jede Einmischung von außerhalb nach Art eines treuen Wächterhundes wegzubellen oder wegzubeißen versucht. Solche Umstände können die Schwierigkeiten manchmal vermehren. Ihre eigentliche Ursache aber liegt darin, daß es wider die Natur der Dinge geht, zwei verantwortliche Verwalter für dieselbe Sache einzusetzen. Erlangt Preußen nicht die Hegemonie, so muß sich seine Regierung fortgesetzt in dem Gefühl der Zurücksetzung befinden, indem sie beanspruchen muß, als Vertreterin des größeren Teiles der Nation mit ihren Anschauungen durchzudringen. Auch in denjenigen Angelegenheiten, die zur Reichszuständigkeit gehören, bedeutet die zweite Zentralinstanz in Berlin eine wesentliche Verzögerung; die Erledigung der Geschäfte würde bedeutend einfacher werden, wenn das Reich statt mit ihr, unmittelbar mit den Provinzinstanzen verhandeln könnte. Ein Einheitsstaat mit dezentralisierten Einrichtungen kann Deutschland nur dann werden, wenn man davon absieht, Preußen als Selbstverwaltungskörper in das neue Reich einzugliedern. Eine solche Anschauung weiß sich von Preußenhaß vollkommen frei. Wie Brandenburg in Preußen aufgegangen ist, ohne daß der gute Brandenburger das für eine Selbstentäußerung angesehen hätte, so muß Preußen heute in das Reich aufgehen.

20

Es handelt sich hier wahrscheinlich um den Streik der Bergarbeiter im Ruhrgebiet vom Mai 1889. RK Bismarck hatte in seiner Eigenschaft als PrMinPräs. die pr. Staatsbehörden zu einer neutralen Haltung in dem Arbeitskonflikt angehalten, während der Kaiser unter Umgehung der zuständigen pr. Ministerien dem OPräs. in Münster befahl, „umgehend die Direktoren oder Vorstände der Aktiengesellschaften auf das energischste zu zwingen, die Lohnerhöhungen in kürzester Frist eintreten zu lassen“ (Hans Georg Kirchhoff: Die staatliche Sozialpolitik im Ruhrbergbau 1871–1914. S. 56).

21

Vgl. dazu die Ausführungen des derzeitigen StS Delbrück in der RT-Sitzung vom 7.2.13 (RT-Bd. 287, S. 3556  ff.).

Nun gilt allerdings auch für Preußen, daß seine Regierung von selbst um so überflüssiger wird, je mehr Zuständigkeiten und politisches Übergewicht das Reich erlangt. Ein preußischer Verkehrsminister wird schon demnächst von selbst in Wegfall kommen. Der Kultusminister wird durch ein Reichsschulgesetz einen Teil seiner Zuständigkeiten an das Reich, einen Teil an die Gemeinden verlieren. Der Finanzminister hat mit der Steuerverwaltung einen großen Teil seiner technischen Aufgaben verloren und ist mehr auf die finanzielle Verantwortung für die preußische Staatsverwaltung beschränkt worden. Auch für den Handelsminister ist um so weniger Raum, je mehr die Wirtschaftspolitik Reichsangelegenheit wird. Der Wohlfahrtsminister endlich ist bei dem Charakter der Wohlfahrtseinrichtungen, die im großen Ganzen in der örtlichen Instanz zu lösen sind, schwer in der Lage, sich als oberste Instanz noch neben der[527] Reichsinstanz zu behaupten. Aber der Umwandlungsprozeß, der mit Preußen vollzogen werden muß, ist so unendlich viel schwieriger, als derjenige bei den übrigen Ländern, daß hier mit einem bloßen laisser faire nichts getan ist. Es muß zielbewußt seitens der Reichsverwaltung und der preußischen Verwaltung auf den schlüssigen Zustand hingewirkt werden.

