2.45.2 (mu21p): 2. Reichsreform.

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2. Reichsreform3.

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Das RKab. hatte am 1.10.28 unter P. 4 zur Ministerbesprechung beschlossen, den Ausschuß für Verfassungs- und Verwaltungsreform zum 22. 10. einzuberufen. – Dazu hatte Pünder dem RIM mitgeteilt: Nach den schwierigen Vorarbeiten, die die vom Ausschuß berufenen Berichterstatter geleistet hätten, erhoffe sich der RK von der Sitzung eine Förderung des Problems. „Er weiß sich in dieser Hinsicht mit dem ganzen Kabinett einig und glaubt auch, daß die Öffentlichkeit eine positive Stellungnahme des Ausschusses nunmehr erwartet“ (5.10.28; R 43/1878, Bl. 213 f.).

Der Reichsminister des Innern wies zunächst darauf hin, daß die Ausschüsse keine Organe der Reichsregierung seien. – Der Wortlaut der vom Reichsminister des Innern am 17. Oktober mitgeteilten Entschließung, die Ministerialdirektor Dr. Brecht im Einvernehmen mit Ministerialdirektor Poetzsch-Heffter vorgelegt habe, gehe zwar nach seiner Auffassung an einigen Stellen in der Formulierung nicht weit genug, es sei aber wohl zweckmäßig, wenn sie von Ländervertretern eingebracht werde, keinesfalls von der Reichsregierung4. Die Mehrheit der Reichsregierung und des Ausschusses dürfte für den Einheitsstaat eintreten.

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Die Formulierung lautete: „Der Ausschuß stimmt mit der RReg. darin überein, daß die Reichsreform getragen sein muß von der Erkenntnis der Notwendigkeit einer starken Reichsgewalt, der Bedeutung der vielgestaltigen Eigenarten des deutschen Volkslebens und des Erfordernisses sparsamster Finanzgebahrung der öffentlichen Haushalte. – Im einzelnen gelangte der Ausschuß zu folgenden Beschlüssen: I. 1. Der Ausschuß hält es im Gesamtinteresse und im Interesse der beteiligten Länder für notwendig, daß die Frage einer Verschmelzung von kleineren und mittleren nord- und mitteldeutschen Ländern mit den umliegenden Gebieten (Preußen oder anderen Ländern) mit größter Beschleunigung geklärt wird. – 2. Der Ausschuß hält in Übereinstimmung mit fast allen Reformvorschlägen, insbesondere mit dem Beschluß der verfassungsgebenden preußischen Landesversammlung von 1919, dem Bericht des preußischen Mitglieds MinDir.s Dr. Brecht vom 15./30. 6. [Auszug in: Ursachen und Folgen VII, S. 116 ff.] und des sächsischen Berichterstatters Dr. Poetzsch-Heffter vom September 1928 im Ziele grundsätzlich eine Zusammenfassung der preußischen Zentralregierung mit der RReg. für erforderlich. Er erachtet aber eine isolierte Entscheidung hierüber nicht für möglich, sondern sieht es als notwendig an, daß zunächst geklärt wird, wie sich in diesem Falle das Verhältnis des Reichs zu den übrigen Ländern gestaltet. – 3. Der Ausschuß hält das Fortbestehen von größeren Zwischengebieten (Ländern, Provinzen) für erforderlich. – II. Zur weiteren Vorbereitung des Berichts soll das Institut der Auftragsverwaltung in dem Sinne ausgearbeitet werden, daß die RReg. die Landesregierungen mit der Ausführung von Angelegenheiten der Reichsverwaltung beauftragen kann, daß in diesem Falle die Verwaltung nach näherer Anweisung der RReg. zu führen ist und für die Ausführung keine Verantwortung gegenüber dem LT, sondern gegenüber dem RT besteht. – III. Es soll ferner erörtert werden: 1. wie in dem Falle einer Zusammenfassung der preußischen Regierung mit der RReg. zu gestalten sind: a) die Verwaltung der preußischen Provinzen, b) der LT und der RT, c) der RR; wie in dem gleichen Falle das Verhältnis des Reichs zu den anderen großen Ländern im Sinne einer Zusammenfassung der beiderseitigen Verwaltung gestaltet werden kann; 3. inwieweit schon jetzt Richtlinien für die Zusammensetzung der Behörden in den Zwischengebieten (Mittelinstanz, Land, Provinz) gegeben werden können“ (RK Müller stellte diese Formulierung in der Vormittagssitzung des Ausschusses am 22. 10. zur Debatte. Stenographische Niederschrift – gedruckt –; R 43 I/1879, Bl. 173-218, hier: Bl. 174-184).