Trotzdem aber wäre es verhängnisvoll, auf den Weg einer Zerschlagung Preußens heute schon zurückzukommen. Solange die Entwicklung zum Einheitsstaate noch nicht weiter fortgeschritten ist, bedeutet die Zerschlagung Preußens die Aufrichtung neuer Mittelstaaten, die erst allmählich auf die Stellung von Reichsprovinzen herabgedrückt werden könnten. Diese neuen Mittelstaaten würden sich dieser Entwicklung aller Voraussicht nach viel kräftiger entgegenstemmen, als dies ein wohlgeleitetes Preußen tun wird. Allerdings ist es nicht ausgeschlossen, daß die Ablösung von Provinzen von Preußen sich auf Grund des Artikels 18 der Reichsverfassung nach Ablauf der zweijährigen Sperrfrist22 vollziehen wird. Aber eine solche Ablösung würde einen ganz mangelhaft gegliederten preußischen Staat zurücklassen, namentlich, wenn man davon ausgeht, daß manche Bezirke, wie das zwischen Hannover und dem Rheinland gelegene Industriegebiet, bei Preußen würden verbleiben wollen, so daß die Landkarte Preußen als ein politisch und wirtschaftlich völlig unmögliches Gebilde ausweisen würde. Es darf also auch damit nicht gerechnet werden, daß nach zwei Jahren etwa diese unter Preußens Bestand gelegte Sprengbombe von selbst dazu führen wird, daß es sich in organisch brauchbare Teile zerlegen wird. Vielmehr macht es gerade der Artikel 18 der Reichsverfassung erforderlich, einem kommenden Zustande rechtzeitig vorzuarbeiten und dafür zu sorgen, daß die Entwicklung sich systematisch vollzieht23.

22

Vgl. Dok. Nr. 22, Anm. 11.

23

Der NatVers. hatte am 22.7.19 anläßlich der Beratung des Art. 18 RV der Errichtung einer Zentralstelle zugestimmt, die bei der Änderung des Gebiets und bei der Neubildung von Ländern gutachterlich mitwirken sollte. Die Verhandlungen über die Schaffung dieses Gremiums sind Anfang 1920 noch nicht abgeschlossen. Die dabei auftretenden Schwierigkeiten werfen ein Licht auf die Realisierungschancen der vom RIM empfohlenen Vorgehensweise. Koch berichtet in einer Tagebuchaufzeichnung vom 18. 2. über „Verhandlungen mit dem Reichsratsausschuß über die Errichtung einer Stelle zur Prüfung der Neugliederung des Reiches. Völlig ablehnende Haltung Preußens. Nobis erklärt, daß manche Mitglieder der Reichsregierung nichts anderes im Kopf hätten, als an der Loslösung der Rheinlande und der Zertrümmerung Preußens zu arbeiten. Heine tritt unerschütterlich für die Erhaltung Preußens ein. Er sieht nicht, daß der Art. 18 der Reichsverfassung in der Welt ist, und er, wenn er blind ist, gegen ihn anrennt. Er versteht nicht, daß vernünftige Lösungen vorbereitet werden müssen. Er kämpft noch immer gegen den Radikalismus Hugo Preuß’ und stößt dabei meine Hand zur Vermittelung zurück. Der echte Konservative! Und die ganze Gebietsratsversammlung macht die Sache mit. Nur der Hanseat ist wieder einmal vernünftig, ebenso auch der Thüringer, der noch nicht den Ahnenstolz der anderen Landesvertreter hat.“ (Nachl. Koch-Weser , Nr. 16, S. 479–481). – Über die Zentralstelle s. weiter in dieser Edition: Das Kabinett Müller I, Dok. Nr. 24, P. 11.

Bereits die Reichsverfassung enthält auf meinen Antrag die Bestimmung, daß die preußischen Provinzen im Reichsrat vertreten sind24. Damit ist dem[528] gerechtfertigten Bestreben, dem Reichsrat wirklich die Erfahrungen aller Verwaltungen, die außerhalb der Hauptstadt geführt werden, und die Anschauungen aller deutschen Volksstämme zuzuführen, Rechnung getragen. In derselben Weise wird auch künftig innerhalb der Gesetzgebung und Verwaltung des Reichs darauf geachtet werden müssen, daß man auch Preußen nicht in derselben Weise dezentralisieren kann, wie andere Länder. Das hat seinen Niederschlag bereits in der Gliederung des Reichs in Landesfinanzämter gefunden. Aber auch wo das Reich keine eigenen Organe draußen im Lande schafft, sondern die Aufgaben an die Landesverwaltung überträgt, wird es in vielen Gesetzen sich empfehlen, im Benehmen mit Preußen diese Aufgaben in Preußen an Provinzialinstanzen abzugeben. So habe ich bei dem Jugendwohlfahrtsgesetz in Aussicht genommen, daß unter dem Reichsjugendamt von den Ländern Landesjugendämter errichtet werden, die sich im allgemeinen mit dem Umfang eines Landes decken, aber in Preußen provinzielle Organisationen sein müssen. Es wäre völlig unzweckmäßig, wenn Preußen nochmals wieder eine Zentralorganisation unter der Reichsorganisation treffen würde. Sitzen im preußischen Wohlfahrtsministerium Kräfte, die für diese Aufgabe besonders geeignet sind, so müssen sie in die Reichszentrale übernommen werden. Es dürfte bei Beratung des preußischen Antrags das preußische Staatsministerium allgemein dahin festzulegen sein, daß es bereit ist, sich als unnötige Zwischeninstanz da auszuschalten, wo das Reich die Führung in der Hand hat und Reichsgesetzen, die diesen Weg gehen, keine Schwierigkeiten zu bereiten. – Die Hauptsache allerdings wird Preußen selbst zu leisten haben, indem es seine eigenen Verwaltungsaufgaben nach Kräften dezentralisiert. Soviel mir bekannt ist, liegen nach dieser Richtung der preußischen Regierung Organisationsvorschläge vor, die zu unterstützen in dringendem Interesse des Reiches liegt25. – Hebt man auf diese Weise die preußischen Provinzen und drückt auf der anderen Seite die Länder, so gleichen sie sich von selbst aus. Man gelangt also auf diesem Wege unverkennbar zu der Einsicht, daß innerhalb des deutschen Einheitsstaates für eine zentrale preußische Regierung kein Raum mehr ist; was in den süddeutschen Ländern sich ganz von selbst entwickeln wird, wird mit einiger Nachhilfe sich auch in Preußen ergeben.

24

Gemäß Art. 63 RV „wird die Hälfte der preußischen Stimmen nach Maßgabe eines Landesgesetzes von den preußischen Provinzialverwaltungen gestellt“. Vgl. dazu Kochs Ausführungen vor dem Verfassungsausschuß (NatVers.-Bd. 336 , Drucks. Nr. 391 , S. 445 f.) sowie Art. 168 RV nebst Änderungsgesetz vom 6.8.20 (RGBl. S. 1565 ).

25

Das PrStMin. hatte den früheren kgl. Innenminister Drews zum StKom. für Verwaltungsreform ernannt. In Übereinstimmung mit RIM Koch tritt Drews für eine schrittweise Umwandlung des Reichs in einen Einheitsstaat ein, wobei Preußen durch Erweiterung der Provinzialautonomie zu der angestrebten Rationalisierung der Verwaltungspraxis beitragen soll. Angesichts der auch von ihm als drohend angesehenen Gefahr einer Zerteilung Preußens empfiehlt er dem PrStMin. in einer Denkschrift u. d. T. „Deutscher Einheitsstaat und Preußische Verwaltungsreform“, sich bald für ein bestimmtes Programm zu entscheiden und mit dessen Durchführung zu beginnen. Die Denkschrift legt Drews dem RKab. mit Anschreiben vom 27. 1. zur Kenntnisnahme, wahrscheinlich zur Vorbereitung einer in Aussicht genommenen gemeinsamen Sitzung des RKab. und des PrStMin., vor (R 43 I/1872, Bl. 91–97).