[162] Der Reichsminister der Finanzen habe vorgeschlagen, daß die Frage der kleineren und mittleren Länder beschleunigt geregelt werden solle und daß hierzu ein Reichsorgan bestimmt werde, das nötigenfalls zur Entscheidung berufen sei, wenn eine Einigung nicht zu erzielen wäre. Er glaube aber, daß dieser Vorschlag zunächst noch nicht angenommen werden würde und schlage vor, daß zunächst die Berichte der Ministerialdirektoren Poetzsch-Heffter und Brecht5 sowie des bayerischen Ministerpräsidenten6 abgewartet würden, und daß etwa vor Beginn der Verhandlungen am 23. Oktober das Reichskabinett darüber Beschluß fasse, ob es mit eigenen Vorschlägen hervortreten solle, und welchen Inhalt diese Vorschläge haben sollten.

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MinDir. Brecht ging in der Ausschußsitzung am 22. 10. von der in Anmerkung 4 abgedruckten Formulierung aus; MinDir. Poetzsch-Heffter bezog sich auf seinen „Bericht über Schwierigkeiten im Verfassungsleben“, den er historisch aufgebaut hatte (gedruckt; R 43 I/1878, Bl. 123-147); von MinDir. Brecht lagen außerdem „Nähere Angaben über Zuständigkeitsüberschneidungen und Doppelarbeit zwischen Reich und Ländern“ vor (gedruckt; R 43 I/1878, Bl. 90-95).

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Bereits am 10. 10. hatte die bayerische Gesandtschaft in Berlin den Bericht des bayerischen MinPräs., „Die Mängel des deutschen Verfassungslebens“, als ersten Teil seines Materials zur Verfassungsreform übermittelt (R 43 I/1878, Bl. 235-259). Der zweite Teil der bayerischen Denkschrift, „Vorschläge zur Änderung der Reichsverfassung“, wurde erst in der Unterausschußsitzung vom 10. 11. von MinPräs. Held in wenigen Exemplaren verteilt, u. a. an den RIM und an StS Zweigert. Der Gesandte v. Haniel verschaffte Wienstein auf dessen Bitte ein weiteres Exemplar und wollte feststellen, ob die Schrift nicht auch „ordnungsgemäß verteilt werden soll“ (Vermerk Wiensteins vom 14.11.28; R 43 I/1879, Bl. 263).

Der Reichsminister der Finanzen äußerte gegen den Vorschlag Brechts Bedenken, insbesondere gegen Punkt I,2. Über das Aufgehen Preußens im Reiche könne nicht eher Beschluß gefaßt werden, als bis die Frage geklärt sei, welche Wirkungen sich daraus für die süddeutschen Länder ergeben. Auch er halte das Aufgehen der kleineren und mittleren norddeutschen Länder in Preußen für geboten. Bayern werde voraussichtlich nur vorschlagen, daß ein Unterausschuß gebildet wird, der die vorliegenden Beschwerden prüfen solle. Dies würde aber keinesfalls genügen.

[163] Der Reichsminister der Justiz sprach sich ebenfalls dafür aus, daß sich die Reichsregierung zunächst im Länderausschuß mit Vorschlägen zurückhält. Andererseits hielt er es für richtig, daß sie im weiteren Verlauf der Verhandlungen Vorschläge mache. Es sei erforderlich, mit Nachdruck auf eine Endlösung hinzuwirken. Der Bund zur Erneuerung des Deutschen Reiches7 habe mit seinen Vorschlägen8 für die Aufklärung weiter Kreise gute Vorarbeit geleistet. Der von ihm gezeigte Weg sei aber nicht gangbar. Nach ihm werde eine Zwischenlösung erstrebt, bei der Preußen in das Reich aufgehen solle, während die süddeutschen Länder in ihrer bisherigen Struktur bestehen blieben. Der Plan werde wohl von Preußen bekämpft werden, das nur im Reiche aufgehen wolle, wenn auch die anderen Länder im Reiche aufgehen; er werde aber auch von den süddeutschen Ländern jetzt bereits bekämpft werden, weil sie das Ende voraussähen9. Deswegen sei er auch in nahezu allen politischen Kreisen abgelehnt worden.

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Der „Bund zur Erneuerung des Deutschen Reiches“ war im Januar 1928 gegründet worden und stand unter der Leitung des ehemaligen RK Luther (Lutherbund).

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Der Lutherbund hatte am 8. 10. eine Denkschrift über die Reichsreform veröffentlicht, die am 31. 10. ergänzt wurde. In ihr forderte der Bund eine Angliederung Preußens an das Reich als Reichsland und daß die norddeutschen Länder als Provinzen in dem Reichsland aufgehen. Die süddeutschen Gebietsteile Preußens sollten den umliegenden Ländern angegliedert werden.