Alles das aber reicht nicht aus, um die sich unmittelbar in den nächsten, für die Zukunft unseres Volkes besonders wichtigen Jahren ergebenden Schwierigkeiten aus dem Wege zu räumen. Wir müssen vor Reibungen und Widersprüchen in unserer Politik in einer Zeit gesichert sein, wo unsere Grenzgebiete[529] bedroht sind, wo unser Volk in allen seinen Gliedern einschließlich der Beamtenschaft einer starken und einheitlichen Führung bedarf und wo wirtschaftliche und finanzielle Schwierigkeiten von unvergleichlicher Größe zu überwinden sind.

Es ist deshalb innerhalb dieser Zeit eine engere Fühlungnahme zwischen der preußischen und der Reichsregierung unumgänglich. Der jetzige Zustand, daß sich die beiden Kabinette bei ihren Beratungen gleichzeitig lediglich durch die Unterstaatssekretäre in der Reichskanzlei und beim preußischen Ministerpräsidenten oder deren Hilfsbeamte vertreten, ist nicht als ausreichend anzusehen. Die Anregung, den Gegensatz von oben herunter schon dadurch zu überbrücken, daß der Reichspräsident gleichzeitig preußischer Staatspräsident würde, scheidet aus, da Preußen den Versuch machen will, einen Großstaat ohne ein Staatsoberhaupt zu verwalten26. Am erwünschtesten würde es mir bei dieser Sachlage erscheinen, wenn das Amt des Reichskanzlers wiederum mit dem Amte des Ministerpräsidenten verbunden würde. Ist das nicht erreichbar, so sollte das Ministerium des Innern als das politisch am meisten interessierte Ministerium gemeinschaftlich sein. Andernfalls könnte in Frage kommen, einen gemeinsamen Reichs- und Staatsminister für das besetzte Gebiet zu schaffen, zumal sich die Einrichtung des Reichs- und Staatskommissars mit seiner Abhängigkeit vor den Besatzungsbehörden nicht voll bewährt. Sofern auch das auf Schwierigkeiten stößt, sollte wenigstens dadurch, daß den am meisten interessierten Fachministerien des Reichs Sitz und Stimme im preußischen Kabinett gegeben wird, für eine engere Fühlung Sorge getragen werden. Erfährt man von einer Meinungsverschiedenheit zwischen den Mitgliedern der beiden Kabinette erst dann, wenn sich beide Teile in fertigen Kabinettsbeschlüssen festgelegt haben, so sind diese Meinungsverschiedenheiten nicht mehr ohne heftige Zusammenstöße aus der Welt zu bringen. […] Dauert der gegenwärtige Zustand an, so ist mit der größten Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, daß in absehbarer Zeit zwischen den beiden verantwortlichen Stellen ein Gegensatz entsteht, der innerpolitisch und außerpolitisch zu schweren Schädigungen führen könnte.

26

Vgl. dazu eine in der Rkei angefertigte streng vertrauliche Aufzeichnung über eine Sitzung des PrStMin. vom 3.11.19, in der über die „Präsidentenfrage in Preußen“ beraten wurde. Danach habe der referierende PrIM Heine erklärt, „daß mit Rücksicht auf die ablehnende Haltung der sozialdemokratischen und demokratischen Fraktion [der PrLV] bei der Beratung der Notverfassung und im Hinblick auf den starken Druck, der seitens des Reiches seinerzeit auf Preußen ausgeübt worden sei, die Schaffung der Stellung eines Staatschefs (Präsidenten) nicht möglich sein werde“. Vom PrStMin. wurde allerdings gleichzeitig die Notwendigkeit betont, „daß irgend ein dritter, außerhalb des Getriebes des Parlaments stehender hemmender Faktor vorhanden sei, wie im Reich der Präsident und auch der Reichsrat“ (UStS Albert an den Gesandten Nadolny, 4.11.19; R 43 I/2279, Bl. 4–7).

F. Schlußfolgerung:

Demnach halte ich es für richtig, die Verhandlungen über den preußischen Antrag auf Verhandlungen mit Preußen zu beschränken. Zu einer Änderung der Reichsverfassung liegt keine Veranlassung vor. Verhandlungen zur Erweiterung[530] der Aufgaben des Reichs innerhalb der Reichsverfassung, wie z. B. wegen Übernahme der Justiz, lassen sich besser ohne Bezugnahme auf den preußischen Antrag einleiten. Politische Gründe erfordern, daß man die süddeutschen Staaten und namentlich Bayern möglichst bald nach der Richtung beruhigt, daß man nicht beabsichtige, jetzt auf einmal durch Änderung der eben erst beschlossenen Reichsverfassung oder durch andere plötzliche Maßnahmen zum Einheitsstaat zu gelangen. Die durch den Antrag gebotene Gelegenheit aber völlig unbenutzt verstreichen zu lassen, wäre für alle Freunde des Einheitsstaates ein Fehler. Es läge weder im Interesse der preußischen Staatsregierung, noch im Interesse der Reichsregierung, daß man ihnen nachsagen könnte, sie wüßten mit dem Antrage nichts anzufangen. Preußen gegenüber ist deshalb zu erstreben:

1.

Preußen wird in seiner Verfassung und in seiner Gesetzgebung auf eine weitgehende Dezentralisation seiner Provinzen hinarbeiten. Es wird sich einem gleichen Vorgehen der Reichsgesetzgebung nicht widersetzen.

2.

Zur Aufrechterhaltung der Einheitlichkeit mit der Reichsregierung nimmt Preußen in Aussicht, verfassungsmäßig oder gewohnheitsmäßig Mitglieder des Reichskabinetts in seine Regierung aufzunehmen.

3.

Die preußischen Gesandtschaften bei den übrigen Ländern werden beseitigt, und den übrigen Ländern wird bedeutet, daß Preußen Gesandtschaften der Länder bei Preußen nicht erwünscht sind27.

27

Am 30. 1. findet eine gemeinsame Sitzung des RKab. und des PrStMin. statt, in der die Initiative der PrLV vom 17.12.19 besprochen wird. Ein Protokoll dieser Sitzung liegt in der üblichen Form nicht vor. Zu den Akten ist der „Entwurf einer Pressenotiz oder eines Schreibens an die Preußische Regierung über die Stellung der Reichsregierung zu der Einheitsstaats-Resolution der Preußischen Landesversammlung“ genommen worden (R 43 I/1872, Bl. 106 f.), der nach der Sitzung angefertigt zu sein scheint. Er trägt hschr. Vermerke GehRegR Brechts vom 30. 1., aus denen hervorgeht, daß der „Entwurf“ dem RK sowie „als Unterlage Herrn Min[ister] Koch gegeben“ worden ist. Koch gibt seinerseits ein „Kommuniqué“ über die Sitzung an WTB, das die Zeitungen Kochs Tagebuchaufzeichnung vom 3. 2. zufolge „etwas reichlich diplomatisch nennen. Aber bei der Empfindlichkeit der Süddeutschen darf man nicht einmal recht deutlich sagen, daß man ohne Gewalt dem Einheitsstaat zustrebt“ (Nachl. Koch-Weser , Nr. 21, Bl. 51). In der auf den 30. 1. rückdatierten Vorlage der WTB-Verlautbarung vom 2. 2. heißt es u. a: „Es herrschte Einigkeit darüber, daß die Reichsverfassung eine ausreichende Grundlage dafür gewähre, die einheitlichen Grundlagen des Reichs zu erhalten und auszubauen. […] Andrerseits wurden die Schwierigkeiten, den Preußischen Staat in ein dezentralisiertes Reich einzugliedern, nicht verkannt. Aber auch hier versprach man sich eine Abhilfe nicht in dem unhistorischen Gedanken einer Zerschlagung Preußens, sondern ging davon aus, daß die Entwicklung organisch vor sich zu gehen habe […]. Zur weiteren Klärung der Fragen wurde ein Unterausschuß aus drei Reichsministern und drei Preußischen Minstern gebildet“ (ebd., Bl. 99 ff.). Soweit ersichtlich, hat der hier beschlossene Ausschuß nie getagt. – Zur Entwicklung des Verhältnisses von Reich und Preußen s. in dieser Edition: Das Kabinett Fehrenbach, Dok. Nr. 149.

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