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Daß die bayerische Presse den Reformplänen des Lutherbundes ablehnend gegenüberstehe, da sie eine Verschlechterung des bestehenden Zustands bedeuteten und ihre Durchführung die Zentralisation im Gefolge haben müßte, hatte der Vertreter der RReg. München bereits am 10. 8. gemeldet (R 43 I/2251, Bl. 324-327, hier: Bl. 324). Die Presse habe seit August ihre Auffassung nicht geändert und die Denkschrift des Lutherbundes allgemein als Versuch angesehen, einen Einheitsstaat zu schaffen, hatte der Vertreter der RReg. München am 10. 10. geschrieben (R 43 I/2252, Bl. 227-231). Über die Auffassung der bayerischen Regierung zu dieser Denkschrift hatte er drei Tage später mitgeteilt, daß sie ihr in keiner Weise für eine annehmbare Reichsreform geeignet erscheine. Die theoretischen Schwierigkeiten zwischen dem Reich und Preußen würden übertrieben. Letztes Ziel der Denkschrift sei der für das Volk verhängnisvolle Einheitsstaat. Die Hauptschwierigkeiten lägen nicht bei der RReg. oder dem RT, sondern bei den Zuständigkeitsbestrebungen der Reichsbürokratie. Die Konstruktion einer Personalunion zwischen RR und preußischem Staatsrat, sowie zwischen RT und Pr. LT sei ebenso unmöglich wie zwischen RPräs. und Pr.StPräs. bzw. zwischen RK und Pr.MinPräs. Eine genaue Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Reich und Ländern werde zu einer Besserung des Verhältnisses führen. Alles was nicht für das Reich notwendig sei, solle den Ländern überlassen bleiben (R 43 I/2252, Bl. 245-247).

Der Reichsminister der Justiz entwickelte dann eingehend das Programm für eine Reichsreform, das sich aus der Anlage ergibt10. Es sei erforderlich,[164] die Neugliederung des Reichs und die Zuständigkeit der öffentlichen Gewalt in ihm zu regeln.

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Die Anlage lautet: „Inhalt der Reichsreform soll sein: I. Für die Gliederung des Reiches gilt: a) Es ist erforderlich, unterhalb des Reiches leistungsfähige Länder bestehen zu lassen. Die Länder müssen leistungsstark und einerseits so beschaffen sein, daß eine Abgabe von Aufgaben an sie keine neue Zentralisation der Aufgaben, sondern eine Dezentralisation bedeutet. b) Die Reichsverwaltungsbezirke sind den Grenzen der neuen Länder nach Möglichkeit anzupassen. – II. Für die Zuständigkeit der Länder gilt: a) Den Ländern sind zur Erledigung im Wege der Eigenverwaltung alle diejenigen Aufgaben zu übertragen, die nicht als Lebensfragen der Nation vom Reiche oder im Auftrage des Reiches zu erledigen sind. Dabei wird sich auf vielen Gebieten das Reich mit einer Oberschicht von Gesetzen und Anordnungen begnügen und die nähere Durchführung den Ländern unter selbständiger Verantwortung überlassen können. b) Die Länderverwaltungen wirken bei der Ausführung der dem Reiche vorbehaltenen Aufgaben als Beauftragte des Reiches mit. Sie sind bei der Erledigung solcher Aufgaben an die Anweisungen des Reiches gebunden. – III. Für die Organisation der Länder gilt: a) Die Bevölkerungen der Länder sollen ihre Landtage nach den Grundsätzen der Reichs-Verfassung wählen und die Landtage sollen ihre Regierungen auf Zeit wählen. b) Die Organisation des Unterbaus in den Ländern wird nach einheitlichen von reichswegen festgesetzten Grundsätzen (Reichsstädteordnung und Reichskreisordnung) als Landesangelegenheit geordnet. Es wird eine einheitliche Verwaltungsgerichtsbarkeit bis herauf zum Reichsverwaltungsgericht eingerichtet. c) In allen Bezirken wird die Fühlung für die Bearbeitung von Reichs- und Landesangelegenheiten dadurch herbeigeführt, daß ein einheitliches Gremium geschaffen wird, in dem die Minister der Länder mit Reichsbeamten zusammensitzen. Den Vorsitz führt der Chef der Landesverwaltung. – IV. Die Länderkonferenz setzt zwei Ausschüsse ein, deren erster Vorschläge für die neue Abgrenzung der Länder und Reichsverwaltungsbezirke und deren zweiter Vorschläge für die Zuständigkeit der Länder und ihrer Organisationen zu machen hat“ (R 43 I/1433, Bl. 295 f.).

Die Neugliederung verlange nicht die Aufgabe der Eigenstaatlichkeit der süddeutschen Länder. Nur die kleinen Länder müßten in benachbarte größere Staaten eingegliedert werden. Die süddeutschen Länder sollten nur bei der Zuständigkeitsregelung Opfer bringen.

Würde die Zuständigkeit nach seinen Vorschlägen geregelt, so würden die Gegensätze zwischen den Reichs- und Landesbehörden verschwinden, die Einheitlichkeit der Gesamtverwaltung würde durch eine Reichsstädteordnung, Reichskreisordnung und Reichsgemeindeordnung sowie durch einheitliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gewährleistet, ohne daß ein unitarisches Gebilde geschaffen werde. Für Angelegenheiten, die nur in Fühlung zwischen Reichs- und Landesbehörden bearbeitet werden könnten, müßte ein gemischtes Gremium geschaffen werden. Es genüge, wenn in den Ländern Kommissare der Reichsregierung bestimmt würden, die mit den Landesorganen zusammenarbeiteten. Bei jedem neuen Gesetz müsse die Zuständigkeit so geregelt werden, wie es der Struktur des Reichs und der Länder entspreche.

Es sei erforderlich, die Reform in einem Zuge durchzuführen. Hierzu wären zwei kleinere Ausschüsse zu wählen, den einen für die Neugliederung und den anderen für die Zuständigkeitsregelung. Innerhalb der Ausschüsse müsse mit Stimmenmehrheit entschieden werden. Bis diese Ausschüsse ihre Arbeiten abgeschlossen hätten, könnten sich die Reichsregierung und jedes Land die Entschließung vorbehalten.

Der Reichskanzler erklärte, daß er im Ziel mit den Ausführungen des Reichsministers der Justiz einig sei, aber noch erhebliche Widerstände fürchte. Er halte die Schaffung von Reichsprovinzen nicht für zweckmäßig. Die organische Neuregelung der Zuständigkeit in den Ländern würde genügen, um das Ziel zu erreichen. Mit Schwierigkeiten, insbesondere im preußischen Landtag, sei zu rechnen. Es sei zu überlegen, ob der Reichstag nicht etwa um 100 bis 150 Abgeordnete vermehrt werden solle.

Die Reichsregierung dürfe sich bei den ersten Verhandlungen noch nicht festlegen.

Auch der Reichspostminister wies darauf hin, daß die Reichsregierung durch die Länderkonferenz und ihre Ausschüsse nicht festgelegt werden dürfe. Kein Reichsminister könne den Standpunkt der Reichsregierung vertreten, bevor nicht in einer, auch nach seiner Ansicht zweckmäßig vor dem Beginn der Verhandlungen am 23. Oktober abzuhaltenden Kabinettssitzung hierüber eine Entscheidung getroffen würde.

[165] Sachlich nähere er sich dem Standpunkt des Reichsministers der Justiz. Die Frage der Zuständigkeit könne möglicherweise so geregelt werden, daß sich eine gemeinsame Linie der Reichsregierung finden lasse.

Der Reichswirtschaftsminister hielt es für möglich, daß nach dem Laufe der Verhandlungen schon am ersten Verhandlungstage die Reichsminister sich gezwungen sähen, in die Debatte einzugreifen. Sie dürften dann aber nur für ihre Person und unter Vorbehalt der Stellungnahme der Reichsregierung ihre Meinung äußern, ohne der Entscheidung des Kabinetts vorzugreifen11.

11

Am 22. 10. nahm außer dem RK nur in der Nachmittagssitzung der RJM das Wort zu einer längeren Darlegung (Stenogr. Niederschrift; R 43 I/1879, Bl. 173-218, hier: Bl. 184-193).

Diesen Standpunkt vertraten auch der Reichskanzler und der Reichsminister der Justiz.

Das Reichsministerium erklärte sich damit einverstanden, daß die von den Ministerialdirektoren Brecht und Poetzsch-Heffter vorbereitete Resolution von diesen bei den ersten Verhandlungen des Ausschusses bereits vorgelegt wird. Wie weit und in welcher Weise das Reichsministerium mit eigenen Vorschlägen in die Verhandlungen eingreifen wird, soll in einer Ministerbesprechung vor Beginn der Verhandlungen des Ausschusses am 23. Oktober festgelegt werden12. Den Ministern steht es frei, bereits am ersten Verhandlungstage ihre persönliche Meinung in den Verhandlungen zum Ausdruck zu bringen, jedoch unter Vorbehalt der Entschließung des Reichsministeriums und in einer Form, durch die dieser Entschließung nicht vorgegriffen wird.

12

Vgl. Dok. Nr. 47.

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